CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 20001233300020240023401 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control Contractual - Conflicto Negativo de Competencia. Tema: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - Entre Tribunal Administrativos de distintos distritos judiciales / MEDIO DE CONTROL CONTRACTUAL – Competencia territorial cuando el origen de la controversia sea un contrato de concesión minera.
Procede el Despacho a decidir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo del Cesar, para conocer de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 31 de mayo de 2024, la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM), a través de apoderado judicial, interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, demanda de controversias contractuales, en contra de la sociedad comercial C.I. PRODECO S.A., con el fin de que, entre otras decisiones, se declare que la demandada incumplió su obligación contractual y legal de reversión, del total de los activos comprendidos en el Contrato n.° 044 de 1989. 2.
Conflicto de competencia 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 1 de agosto de 2024 declaró su falta de competencia para conocer del proceso de la referencia y lo remitió al Tribunal Administrativo del Cesar para que continuara su trámite. Como sustento de la anterior decisión, señaló que el contrato 044 de 1989, en virtud 2 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual del cual se plantea la controversia contractual, fue celebrado con el objeto de realizar la extracción minera en jurisdicción de los municipios de El Paso, Becerril y la Jagua de Ibirico, los cuales se encuentran ubicados en el departamento del Cesar.
Que con la expedición de la Ley 2080 de 2021, que modificó el CPACA, se introdujeron dos cambios normativos relevantes: i) se derogó expresamente el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, razón por la cual cualquier medio de control contractual o no en el que se ventilen asuntos mineros o petroleros serán de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y ii) se derogó en forma tácita el artículo 293 de la misma norma especial, dado que la Ley 2080 de 2021 modificó el CPACA y reguló de manera integral la materia relacionada con la competencia para el conocimiento de asuntos mineros.
Todo lo anterior para concluir que era al Tribunal Administrativo del Cesar al que le correspondía tramitar el proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 156.4 del CPACA. 2.2. El proceso fue remitido al Tribunal Administrativo del Cesar, despacho judicial que mediante providencia del 26 de noviembre de 2024 propuso el conflicto negativo de competencia. Esa decisión se sustentó en los siguientes términos: i) contrario a lo que sostiene el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considera que el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 se encuentra vigente.
Que dicha normativa dispone que los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de celebración de los contratos son los encargados de conocer, en primera instancia, de las acciones relacionadas con los contratos de concesión para la exploración y explotación de minas. Agregó que, si bien el artículo 295 fue derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021, el mismo reglaba lo referente a la competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de las acciones que se promovieran sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional hiciera parte.
Por lo que considera que no es de recibo interpretar que dicha derogatoria también lo es de la competencia de los Tribunales Administrativos para conocer de las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, con jurisdicción en el lugar de su celebración. Consideró que para el presente caso resulta aplicable el artículo 293 de la Ley 685 3 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual de 2001, que establece que la competencia para conocer de los asuntos relacionados con contratos de concesión de exploración y explotación minera recae en los tribunales con jurisdicción en el lugar donde se suscribieron dichos contratos; por tanto, como el contrato n. 044 de 1989 se suscribió en Bogotá, el Tribunal competente para conocer del proceso sería el de Cundinamarca, porque la Ley 685 de 2001, tiene aplicación preferente sobre el artículo 156 del CPACA, por ser norma especial.
En los anteriores términos, propuso el conflicto negativo de competencia y envió las diligencias a esta Corporación, para que se defina cuál es la autoridad judicial llamada a conocer de la controversia. 2.5. El 24 de enero de 2025 (índice 002 Samai), el proceso ingresó al Despacho por reparto. Mediante providencia del 11 de marzo siguiente se corrió traslado a las partes por el término de 3 días para que presentaran sus alegatos.
Durante el término de traslado, la parte demandante presentó escrito en el que refirió que la demanda había sido radicada en el Tribunal de Cundinamarca atendiendo a lo dispuesto en el artículo 293 del Código Nacional de Minas, norma especial, que dispone que las acciones relacionadas con contratos de concesión cuyo objeto sea la exploración y explotación de minas serán conocidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos con jurisdicción en el lugar en que se celebraron dichos contratos (índice 7 Samai).
El 31 de marzo siguiente regresó el proceso al despacho, para resolver (índice 8, Samai). II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos negativos de competencia suscitados entre los Tribunales Administrativos del país. De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, el magistrado ponente deberá dictar aquellas providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, que no se encuentran contempladas en el numeral 2 de dicha norma, y esta no lo está. 4 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual 1.2.
Problema Jurídico Corresponde al despacho resolver si en el presente caso la competencia en razón al factor territorial le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca o es el Tribunal Administrativo del Cesar el encargado de tramitar el medio de control de controversias contractuales, bajo la regla establecida en el numeral 4 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, reformado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. 2.
El caso concreto En la demanda radicada el 31 de mayo de 2024, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se solicitó que se declarara el incumplimiento del contrato 044 de 1989, suscrito entre Ecopetrol S.A. y la empresa C.I. Prodeco S.A., que recae sobre un área localizada en los municipios de El Paso, Becerril y la Jagua de Ibirico.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que no era competente para tramitar el proceso, porque, a su juicio, la Ley 2080 de 2021 había derogado en forma tácita el artículo 293 de la Ley 685 de 2001, dado que había regulado de manera integral la materia relacionada con la competencia para el conocimiento de asuntos mineros y petroleros.
Por su parte el Tribunal Administrativo del Cesar manifestó que no compartía el planteamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto a que el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 se encontraba derogado y, por tanto, se debía concluir que el competente para conocer del litigio era el tribunal con jurisdicción en el lugar donde se celebró el contrato objeto de debate.
Es importante referir que la determinación de la competencia de los asuntos mineros se regía, hasta antes de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, por lo previsto en la Ley 685 de 2001 -Código de Minas-, en cuyos artículos 293 y 295 se consagraron las reglas de competencia funcional para el conocimiento de los conflictos de naturaleza minera, así:
ARTÍCULO 293. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración. ( )
ARTÍCULO 295. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia. 5 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual El artículo 87 de la Ley 2080 de 2021 derogó expresamente el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, que disponía que el Consejo de Estado era competente en única instancia para conocer de las controversias que se promovieran sobre asuntos mineros, distintas a los contractuales, razón por la cual adicionó el numeral 24 del artículo 152 del CPACA, en el que se adujo que los tribunales del país, conocerán en primera instancia de aquellos asuntos en “los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios”.
En este punto es importante recordar que el Título Preliminar, Capítulo VI del Código Civil, determina los tipos o clases de derogación de las leyes, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
71. CLASES DE DEROGACIÓN. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial.
ARTÍCULO
72. ALCANCE DE LA DEROGACIÓN TÁCITA. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley. Por su parte, el artículo 3º de la ley 153 de 1887 determinó:
ARTÍCULO 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería. De las normas transcritas se concluye que existen legalmente dos tipos de derogación de las leyes en Colombia: la primera, la expresa, que consiste en la manifestación inequívoca de la voluntad del legislador por dejar sin vigencia una norma anterior de la misma jerarquía de la nueva disposición, sin importar que el precepto derogado sea especial o general frente a la nueva ley; la segunda, la tácita, se genera por una regulación contenida en la nueva norma que pugna y no puede articularse o conciliarse con la ley anterior, circunstancia por la que, en este caso específico, la ley posterior prima sobre la anterior.
En otros términos, mientras que en la derogación expresa poco importa el contenido de la nueva regulación (ley nueva), en la tácita, la vigencia de la ley anterior se pierde porque en la nueva existe una regulación de la materia (ratione materia) opuesta y, por lo tanto, prevalente sobre la antigua. 6 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual Retomando el caso concreto, se advierte que el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021 derogó en forma expresa el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, y determinó que la demandas que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas a los contractuales, también son de competencia de los tribunales administrativos del país, en primera instancia. Es decir que el legislador solamente tenía interés de modificar la competencia de aquellos asuntos mineros y petroleros diferentes a los contratos, dado que lo relativo a esta última materia se encontraba regulado en el artículo 293 de la norma especial, que determina la competencia de los tribunales administrativos y dispone que conocerán de “los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración”.
Es claro entonces que la Ley 685 de 2001 determinó tanto la competencia funcional como la territorial, cuando la demanda tenga como origen un contrato de concesión cuyo objeto sea la exploración y explotación de minas, es decir, que al guardar silencio la Ley 2080 de 2021, sobre el tema correspondiente a la competencia territorial en esta materia, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas.
Además, que la Ley 2080 de 2021 no introdujo una regla que sea opuesta a la regulación contenida en la norma especial, por tanto, el Despacho insiste en que el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 se encuentra vigente y, por tanto, el tribunal competente para conocer del proceso de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que el contrato 044 de 1989 fue celebrado en la ciudad de Bogotá. Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: En firme esta providencia, REMITIR el expediente a la mencionada autoridad judicial, para lo de su cargo.
TERCERO: COMUNICAR lo decidido al Tribunal Administrativo del Cesar. 7 Radicación número: 20001-23-33-000-2024-00234-01 (72296) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: C.I. Prodeco S.A. Referencia: Medio de Control contractual Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace:http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada