Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: CRISTIAN EUGENIO CÁRDENAS ARCHILA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de carga argumentativa jurídica coherente ni suficiente para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada.
La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por el señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 24 de junio de la presente anualidad, el señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia del 19 de mayo de 2025, proferida en el marco del proceso ejecutivo con radicado 25000-23-36-000-2024-00311- 00.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual, con posibles errores incluidos):
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de mi representado al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, que se ordene al magistrado el pronunciamiento de las pretensiones del proceso ejecutivo. En consecuencia, dejar sin efecto el auto interlocutorio de fecha 19 de mayo de 2025 proferido Por el tribunal administrativo de Cundinamarca, mediante la cual confirma el auto de Fecha 27 de febrero de 2025, el cual resuelve declarar que el tribunal administrativo De Cundinamarca carece de competencia por factor territorial para conocer demanda Ejecutiva, remitir el expediente de la referencia, a la oficina de apoyo del tribunal Administrativo del Meta-Reparto, para lo de su competencia, pero en caso de que la 1 Se advierte que el 14 de julio de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Competencia no sea admitida por parte de esa corporación, se plantea conflicto Negativo de competencia ante el Honorable concejo de estado, y en su lugar se sirva a pronunciarse sobre la pretensiones de la demanda ejecutiva y librar mandamiento de pago a favor de mi mandante. 2.
De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Agencia Nacional de Tierras2, con el fin de que se ejecutaran las obligaciones contenidas en los siguientes títulos: i) el «contrato de promesa de compraventa de inmueble para la reforma rural integral», suscrito el 16 de diciembre de 2023; ii) la escritura pública 0219 del 30 de enero de 2024; y iii) la factura electrónica de venta FE-3 del 21 de marzo de 2024. 4.
Según se narró en la demanda, el señor Cárdenas Archila fue copropietario del predio denominado «Los Cachorros» e identificado con matrícula inmobiliaria FMI 234-16416, el cual está ubicado en el municipio de Puerto Gaitán (Meta). 5. Mediante acto administrativo 202340016132651 del 30 de noviembre de 2023, la ANT, en ejecución del «programa de adquisición y adjudicación de tierras del plan nacional de desarrollo 2022-2026», presentó «oferta de compra» del inmueble antes identificado3.
El 20 de diciembre siguiente, el ejecutante aceptó la oferta. 6. El 16 de diciembre de 2023, los copropietarios del predio «Los Cachorros» y la ANT suscribieron la promesa de compraventa del inmueble, en la que se pactaron varias obligaciones, entre las cuales, la entidad demandada se comprometió a realizar un primer pago correspondiente a ONCE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($11.602.759.884), es decir un 30 % del valor total del inmueble, el cual se haría efectivo «previa expedición del registro presupuestal y los trámites financieros propios que se deban surtir al interior de la Agencia Nacional de Tierras, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se radique la orden de pago o antes». 7.
Asimismo, se pactó que para que se efectuara el primer pago, se debería: «1) Suscribir la presente promesa de compraventa, 2) Haber realizado la entrega anticipada del inmueble por parte de LOS PROMITENTES VENDEDORES, al administrador 2 En adelante ANT. 3 En cuanto al precio y forma de pago, se determinó lo siguiente: «[l]a ANT pagará por el área del predio objeto de la presente oferta de compra, el valor en el avalúo comercial No. ID3240 de fecha 22 de noviembre del 2023, elaborado por LONJACUN S.A.S, el cual definió el valor total del predio en TREINTA Y OCHO MIL SEISCENTOS Y SETENTA CINCO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($38.675.866.279).
PARAGRAFO TERCERO: El precio se pagara en el ciento por ciento (100%) en efectivo de la siguiente forma: de contado que para el efecto informe el vendedor, una vez se registre la trasferencia en el folio de matrícula del predio ante la oficina de registro de instrumentos públicos del circuito correspondiente, previa presentación de los siguientes documentos:(I) cuenta de cobro, (II) escritura pública en original y una copia auténtica, (III) certificado de tradición y libertad, donde conste el registro del predio a favor de la agencia nacional de tierras(ANT), (IV) acta de entrega material del predio, (V) certificación bancaria, (VI) copia de la cedula de ciudadanía, (VII) copia del Rut, para tramitar la orden de pago.
Por acuerdo de las partes podrá establecer pago anticipado de la oferta, siempre y cuando no exceda el 50% del valor del avalúo, su pago tramitará una vez se suscriba promesa de compraventa del predio, donde de fijará todas las condiciones de la negociación». (Se realiza la transcripción eliminando los errores de ortografía y el error en la descripción con letras del valor del inmueble).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 designado por parte de EL PROMETIENTE COMPRADOR 3) Presentación limitaciones del certificado de libertad y tradición actualizado en el que no figure medidas cautelares o al dominio». 8.
Respecto del pago del saldo correspondiente al 70 % del valor total del inmueble, se concertó que aquel se realizaría, una vez se registrara «la escritura pública de compraventa en el folio de matrícula inmobiliaria»4. 9. La ANT realizó el primer pago, por lo que, a través de escritura pública 0219 del 30 de enero del 2024, se protocolizó la compraventa ante la notaría 19 de Bogotá; no obstante, la parte ejecutante alegó que a la fecha de presentación de la demanda aún no se había pagado el saldo adeudado, pese a que en el certificado de libertad y tradición del inmueble obra el registro de titularidad desde el 9 de febrero de 2024. 10.
Al proceso se le asignó el radicado 25000-23-36-000-2024-00311-00 y correspondió, por reparto, a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, en auto del 27 de febrero de 2025, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial del Tribunal Administrativo del Meta.
Para fundamentar su decisión, la referida autoridad judicial expuso que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, el conocimiento de los procesos ejecutivos originados en un contrato estatal corresponde al juez del lugar en que se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.
Así, argumentó que, en este caso, el lugar de ejecución del contrato era el municipio de Puerto Gaitán (Meta), pues allí se encuentra ubicado el inmueble objeto del contrato celebrado entre la ANT y el señor Cárdenas Archila, sumado a que, en ese municipio también se llevó a cabo la entrega material del predio. 11. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición. Allí sostuvo que el auto recurrido desconoció que: i) en la cláusula décimo quinta del contrato de promesa de compraventa, las partes pactaron que el domicilio contractual sería la ciudad de Bogotá; ii) la escritura pública 0219 del 30 de enero 2024 se suscribió por las partes en la notaría diecinueve de esa misma ciudad; y iii) la entidad ejecutada suscribió el referido contrato en ejecución del «plan nacional de desarrollo 2022-2026», es decir, en el marco de «políticas amparadas por el gobierno nacional y reguladas por una entidad de orden nacional». 12.
Asimismo, destacó que los otros copropietarios del inmueble también presentaron demandas ejecutivas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, procesos que correspondieron, por reparto, a otros despachos de la misma Corporación; no obstante, aquellos sí asumieron el conocimiento de los referidos trámites, e incluso en uno de ellos se negó dictar el mandamiento ejecutivo de pago, con fundamento en que faltaba adjuntar «aceptación de la factura electrónica».
Así, mencionó que no se explicaba por qué los magistrados de una misma sección tenían criterios diferentes sobre un mismo asunto. 13. Mediante auto del 19 de mayo de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de reponer el auto del 27 de febrero 4 Se realiza la transcripción eliminando los errores de ortografía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 anterior.
La Sala de conocimiento ratificó los argumentos expuestos en la providencia recurrida, pero añadió que el legislador fue claro al fijar las reglas para la determinación de la competencia en razón del territorio, pues el artículo 156 del CPACA, en su tenor literal, dispone que el conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales «se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato».
De ahí que, en este caso, no hay lugar a realizar interpretaciones adicionales o darle a la mencionada disposición un alcance distinto al que le dio el legislador. 14. Asimismo, afirmó que no resultaba admisible modificar las reglas de competencia en atención al lugar de celebración del contrato o el domicilio de las partes o del contrato5. 15.
Finalmente, sostuvo que, en el caso de estudio tampoco se configuró el supuesto de hecho previsto en el parágrafo del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, pues contrario a lo sostenido por el recurrente, en este caso no existen varios lugares de ejecución de las obligaciones convenidas, sino que, por el contrario, el contrato que dio origen a la obligación reclamada tenía un único lugar de ejecución, el cual, insistió, era el municipio de Puerto Gaitán (Meta). 16.
En el escrito de tutela, el señor Cárdenas Archila alegó que la providencia antes citada adolece de los siguientes defectos: i) fáctico, por desconocimiento del material probatorio aportado, por medio del cual, a su modo de ver, era posible determinar con suficiente claridad cuál era el lugar de ejecución del contrato; ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, al citar una providencia de esta Corporación que «no causaba efectos inter partes dentro del presente proceso»6, pues carecía de analogía fáctica y jurídica en relación con el caso analizado; iii) procedimental, por exceso ritual manifiesto; y iv) violación directa a la constitución. 17.
Además, indicó que la actuación atacada produjo que tenga que padecer una larga espera para establecer quien es la autoridad judicial competente para tramitar la demanda que interpuso contra la ANT, considerando que a través de ella se «dio por terminado el proceso ejecutivo» y se trasladó el expediente a otro tribunal. 18. En relación con el desconocimiento del precedente jurisprudencial aseguró que el fundamento jurisprudencial que invocó la autoridad judicial accionada en la providencia censurada no era vinculante en el caso en concreto.
Por un lado, porque una de las providencias es un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil y, por otro, porque el auto del 22 de febrero de 2021 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación no es fáctica ni jurídicamente análogo al resuelto en la providencia cuestionada. 19. Sobre el exceso ritual manifiesto argumentó que el fallador, de manera mecánica y sin argumentación alguna, dio por terminado un proceso ejecutivo que perseguía el pago 5 Respecto a este punto citó la providencia del 22 de febrero de 2021 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-33-33-007-2019-00401-01 (65.593) M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, en virtud del cual se resolvió un conflicto de competencias y en el que, según indicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Corporación concluyó que no se admite variar las reglas de competencia por razón del territorio en atención al lugar se celebración del contrato o por el domicilio de las partes o del contrato, pues admitir tal interpretación «desatiende injustificadamente el tenor literal del numeral 4 del artículo 156 del CPACA». 6 Se realiza la transcripción eliminando los errores de ortografía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de una obligación a cargo de la Agencia Nacional de Tierras.
Esta decisión, insistió, lo obliga a esperar a que se defina la competencia del tribunal, sin que se haya resuelto de fondo lo pretendido. 20. Tal situación, a su juicio, podría traducirse en una espera adicional de seis meses o incluso un año, lo que, según alegó, continuaría afectando sus derechos fundamentales. 21. Respecto a la violación directa a la constitución expuso que el auto atacado vulnera su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dado que desconoce el marco normativo aplicable al caso en concreto y, teniendo en cuenta que en casos similares, la misma Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha asumido competencia para conocer de procesos ejecutivos análogos, como, por ejemplo, el proceso con radicado No. 25000-23-36-000-2025-00045-00, en el marco del cual el magistrado José Elver Muñoz Barrera profirió mandamiento de pago, reconociendo la competencia con base en normas del CPACA y el CGP.
Trato que considera desigual e injustificado en cuanto a la aplicación de la norma procesal. 22. Por último, argumentó que el asunto se encuentra revestido de relevancia constitucional en la medida en que el auto censurado vulnera su derecho fundamental al debido proceso, al «relegarlo a aspectos de índole absolutamente formal», y teniendo en cuenta que pasó por alto las «especiales condiciones de los acreedores», quienes «ostentan la condición de ciudadanos que, por confianza legal, acuden a la jurisdicción para buscar el reconocimiento de sus derechos».
B. Trámite impartido e intervenciones 23. Mediante auto del 1° de julio de 20257, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y vinculó a la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural y al director de la Agencia Nacional de Tierras, en calidad de terceros con interés. Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 24.
El La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca8, a través de la magistrada ponente de la providencia cuestionada, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que el asunto carece de relevancia constitucional. 25. El Tribunal accionado empezó por mencionar que la decisión de remitir el proceso a un Tribunal diferente no supone una vulneración a los derechos al debido proceso y/o de acceso a la administración de justicia del accionante, pues no restringe su derecho a participar en la acción judicial, a pedir y/o controvertir pruebas, ni a ejercer su derecho defensa y contradicción. 26.
Asimismo, indicó que es distinto que el proceso se haya remitido a otra Corporación, pues en este escenario el ejercicio de sus derechos no se registre ni se limita, sino que 7 SAMAI, índice 5. 8 SAMAI, índice 9. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 simplemente se ejercen en el marco de las reglas previamente establecidas por el legislador, incluso las de competencia por factor del territorio. 27.
Añadió que la decisión tampoco constituye un exceso ritual manifiesto, en la medida en que la remisión del expediente por competencia territorial no se impuso como una barrera u obstáculo para que el demandante acceda a la ejecución que pretende, sino que simplemente se dictó en cumplimiento de un mandato del legislador que no puede desconocerse.
Por lo que resulta desacertada la afirmación del demandante relativa a que con la providencia cuestionada se «decidió poner fin» al proceso ejecutivo. 28. Finalmente, adujo que con la acción de tutela la parte actora pretende reabrir un debate legal ya concluído, sin argumentar su trascendencia iusfundamental. De ahí que la acción de tutela se torne improcedente. 29.
La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural9 solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional, luego de considerar que no incidió en las decisiones a las que la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales. 30. La Agencia Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda.
II. CONSIDERACIONES C. Competencia 31. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema jurídico 32. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sólo en el evento de que se cumplan tales exigencias, se abordará el fondo del asunto, con el fin de establecer si la providencia del 19 de mayo de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila.
E. Análisis de la Sala Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 33. Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la providencia censurada fue proferida el 19 de mayo de 2025 y notificado el 26 del mismo mes y año, mientras que la 9 SAMAI, índice 10. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 solicitud de amparo se presentó el 24 de junio de 2025, esto es, a menos de un mes de haberse expedido.
Este término resulta razonable. 34. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 35. Subsidiariedad10. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 36.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 37.
El asunto que se estudia cumple el requisito de subsidiariedad, porque se agotaron los medios disponibles en el proceso ejecutivo y porque las razones que sustentan los defectos alegados no encajan en las causales previstas en la ley para la procedencia de los recursos extraordinarios. 38. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 39.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente11 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 40. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 10 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 11 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 F. Cumplimiento de la relevancia constitucional en el caso concreto 41. En el caso de estudio, el señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila pidió que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados con ocasión de la providencia proferida, el 19 de mayo de 2025, por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que remitió, por competencia en razón del territorio, el expediente del proceso ejecutivo con radicado 25000-23-36-000-2024-00311-00 -promovido por el accionante contra la ANT- a la Oficina de Apoyo Judicial del Tribunal Administrativo del Meta. 42.
En el escrito de tutela, el señor Cárdenas Archila afirmó que la providencia mencionada adolece de los siguientes defectos: i) fáctico, por omisión e indebida valoración probatoria; ii) indebida aplicación del precedente jurisprudencial, por disanalogía fáctica y jurídica entre la providencia invocada como precedente y el caso en concreto; iii) procedimental, por exceso ritual manifiesto; y iv) violación directa a la constitución, por desconocimiento de sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 43.
El defecto fáctico lo sustentó en la inadecuada valoración de las pruebas allegadas por el demandante que, a su modo de ver, dan cuenta de que el domicilio contractual es la ciudad de Bogotá y de que todos los acuerdos suscritos entre las partes, incluyendo la escritura pública 0219 del 31 de enero de 2021 -que protocolizó la compraventa del inmueble denominado «Los Cachorros», se suscribieron en el Distrito Capital.
Circunstancia que, para la parte actora, demuestra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí es competente para conocer del asunto puesto a su consideración. 44. En cuanto a la indebida aplicación de precedente jurisprudencial alegó que en la providencia censurada, la autoridad judicial accionada tuvo como sustento de su decisión de no reponer el auto del 27 de febrero de 2025 -mediante el cual declaró la falta de competencia para conocer de la demanda ejecutiva promovida por el actor contra la Agencia Nacional de Tierras y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial del Tribunal Administrativo del Meta-, un auto del 22 de febrero de 2021, mediante el cual la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación 12 resolvió un conflicto de competencias en el marco del proceso con radicado interno 65593, sin que el caso tenido como precedente resultara analógicamente aplicable al sub judice, ni desde el punto de vista fáctico, ni desde el jurídico. 45.
Sobre el defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto, la parte actora explicó que la decisión de remitir el expediente a otra Corporación impone una barrera injustificada a su derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida en que con ella se relegó su derecho sustancial, para privilegiar un asunto meramente formal, sumado a que dio por terminado el proceso y le impuso la carga injustificada de esperar un determinado lapso de tiempo a efectos de que se establezca quién es el juez competente para conocer del proceso ejecutivo que formuló contra la ANT. 12 Providencia con ponencia de la magistrada Martha Nubia Velázquez Rico.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 46. Por último, consideró que la providencia también adolece de defecto por violación directa a la constitución, desconoce sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, en diferentes procesos ejecutivos análogos al analizado por la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, otros despachos de la misma Corporación Judicial sí han asumido el conocimiento, pese a que, al igual que el promovido por él, versan sobre la compraventa de predios en otros departamentos del país-específicamente, se refirió a los procesos con radicados 25000-23-36-000-2025-00045-00 y 25000-23-36-000-2024- 00319- 00-. 47.
Para el accionante, éste último defecto se configura, porque los despachos que tramitan los procesos en los que se asumió el conocimiento «entienden que la ejecución de las etapas precontractual, contractual y postcontractual, ha sido llevada a cabo en la ciudad de Bogotá D. C., basando su decisión en lo establecido en normas como el artículo 156 numeral 4, 297 numeral 3 y 299 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.)»13. 48.
Así las cosas, lo primero que advierte la Sala es que, aunque la parte actora expuso una serie de argumentos en los que sustenta la supuesta afectación de sus derechos fundamentales, lo cierto es que todos ellos convergen nuevamente en su inconformidad con la decisión de remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, por considerar que el competente para conocer del proceso ejecutivo que promovió contra la ANT es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 49.
Tal reproche, que no solo es transversal, sino que, además, es reiterativo a lo largo del escrito de tutela, da cuenta de que el presente asunto carece por completo de relevancia constitucional, por un lado, porque no tiene una carga argumentativa mínima para cuestionar la validez del auto atacado y, por otro, en la medida en que constituye una reiteración del debate propuesto en el marco del proceso ejecutivo, respecto del cual, como se explicará a continuación, el juez de la causa ya se pronunció de manera suficiente y razonable. 50.
En efecto, revisado el expediente ordinario, se tiene que, mediante auto del 27 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de competencia para tramitar la demanda ejecutiva presentada por el señor Cárdenas Archila contra la ANT, por considerar que, del análisis de los documentos allegados por la parte actora y, en particular, del contrato de compraventa contenido en la escritura pública 0219, se colegía que el objeto del contrato era la transferencia, a título de venta, del derecho real de dominio y posesión del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 234- 16416, ubicado en el municipio de Puerto Gaitán (Meta), por lo que la Corporación competente para conocer el asunto era el tribunal del departamento en el que se encuentra localizado el bien objeto del negocio jurídico que sirve como base de recaudo en el proceso ejecutivo. 51.
Adicionalmente, consideró que, dado que el objeto del contrato fue el traspaso de la titularidad de un inmueble, la obligación de entrega material de la posesión de aquel se llevó a cabo en el municipio de Puerto Gaitán, departamento del Meta. De ahí que, de conformidad con las reglas de competencia territorial previstas en el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, el lugar de ejecución del contrato era el referido municipio y, por 13 Se realiza la transcripción con posibles errores de gramática y ortografía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ende, el juez competente para adelantar el proceso era el Tribunal Administrativo del Meta. 52.
Tal como se expuso en los antecedentes, la decisión anterior fue objeto de recurso de reposición por el ahora accionante, quien, al igual que en el escrito de tutela, manifestó su desacuerdo con la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Meta, con fundamento en las siguientes razones: i) la providencia desconocía que el contrato de promesa de compraventa del inmueble fijó como domicilio contractual la ciudad de Bogotá; ii) la escritura pública 0129 del 30 de enero de 2024 se suscribió en esa misma ciudad; iii) el Tribunal omitió aplicar la regla de competencia prevista en el parágrafo del artículo 157 del CPACA, que dispone que cuando varios jueces sean competentes para conocer del asunto conocerá «a prevención» el juez o tribunal ante el cual se hubiera presentado primero la demanda; y iv) puso de presente que su madre y sus hermanos - que otrora fueron también propietarios del predio objeto del negocio jurídico- promovieron otros procesos ejecutivos contra la Agencia Nacional de Tierras; no obstante, dichas demandas si fueron tramitadas por otros despachos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 53.
Nótese entonces que los argumentos expuestos en el recurso de reposición coinciden con los reproches vagamente expuestos en el escrito de tutela para sustentar los defectos que se le endilgan a la providencia censurada, en particular con el fáctico y el de violación directa a la constitución, pues aunque el accionante se esforzó por adecuarlos para hacerlos parecer vicios de validez, lo cierto es que no son más que una insistencia que, como ya se expuso, converge nuevamente en su consideración de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para tramitar el proceso ejecutivo que promovió contra la ANT. 54.
Tales reproches, como se anticipó, ya fueron objeto de pronunciamiento judicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el ejecutante, ratificó las consideraciones expuestas en la providencia del 27 de febrero de 2025, relacionadas con que el lugar de ejecución del contrato era el municipio de Puerto Gaitán y, por ende, el competente para adelantar el proceso era el Tribunal Administrativo del Meta, pero, además, sostuvo lo siguiente: 2.7.
Ahora bien, el legislador fijó unas reglas claras para la determinación de competencias por razón del territorio, incluso para el conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales, ordenando expresamente que “se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato”. En este punto se destaca que, el artículo 27 del Código Civil, dispone: Artículo 27.
Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. De ahí que, cuando la normativa es clara e inequívoca, no es aceptable abandonar o desconocer el tenor literal para darle un alcance distinto al previsto por el legislador.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre esta temática, el Consejo de Estado ha señalado14: Como se observa, de este artículo 27 se desprenden al menos dos reglas. La primera indica que la forma básica de acercarse al sentido de una norma es a través del lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; como ha señalado la jurisprudencia, el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica, de modo que el contenido literal de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus destinatarios.
Consecuencia de lo anterior, la segunda regla indica que solo frente a expresiones “oscuras” que realmente dificulten el entendimiento de la ley, el intérprete puede acudir a su intención o espíritu, pero siempre que estén “claramente manifestados” en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. Dicho de otra manera, la búsqueda de un sentido distinto al que se desprende prima facie del tenor literal de las normas, es subsidiaria, en la medida que solamente procede cuando el lenguaje del legislador no ha sido claro y existen expresiones oscuras que generan incertidumbre sobre su verdadero alcance.
Lo anterior es importante para la seguridad jurídica pues evita que el sentido de la ley esté sujeto a la interpretación subjetiva de diferentes operadores jurídicos. De allí que la claridad y sencillez de las normas y de su aplicación, sea una pretensión de todo ordenamiento jurídico, especialmente cuando se trata de regulaciones dirigidas la sociedad en general y no a sectores especializados que funcionan con lenguajes técnicos y complejos.
(…) (negrilla fuera del texto). Pues bien, se advierte que el precepto contenido en el numeral 4 del artículo 156 del CPACA, es claro e inequívoco en señalar que la competencia por factor del territorio en los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, “se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato”; por ello no es procedente desatender su tenor literal para consultar su espíritu y darle un alcance distinto al que dispuso el legislador.
En ese sentido, una interpretación según la cual la competencia por factor del territorio en este asunto, se debe determinar por otros criterios, como por ejemplo por el lugar se celebración del contrato o por el domicilio de las partes o del contrato, no es aceptable. Si ese fuera el espíritu de esa normativa, el legislador así lo hubiera dispuesto, como lo hizo en el numeral 2 de ese mismo artículo al ordenar que la competencia por factor del territorio en los medios de control de “nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar”; así como en el numeral 6, en el que estableció que “En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante”.
Con respecto la competencia por factor territorial en asuntos contractuales, el Consejo de Estado, en auto de fecha 22 de febrero de 2021 proferido en el proceso con radicado N° 23001-33-33-007-2019-00401-01 (65.593) M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, al dirimir un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 7° Administrativo de Montería, dispuso: Es relevante aclarar que la cláusula en la que se fijó como domicilio contractual la ciudad de Bogotá no tiene efectos judiciales y que acerca de ese tipo de estipulaciones esta Corporación ha explicado que no derogan las 14 Cita original: «Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013), exp: Rad.
No. 11001-03-06-000-2013-00540-00, consejero ponente: William Zambrano Cetina». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 disposiciones procesales aplicables en materia de competencia. (…) (negrilla fuera del texto).
En conclusión, la Sala encuentra que la interpretación realizada por el recurrente, según la cual la competencia por factor del territorio en este asunto, se debe determinar por el lugar se celebración del contrato o por el domicilio de las partes o del contrato, no resulta aceptable puesto que desatiende injustificadamente el tenor literal del numeral 4 del artículo 156 del CPACA; razón por la cual no se revocará el auto recurrido. 2.8.
Finalmente, el parágrafo de ese artículo señala que, cuando más de un juez o tribunal sea competente para conocer del asunto, debe conocer a prevención el juez o tribunal ante el cual se presente primero la demanda; sin embargo, esa regla debe ser entendida de acuerdo con los criterios de competencia territorial prevista en ese artículo.
Es decir, que la competencia por razón del territorio, en los casos de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales, se determina por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, pero en aquellos casos en los cuales el contrato se ejecutó o debió ejecutarse en dos o más departamentos, la parte accionante tiene la prerrogativa legal de escoger al juez que será competente a prevención para conocer la controversia, elección que se materializa con la presentación de la demanda.
La Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por el recurrente, el precepto de ese parágrafo no es procedente en este asunto puesto que, el contrato que integra el título ejecutivo aportado únicamente tiene un lugar de ejecución, esto es, el Municipio de Puerto Gaitán (Meta). Por ello, no se cumple el presupuesto establecido en la normativa para que el ejecutante pudiera elegir en dónde presentar la demanda; en otras palabras, como el contrato cuya ejecución se pretende solo se ejecutó o debió ejecutarse en ese municipio, no son varios los jueces o tribunales competentes para conocer de la demanda ejecutiva de este asunto, la cual debe ser conocida por el Tribunal Administrativo del Meta. 55.
De lo anterior se colige que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio respuesta íntegra a todos los motivos de inconformidad formulados en el recurso de reposición, pero mantuvo su tesis relativa a que el lugar de ejecución del contrato celebrado entre el ejecutante y la ANT era el municipio de Puerto Gaitán, por lo que el competente para adelantar el proceso era el Tribunal Administrativo del Meta. 56.
En este punto conviene destacar que en la providencia censurada no se aprecia irracionabilidad, arbitrariedad o capricho alguno. Antes por el contrario, la decisión resulta coherente con el material probatorio aportado por el ejecutante y se sustenta en la normativa aplicable al caso, además de que explica de manera amplia y detallada las razones por las que considera que el Tribunal Administrativo del Meta es el competente para conocer del asunto. 57.
Así las cosas, lo que se observa es que el demandante pretende que esta Corporación, en sede de tutela, le ordene a la autoridad judicial accionada que asuma el conocimiento del proceso ejecutivo que promovió contra la ANT, tratando de convertir este valioso instrumento constitucional en una especie de instancia no prevista en la ley para censurar la decisión atacada y desconociendo naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela y la existencia de un procedimiento dispuesto por el legislador en caso de que exista un conflicto de competencia, el cual, se aclara, no se ha iniciado en este caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 58. Todo lo anterior, demuestra que la presente acción de tutela no está llamada a prosperar, por carecer del requisito de relevancia constitucional; no obstante, esta Subsección, con el fin de dar una respuesta íntegra a todos los argumentos propuestos en esta sede judicial se pronunciará, en gracia a discusión, sobre la supuesta indebida aplicación del precedente jurisprudencial y el defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto. 59.
En relación con este último, la Sala aclara a la parte actora que, contrario a lo sostenido en el escrito de tutela, la decisión de remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta no da por terminado el proceso, ni lo suspende o lo interrumpe en forma alguna; al contrario, aquel continúa su trámite normal, pero ante una autoridad judicial distinta. 60.
Entonces, tal decisión no configura un exceso ritual manifiesto, ni frustra o sacrifica el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del aquí accionante, simplemente, se insiste, el trámite sigue ante otra autoridad judicial. 61. Ahora bien, respecto de la indebida aplicación del precedente jurisprudencial, se destaca que, por una parte, las referencias jurisprudenciales relacionadas por el Tribunal accionado en la decisión cuestionada no constituyen, per se, la razón de la decisión, sino que se enuncian a modo de respaldo de la tesis sobre la cual aquel edificó su conclusión de que carece de competencia para conocer el asunto y, por otra, se advierte que la alusión jurisprudencial se realizó únicamente respecto de la razonamiento relacionado con que las reglas de competencia previstas por el legislador no pueden supeditarse a una estipulación contractual, el cual, a simple vista, parece aplicable al caso en concreto15. 62.
Por último, la Sala estima que el reproche sobre el hecho de que otros despachos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí han asumido el conocimiento de otros asuntos análogos al promovido por el señor Cárdenas Archila contra la ANT, también carece de trascendencia constitucional, pues esta Subsección ha sido consistente en considerar que resulta posible que las diferentes salas de decisión de una misma corporación judicial, tengan criterios diferentes sobre un mismo asunto, pues los jueces gozan de autonomía e independencia judicial. 63.
De manera que no es posible exigirle a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que siga la tesis de otras salas de conocimiento de la misma Corporación, toda vez que, se insiste, cada una de ellas es autónoma para adoptar una postura determinada sobre un punto de derecho16. 64. Así las cosas, la Sala considera que la parte actora pretende que, por el solo hecho de ser la tesis adoptada por la autoridad judicial accionada contraria a sus intereses, se le ordene a dicha sala de conocimiento que aplique la tesis adoptada por otras salas o despachos, con el fin de que aquella asuma el conocimiento del proceso y le dé el trámite 15 Valga destacar que el extracto citado en la providencia del 19 de mayo de 2025 es el siguiente: «Es relevante aclarar que la cláusula en la que se fijó como domicilio contractual la ciudad de Bogotá no tiene efectos judiciales y que acerca de ese tipo de estipulaciones esta Corporación ha explicado que no derogan las disposiciones procesales aplicables en materia de competencia». 16 Esta Subsección se pronunció en sentido similar en sentencia del 19 de febrero de 2024, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Expediente 11001-03-15-000-2023-07495-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 pertinente. Empero, tal requerimiento, sin duda alguna desborda las atribuciones del juez de tutela, aunado al hecho de que en aquellos eventos en los que existan posturas encontradas debe privilegiarse la autonomía judicial que caracteriza el ejercicio de función jurisdiccional. 65.
En consecuencia, esta Subsección advierte que en el caso en concreto lo que existe es un desacuerdo de la parte accionante con la providencia cuestionada, pero esa disparidad de criterios en torno a los elementos debatidos no es una razón suficiente para que el juez de tutela se pronuncie nuevamente respecto del fondo del asunto. Este instrumento constitucional no constituye una instancia adicional del proceso ordinario para que la parte actora imponga su visión del litigio, tanto más si la demanda está desprovista de razonamientos de estirpe iusfundamental que permitan dar por superado el requisito de relevancia constitucional. 66.
Conviene precisar que, en sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional, como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales sin trascendencia constitucional: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales9.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales10. (Se destaca). 67. En suma, mientras la parte no ofrezca argumentos con real peso constitucional y que sean coherentes con la decisión adoptada, habrá de concluirse que el contenido de la providencia censurada es razonable, goza de presunción de acierto y se acompasa con los principios de independencia y autonomía judiciales que no pueden ser desconocidos por el juez de tutela.
Por tanto, como se anticipó, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila por incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 68. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Cristian Eugenio Cárdenas Archila, de conformidad con lo razonado en la parte motiva.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03935-00 Demandante: Cristian Eugenio Cárdenas Archila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF