20001233300020150037001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Demandante: María de la Paz Quintero Santana Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Carga de la prueba.

Flexibilidad probatoria para demostrar vinculaciones y tiempo de servicio. Falta de comprobación del período de labor anterior al 31 de diciembre de 1980. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARÍA DE LA PAZ QUINTERO SANTANA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 032944 del 29 de octubre de 2014, (ii) RDP 039344 del 30 de diciembre de 2014, y (iii) RDP 039587 del 31 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante y se confirmó tal decisión respectivamente. 1 Folios 31 a 32. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde su fecha de efectividad.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento al fallo conforme a los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA, así como pagar los intereses moratorios a que haya lugar desde el momento de la ejecutoria de la sentencia y hasta que se cumpla la totalidad de la condena, al igual que las respectivas costas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la demandante nació el 28 de diciembre de 1960. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente oficial, inicialmente cubriendo una licencia desde el 11 de agosto hasta el 5 de octubre de 1980, y posteriormente nombrada en propiedad por el departamento del Cesar del 10 de marzo de 1981 al 30 de marzo de 2015. Que el 17 de julio de 2014, la señora Quintero Santana radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.

Que para acreditar el período anterior a diciembre de 1980 aportó copia del acta de posesión y declaraciones extrajudiciales que buscaban ratificar la prestación del servicio durante el primer período en mención, toda vez que su entonces empleador extravió el acto administrativo de nombramiento. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 032944 del 29 de octubre de 2014, aduciendo que la reclamante no demostró adecuadamente haber detentado un vínculo laboral como educadora antes de 1980, por lo que la primera interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación que fueron resueltos negativamente a través de las Resoluciones RDP 039344 del 30 de diciembre de 2014 y RDP 039587 del 31 de diciembre del mismo año, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 20 de agosto de 2015,3 y notificada a 2 Folios 32 a 34. 3 Folio 43. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que en el expediente administrativo se puede evidenciar una certificación laboral en la que se registra que la accionante laboró como docente de carácter nacional en el departamento del Cesar, por lo que el tiempo prestado entre 1980 y 1981 no puede ser computado para efectos del reconocimiento prestacional pretendido, pues la pensión gracia fue creada con la finalidad de equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los que devengaban ingresos percibidos por la Nación, de manera que no es viable contabilizar un lapso de labor oficial concretado mediante un vínculo con el Ministerio de Educación como es el caso de la actora.

Propuso las excepciones que denominó, (i) falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de obligación, y (ii) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no era viable un intento conciliatorio en la medida en que el derecho en tensión es cierto e indiscutible, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas7 se recaudaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia escrita el 9 de febrero de 2017, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.

Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar si la accionante cumplía con el tiempo de servicio válido para adquirir dicha prerrogativa. Sobre el caso particular aseguró que del material probatorio se logró establecer que la actora tiene más de cincuenta (50) años de edad a la fecha en que elevó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia (17 de julio de 2014).

También se demostró que en ese momento la reclamante detentaba un tiempo de servicio docente con una vinculación nacionalizada de 33 años y 4 meses, pero concretada después del 31 de diciembre de 1980. 4 Folios 48 a 49. 5 Folios 92 a 97. 6 Folios 118 a 121. 7 Folios 131 a 132. 8 Folios 149 a 162. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Que la actora pretendió que se tuviera en cuenta el tiempo de servicio comprendido del 11 de agosto y el 5 de octubre de 1980, es decir, anterior al 31 de diciembre del mismo año, lo anterior con un acta de posesión y dos declaraciones extraprocesales, pero lo cierto es que estas pruebas no son suficientes para acreditar la vinculación como educadora de la señora María de la Paz Quintero Santana en dicho período, pues es indispensable, además del acto de nombramiento, la certificación de la entidad nominadora donde claramente se especifique el lapso de la prestación de servicio y el tipo de vinculación, lo cual no se puede suplir con testimonios, porque la prueba idónea para ello es la documental de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886, que fija las reglas generales sobre concesión de pensiones.

Que, en tal sentido, la parte activa no demostró haber detentado un vínculo como maestra nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, siendo este uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia, por lo que se debe declarar probada la excepción de «falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación» propuesta por la entidad demandada, y, en consecuencia, resulta necesario negar las pretensiones de la demanda.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que en el presente caso no fue posible aportar copia auténtica de la Resolución 2217 del 25 de octubre de 1980 (mediante la cual se nombró a la actora en el cargo de docente para cubrir una licencia), debido a que dicho documento, cuya custodia se encontraba en cabeza de la Gobernación del Cesar, se extravió de su archivo, y a pesar de que se solicitó ante esa autoridad la respectiva reconstrucción, esta petición fue negada mediante Resolución 1153 del 10 de octubre de 2014.

Que ante la situación descrita, solo fue posible aportar copia auténtica del acta de posesión 0978 del 30 de octubre de 1980 y las dos declaraciones extraprocesales rendidas por las señoras Lucenith Pineda de Sánchez (docente que fue reemplazada por la accionante durante su período de licencia) y Carmen Cecilia Santana de Durán (exdirectora de la Escuela Urbana de Niñas de Rio de Oro), documentos con los cuales se acreditaba el tiempo de labor de la reclamante entre el 11 de agosto y el 5 de octubre de 1980.

Que, con el fin de ratificar este lapso de servicio, en la demanda se solicitó citar a las mencionadas deponentes de tal forma que convalidaran sus declaraciones, sin embargo, esta prueba no fue decretada por el tribunal de origen debido a que lo propio no fue solicitado por la entidad demandada. 9 Folios 170 a 174. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Que en el presente proceso se ha intentado en repetidas ocasiones a través de prueba supletoria ratificar el tiempo cumplido por la accionante antes de 1980, situación que debe ser examinada a fondo por parte del juez a fin de evitar que la negligencia de la entidad encargada de la custodia de los documentos que acreditan la vinculación de la docente, le impida a la docente acceder al derecho que por ley le corresponde, tal como lo señaló para casos análogos la Corte Constitucional en sentencia T-779 de 2014.

Que, frente a la valoración probatoria, el Código de Procedimiento Civil estatuye en su artículo 187 que las pruebas legal y oportunamente aportadas al proceso deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos.

Que es por esta razón que en el asunto bajo examen deben someterse a un estudio integral los documentos con los cuales se pretende acreditar la vinculación de la demandante como docente oficial antes del 1º de enero de 1981, el cual es el único requisito que le ha sido desconocido para efectos de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que dentro del expediente quedó debidamente acreditada la validez del tiempo laborado a partir del 10 de marzo de 1981, al igual que la satisfacción de las demás exigencias de la Ley 114 de 1913.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales10 con las que reiteró los argumentos expuestos en su contestación para solicitar que se confirme el fallo apelado, pero especialmente recalcó que la reclamante no logró demostrar válidamente que el período de labor oficial como docente antes de 1980 fue de carácter nacionalizado, pues solo allega un acta de posesión y unas declaraciones extraprocesales que no cumplen con las previsiones de la Ley 50 de 1886.

La parte demandante se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal.11 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO12 El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada. Para el efecto adujo que, si bien sobre la vinculación de la demandante en su condición de docente se allegó el acta de posesión 0978 del 30 de octubre de 1980 que indica que fue nombrada mediante la Resolución 002217 de 1980, este documento no señala el plantel y tampoco la vinculación, razón por la cual no se puede establecer si corresponde al nivel territorial o nacionalizado, muy a pesar de que aquel medio sí pueda tenerse como prueba válida para el efecto. 10 Folios 219 a 224. 11 Según acta secretarial obrante a folio 233 del expediente. 12 Folios 225 a 232. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Que en todo caso, no pueden ser tenidas en cuenta las declaraciones extra juicio de las señoras Lucenith Pineda de Sánchez y Cecilia Santana de Duran, porque el ente accionado no tuvo la oportunidad de intervenir en su práctica y mucho menos de controvertirlas, y pese a que el a quo no las decretó en el proceso como ratificación, no es menos cierto que la demandante tampoco apeló tal decisión para que el superior las ordenara si su práctica resultaba conducente, pertinente y útil.

Que aun en el entendido de que el apelante adujo que solicitó a la Gobernación del Cesar la reconstrucción del acto de nombramiento (Resolución 002217 de 1980) y esta no accedió, debe tenerse en cuenta que tampoco probó que hubiese efectuado dicha actuación ni pidió ante la instancia judicial que ordenara su práctica en los términos establecidos en el artículo 126 del Código General del Proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora acreditó en debida forma el cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder al pago de la pensión gracia, en especial el previsto en el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, relacionado con detentar una vinculación como docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) (…) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que la demostración del carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir y comprobar de manera inequívoca los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto En el presente asunto debe destacarse el hecho de que la discusión temática planteada tanto en la demanda, en la fijación del litigio, así como en virtud de los motivos de impugnación del apelante único (parte demandante), radica esencialmente en verificar si con el material probatorio obrante en el proceso, la docente reclamante logró demostrar que detentó un vínculo legal y reglamentario como educadora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cual constituye el tercer requisito en mención que será analizado con prelación frente a los demás, por ser el de la tensión fáctica y jurídica central en este litigio, y además por corresponder a uno de los esenciales a fin de acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, tal como se indicó en el apartado del marco jurídico aplicable al presente litigio, tanto la ley como la jurisprudencia han sido contundentes al establecer que con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (según su artículo 15, numeral 2), uno de los requisitos fundamentales para adquirir la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913, es que el docente oficial acredite que estuvo vinculado bajo dicha calidad en el orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, ello con un período bien sea finalizado previo a esa fecha, o incluso continuo, pero en todo caso iniciado con antelación a aquel extremo temporal.

De hecho, esta misma Subsección ha planteado en línea con las numerables providencias de esta Corporación que, «[…] la demostración del carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. […]».17 Como se observa, el hecho de que la comprobación del tipo de vínculo sostenido por el educador sea un elemento esencial en esta clase de procesos, corrobora la 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de agosto de 2023.

Radicado: 17001-23-33-000-2015-00694-01 (4735-2017). 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) necesidad de que en la actuación judicial se tenga que desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada por parte de la reclamante para lograr el efecto jurídico que esta persigue, el cual no es otro que el reconocimiento de la pensión gracia, situación que finalmente se traduce en la concreción del precepto adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del Código General del Proceso.18 Acerca de este punto, es de resaltar que dicha norma impone una carga procesal a las partes tendiente a que sean estas las que presenten los medios de convicción que consideren pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación, de manera que puedan obtener un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso, ello incluso con la opción judicial de variar el titular de esta bajo ciertas especificaciones y en atención a las condiciones particulares para aportar la evidencia (carga dinámica de la prueba).

Por lo tanto, es claro que el incumplimiento de este precepto trae consecuencias desfavorables para la parte que no lo satisface, puesto que al no comprobarse los supuestos de hecho que se esgrimen contra uno de los extremos procesales, el que sí lo hace somete al otro a que la decisión se profiera en su contra. Con este contexto se destaca que en litigios como el presente, relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Ahora, si bien el postulado en cita claramente debe ser atendido en casos como el presente, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos 18 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) derogado la normativa procesal aplicable a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso respecto de lo no previsto en materia probatoria en los referidos apartados.

Sobre el particular se destaca que el artículo 165 del CGP señala que, «[…] Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.

El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales. […]». (Resalta la Sala). Por su parte, el artículo 176 de dicha norma consagra lo siguiente, «[…]

ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. […]» En tal sentido, sin perjuicio del hecho de que para demostrar la naturaleza jurídica de la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas de estos mismos elementos, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, es evidente que el ordenamiento jurídico procesal habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez.

Al respecto, este último postulado no se predica para efectos del reconocimiento prestacional debatido, dado que no existe norma vigente y aplicable a la pensión gracia que determine la existencia de una sola forma de comprobar, bien sea la prestación del servicio educativo, o incluso la clase del vínculo sostenido con el Estado para llevar a cabo dicha actividad.

Pues bien, en el proceso bajo examen se observa que con el fin de dar cumplimiento a la carga probatoria de la parte activa, esta sostuvo como supuesto fáctico que, la señora María de la Paz Quintero Santana se desempeñó como docente oficial del departamento del Cesar desde el 11 de agosto hasta el 5 de octubre de 1980 en 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) una presunta plaza nacionalizada que ocupó para cubrir una licencia de maternidad de la educadora titular del empleo.

Ahora, para acreditar lo anterior, la actora aseguró que aun en el entendido de que no le fue posible aportar el acto administrativo de su nombramiento, el cual afirmó, correspondía a la Resolución 002217 del 25 de septiembre de 1980, esto por cuanto la referida entidad territorial lo extravió, incluso a pesar de que le solicitó la reconstrucción de su expediente administrativo,19 lo cierto era que el planteamiento de hecho sobre la relación legal y reglamentaria que detentó antes del 31 de diciembre de 1980, se demostraba con claridad y suficiencia a través del acta de posesión 0978 del 30 de octubre del mismo año,20 al igual que de las declaraciones extraprocesales rendidas por las señoras Lucenith Pineda de Sánchez (quien señala, era la docente a la que reemplazó)21, y Carmen Cecilia Santana de Durán (quien manifiesta, era la directora de la Escuela Urbana de Niñas del municipio de Río de Oro donde laboró),22 tal como se aprecia de las siguientes imágenes. 19 Afirmación contenida en el recurso de apelación a folio 172 del expediente.

No obstante, no aportó ninguna prueba que corroborara este hecho. 20 Folio 3. 21 Folio 4. 22 Folio 5. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) Con base en lo expuesto, para la Sala es claro que la accionante busca comprobar el hecho de que laboró al servicio del departamento del Cesar en un período antes del año 1980, a través de un elemento documental como el acta de posesión, así como por medio de dos testimonios sin citación de la contraparte que están contemplados como pruebas válidas en los procesos judiciales de acuerdo con los artículos 188 y 222 del CGP, así. «[…]

ARTÍCULO 188. TESTIMONIOS SIN CITACIÓN DE LA CONTRAPARTE. Los testimonios anticipados para fines judiciales o no judiciales podrán recibirse por una o ambas y se entenderán rendidos bajo la gravedad del juramento, circunstancia de la cual se dejará expresa constancia en el documento que contenga la declaración. Este documento, en lo pertinente, se sujetará a lo previsto en el artículo 221.

Estos testimonios, que comprenden los que estén destinados a servir como prueba sumaria en actuaciones judiciales, también podrán practicarse ante notario o alcalde. A os <sic, los> testimonios anticipados con o sin intervención del juez, rendidos sin citación de la persona contra quien se aduzcan en el proceso, se aplicará el artículo 222.

Si el testigo no concurre a la audiencia de ratificación, el testimonio no tendrá valor. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017)

ARTÍCULO 222. RATIFICACIÓN DE TESTIMONIOS RECIBIDOS FUERA DEL PROCESO. Solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos cuando se hayan rendido en otro o en forma anticipada sin citación o intervención de la persona contra quien se aduzcan, siempre que esta lo solicite. Para la ratificación se repetirá el interrogatorio en la forma establecida para la recepción del testimonio en el mismo proceso, sin permitir que el testigo lea su declaración anterior. […]».

(Subrayado y negrilla fuera de texto). Según este sustento normativo, se hace evidente que ante la pérdida del acto de nombramiento de la demandante para el período de labor antes de 1980, era perfectamente viable y permitido por la normativa procesal aplicable, que aquella buscara cumplir con su carga probatoria a través de diferentes medios de convicción como otros documentos y declaraciones extra juicio, tales como los señalados anteriormente, los cuales en todo caso deben ser considerados pruebas legalmente incorporadas a la actuación y por lo tanto susceptibles de valoración fáctica por parte del juez.

Ello con mayor razón si se tiene en cuenta que los mencionados elementos demostrativos ya no son solo pruebas sumarias, toda vez que fueron aportados en vía administrativa ante la UGPP, y por consiguiente esta los conocía de antemano, tanto así que hasta los valoró para llegar a la conclusión de que no demostraban el hecho alegado al asegurar que el tipo y tiempo del vínculo laboral solo se corroboraba con documentos y no con testimonios.

Incluso, según el artículo 222 del CGP, la ratificación de tales testimonios únicamente podía concretarse si la parte contra quien se aducen lo solicita, acto que no ocurrió en el presente litigio según se observa de la contestación de la demanda, y que por lo tanto permite tenerlos como pruebas plenas. De hecho, en este punto se resalta que una vez asumida como cierta la negación de que el departamento del Cesar no detenta el aludido acto de vinculación, tal situación tampoco implica el traslado de la carga probatoria hacia la entidad demandada (UGPP), habida cuenta de que lo descrito corresponde a un acontecimiento extraordinario, imprevisible e irresistible para esta última autoridad, al igual que imputable a terceros (el ente territorial), lo cual dejó a la parte pasiva en las mismas condiciones de la actora frente a la imposibilidad de aportar aquel documento al proceso.

Por lo planteado hasta este punto, tal como se indicó en sentencia proferida por esta Corporación23 en un caso con algunas similitudes fácticas, «[…] no resulta viable asentir en la aplicación de la dinamicidad probatoria contemplada como variante excepcional a la regla general sobre la determinación del sujeto procesal obligado a probar un hecho, puesto que en el sub lite no se 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de septiembre de 2020.

Número interno 4642-2017. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) avizora la facilidad en ninguna de las partes para su consecución y entrega al encause judicial, tanto así que tal objetivo incluso se torna igual de arduo bajo el supuesto de la facultad oficiosa del juez, de suerte que no podría alegarse una ausencia de interés en la consecución de la verdad del litigio, sino la conjugación de factores externos y muy particulares que han trastocado la actividad probatoria ordinaria y regular en este tipo de asuntos.

No obstante, lo anterior y a pesar de que la parte apelante acierta en que es deber de las entidades públicas promover la reconstrucción de los expedientes administrativos de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la protección del derecho a la información personal en concordancia con otras garantías fundamentales, lo cierto es que en el caso de marras ello no ocurrió desde el mismo año 1997.

Ahora, si bien tal circunstancia por supuesto no es eximente de la eventual responsabilidad administrativa y disciplinaria que pueda configurarse sobre los funcionarios responsables que han omitido acatar ese deber, e incluso se convierte en un indicativo de la necesidad de que la entidad demandada investigue lo sucedido, mal sería que en el estado actual de este proceso y luego de varios años, se prolongue aún más la decisión definitiva del litigio cuando en efecto por encima de la propia carga dinámica de la prueba, podría contemplarse la supletoriedad de los documentos referidos por otros medios de convicción permitidos como los testimonios y las declaraciones extra procesales analizadas desde la sana crítica y la buena fe, pero en todo caso sin que se asuma una posición presuntiva desprovista de al menos algún elemento demostrativo fehaciente. […]» Bajo el aludido contexto, la Subsección estima adecuado afirmar que la carga de la prueba, en este caso, recae exclusivamente en cabeza de la demandante, al punto de que deberá analizarse si con los elementos aportados y practicados en la actuación, aquella satisfizo dicho presupuesto para poder tener como demostrado el cumplimiento del requisito atinente a la prestación del servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, a fin de acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

Sobre el particular, para la Sala luego de un análisis detallado de las únicas pruebas allegadas al proceso con el referido propósito demostrativo, esto es, del acta de posesión y las declaraciones extrajudiciales en comento, resulta viable asegurar que aquellos medios de convicción no tienen la aptitud o facultad probatoria suficiente para establecer la duración exacta y la naturaleza u orden del supuesto vínculo de la accionante en el año 1980.

Lo anterior por cuanto, en primer lugar, si bien en el acta de posesión 0978 del 30 de octubre de 1980 se indica que la reclamante fue nombrada en el cargo de docente de segunda categoría en virtud de la Resolución 002217 del 25 de septiembre del mismo año, en ningún aparte del referido documento se indica quién fue la autoridad que profirió dicha decisión, así como tampoco el fundamento jurídico para lo propio, el plantel educativo en el que desarrollaría la labor, ni la calidad de la plaza que ocuparía la demandante, la cual, por la fecha, perfectamente podría haber sido territorial, nacionalizada o incluso nacional, toda vez que esta diligencia 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) fue efectuada por el jefe de personal del departamento del Cesar, quien pudo actuar en representación del Ministerio de Educación como verdadero empleador, o como delegado del Fondo Educativo Regional respectivo, o simplemente como nominador directo de la actora, diferencia que es de vital importancia resolverla para decidir asuntos como el que es materia de discusión. Precisamente, en razón de la capacidad probatoria de una prueba documental, que en esencia corresponde a lo plasmado literalmente en esta y su intelección en el caso concreto, se advierte que tampoco sería dable determinar con certeza los extremos temporales durante los cuales la apelante presuntamente prestó el servicio en calidad de educadora oficial, toda vez que se generan dudas relevantes frente a las razones por las cuales existen diferencias tan amplias entre las fechas de la resolución de nombramiento (25 de septiembre de 1980), la de la diligencia de posesión (30 de octubre de 1980) y la de los efectos fiscales de la vinculación (11 de agosto de 1980); ello aunado a que no se señala el término o duración de la licencia, o por lo menos de la designación de la reclamante para poder concluir si lo fue durante toda esta situación administrativa o solo una parte de aquella.

Ahora, aun en el entendido de que con base en los testimonios extrajudiciales rendidos por las señoras Lucenith Pineda de Sánchez y Carmen Cecilia Santana de Durán, podría eventualmente establecerse un período de labor de la demandante entre el 11 de agosto y el 5 de octubre de 1980, tal hecho en concreto solo tendría como respaldo las afirmaciones ante notario de quienes aseguran fueron la docente en propiedad con licencia y la directora de la Escuela Urbana de Niñas del municipio de Río de Oro respectivamente, las cuales fueron expresadas básicamente bajo un formato de declaración exiguo, deficiente, y estandarizado que no refleja la espontaneidad del dicho de las deponentes ni la profundidad en el conocimiento de las condiciones propias en las que tuvo lugar el supuesto vínculo de la recurrente.

Lo expuesto se sostiene en la medida en que, al dar lectura completa de las declaraciones extraprocesales aportadas con la demanda, el único dato relevante rendido por las testigos fue el de asegurar que les constaba el hecho de que la señora Quintero Santana laboró en la aludida institución educativa a lo largo del lapso en comento, ello sin precisar en ningún momento, por ejemplo, cuál autoridad había expedido la resolución de nombramiento, bien sea de la señora Pineda de Sánchez o de la propia accionante, así como tampoco se adujo qué tipo de plaza ocupaba la primera para poder inferir que sería la misma que desempeñó la segunda.

Pues bien, en este punto es destacable que la parte activa solicitó con la demanda la práctica de los testimonios de las mencionadas declarantes con fines de ratificación, pero en primera instancia el tribunal de origen en la audiencia inicial denegó lo propio al asegurar que esa posibilidad solo puede ser instada por la parte contra la que se aducen según el artículo 188 y 222 del CGP, la cual en este litigio 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) finalmente no lo hizo.

Sin embargo, lo cierto es que la accionante no apeló dicha decisión, y en todo caso, no pidió que se practicaran los testimonios de manera independiente a sus declaraciones iniciales para poder ampliar la información que en su sentir conocían y servía para ahondar en los puntos que debían quedar probados de manera inequívoca, ello en orden de poder tener como cierto el hecho de la relación legal y reglamentaria de la actora en 1980.

En suma, del único material probatorio practicado en la actuación, con el que se pretendía demostrar el vínculo de la accionante antes del 31 de diciembre del año precitado, para la Sala no se logra comprobar de manera fehaciente, sino con múltiples dudas e incertidumbre razonable, cuál fue la naturaleza jurídica de dicho nombramiento, así como tampoco el tiempo exacto y claro de duración de la supuesta relación legal y reglamentaria, ni la verificación de que real y materialmente se haya prestado el servicio como educadora oficial; elementos que son indispensables para poder considerar computable un tiempo de labor docente con fines de colmar los requisitos para acceder a la pensión gracia. Incluso, en el presente asunto puede afirmarse que la apelante no ejerció una adecuada y contundente actividad de convicción, es decir, no cumplió con su carga de la prueba, toda vez que solo aportó un acta de posesión y dos testimonios extrajudiciales que, si bien fueron legalmente incorporados a la actuación y por lo tanto debían ser valorados para los fines pretendidos, lo cierto es que no lograron generar certeza respecto del hecho alegado.

Ello más aún cuando la reclamante pudo acudir a otros medios probatorios de manera complementaria, como por ejemplo, aportar o solicitar constancias de pago de salarios y liquidación de prestaciones por el período del 11 de agosto al 5 de octubre de 1980, allegar una certificación de historia laboral o de tiempo de servicio emitida por la institución educativa donde laboró o por su directo empleador (entidad territorial en caso de que así hubiese sido), actos administrativos de nombramiento y de concesión de la licencia de maternidad de la docente a la que remplazó (Lucenith Pineda de Sánchez) para corroborar la calidad de la plaza ocupada por aquella, el testimonio del entonces jefe de personal del departamento del Cesar quien le tomó posesión del cargo que aduce que ocupó, e incluso un informe escrito bajo la gravedad de juramento sobre los hechos objeto de litigio como lo disponen los artículos 217 del CPACA y 195 del CGP.

Como se aprecia, no es justificable que con el solo hecho de asegurar que no reposa en los archivos de una entidad el acto de nombramiento de la docente, una vinculación legal y reglamentaria pueda ser demostrada con pruebas insuficientes que no permiten determinar lo propio de manera clara, concreta o por lo menos razonablemente deducible, pues el campo de acción probatorio en las actuaciones judiciales es los suficientemente amplio para cumplir con la carga procesal de la parte activa como se explicó con anterioridad. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) En tal sentido, ante la ausencia de comprobación por parte de la señora María de la Paz Quintero Santana del requisito de una vinculación como docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, previsto en el artículo 15, numeral 2º de la Ley 91 de 1989, resulta inviable consolidar el derecho a la pensión gracia, incluso al margen del cumplimiento o no de las otras exigencias de la Ley 114 de 1913, pues por ese mismo motivo se torna inane examinarlas.

Por lo tanto, fue acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia con base en el cual denegó las pretensiones de la demanda, de manera que se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que de los argumentos del recurso de apelación de la parte activa y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2015-00370-01 (1381-2017) F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 32 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ