CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-000701-01 (67.713) Actor: DIANA JIMENA RAMÍREZ BARRERA Demandada: MUNICIPIO DE SOACHA - CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: AUSENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO – aunque la demandante probó la limitación del derecho de propiedad sobre sus bienes, para la Sala ese daño no es antijurídico/ MEDIDA CAUTELAR - revisión de los elementos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 22 de julio de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO La Contraloría Municipal de Soacha dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011 en contra de Diana Jimena Ramírez Barrera, “en calidad de jefe asesora jurídica” del municipio de Soacha, el cual, años después, fue archivado.
Según la demandante, el municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha debe responder por el daño antijurídico a ella causado por el hecho de vincularla a ese proceso y por decretar medidas cautelares sobre sus bienes, “limitando su derecho de propiedad (…) por el término de 5 años”. Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 2 II.
A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones Mediante escrito presentado el 19 de julio de 20181, Diana Jimena Ramírez Barrera, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del municipio de Soacha y la Contraloría Municipal de Soacha2, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por “vincul[arla] como sujeto de responsabilidad fiscal, sin tener dicha condición, aunado a que [se] decretaron medidas cautelares, (…) limitando su derecho de propiedad (…) por el término de 5 años, para posteriormente proceder a concluir que (…) no tenía ningún tipo de responsabilidad”.
Por lo anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandada a pagarle las siguientes sumas de dinero: 1.1. Por perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV. 1.2. Por perjuicios materiales, la suma de $978’893.591. Al respecto, se indicó en la demanda que Diana Jimena Ramírez Barrera afrontó “una crisis económica”, momento en el que no pudo vender los bienes que eran objeto de medidas cautelares, lo que repercutió en que tuviera que pagar intereses moratorios en dos créditos que había adquirido, solicitar préstamos a particulares y la “frustración” de una compra de cartera –aspectos que se explicarán, con detalle, más adelante-. 1.2.
Hechos En la demanda3, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: 1 Folio 2 del cuaderno principal. 2 En relación con la capacidad de las contralorías territoriales para comparecer como parte en los procesos de la jurisdicción contenciosa administrativa, esta Corporación ha sido clara en indicar que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, no cuentan con personería jurídica, por lo que debe demandarse al ente territorial respecto del cual se ejerce el control fiscal.
Al respecto, se ha dicho: “[e]n cuanto a las Contralorías Territoriales, cabe anotar, a primera vista, que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por sí solo, no les confiere la PERSONALIDAD JURÍDICA, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico (…) pero se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA de la cual hacen parte (…), v. gr.
Departamento de Boyacá - Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera (…)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2019, radicado 1976- 2013, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 3 Folios 2 a 24 del cuaderno principal.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 3 El 19 de mayo de 2018, Diana Jimena Ramírez Barrera fue nombrada en el cargo de “jefe oficina asesora, de nivel asesor, código 115, grado 02” en la alcaldía de Soacha.
El 7 de junio de 2011, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha profirió el auto 165 de 2011, a través del cual puso en evidencia que en el contrato número 512 del 18 de mayo de 2009, celebrado entre el municipio de Soacha y la ONG “Lideres en acción”, con el objeto de “adecuar geomorfológicamente, mediante materiales de excavación y descapote, el predio potrero grande”, se presentó “una manifiesta actividad antieconómica”, porque para la operación y/o explotación de ese inmueble, que tenía la denominación de “bien de dominio público”, debió celebrarse contrato de concesión y no un convenio, como ocurrió. En esa decisión se abrió el proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011 en contra de cinco personas, entre ellas, Diana Jimena Ramírez Barrera, “en calidad de jefe asesora jurídica del municipio”.
A través del auto número 185 del 5 de junio de 2012, la Contraloría Municipal de Soacha decretó medidas cautelares sobre los bienes de la ahora demandante: un apartamento, un parqueadero y un automóvil. El 27 de abril de 2016, la entidad demandada profirió archivo de las diligencias adelantadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011 y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas, decisión que fue confirmada el 17 de mayo de 2016, en grado de consulta, a través de la resolución número 042-2016.
Se aseguró que la demandada debía responder por los perjuicios causados a la demandante, pues la “vinculó como sujeto de responsabilidad fiscal, sin tener dicha condición, aunado a que [se] decretaron medidas cautelares, (…) limitando su derecho de propiedad (…) por el término de 5 años, para posteriormente proceder a concluir que (…) no tenía ningún tipo de responsabilidad”. 2.
Admisión y traslado de la demanda 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, a través de auto del 8 de mayo de 20194, admitió la demanda de la referencia, decisión que se notificó a la entidad demandada y al Ministerio Público5. 4 Folios 172 y 173 del cuaderno principal. 5 Folio 178 del cuaderno principal.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 4 2.2. La parte demandada contestó la demanda6. Como defensa propuso las siguientes excepciones: i) “Justificación del trámite administrativo”, con fundamento en que el proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó en contra de la demandante y las medidas cautelares decretadas en su trámite encontraban soporte en la Ley y en la protección del patrimonio público. ii) “Indebida justificación de la demanda”, en la medida en que los procesos de responsabilidad fiscal tienen como finalidad determinar la existencia de un daño al patrimonio público, por lo cual es apenas lógico que se decreten medidas cautelares a los bienes de los supuestos responsables, quienes, además, tienen la carga de soportarlas. 3.
Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó como fecha para la celebración de la audiencia inicial el 28 de octubre de 20197, oportunidad en la cual el Tribunal a quo procedió a fijar el litigio en los siguientes términos (se trascribe de forma literal, incluso con los posibles errores): ¿Es administrativa y extracontractualmente responsable la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE SOACHA – CUNDINAMARCA por haber vinculado a la señora DIANA JIMENA RAMÍREZ BARRERA al proceso de responsabilidad fiscal No. 007-2011, y por haberle decretado y practicado medidas cautelares que afectaron su patrimonio de manera significativa por un tiempo extenso, debido a que esta no era sujeto fiscal por la naturaleza de las funciones que ejercía como jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la alcaldía municipal de Soacha.
De resultar positiva la respuesta al anterior interrogante ¿es procedente el reconocimiento de perjuicios solicitados en la demanda a favor de la señora Diana Jimena Ramírez Barrera? La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación; por último, el magistrado conductor de la audiencia decretó las pruebas pedidas por las partes.
El 13 de febrero de 2020 se llevó a cabo la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 de la Ley 1437 de 20118. En aplicación de lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, el magistrado conductor del proceso prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público. 6 Folios 186 a 207 del cuaderno principal. 7 Folios 232 a 234 del cuaderno 2. 8 Folios 252 y 253 del cuaderno 2.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 5 La parte actora9 reiteró lo expuesto en el escrito inicial, mientras que la entidad demandada10 insistió en los argumentos dados en su contestación a la demanda; además de precisar que esa entidad “no sancionó (…) o impidió que la Dra. Ramírez siguiera laborando con su profesión” y que la demandante “tenía que pagar sus deudas indistintamente que tuviera una medida cautelar sobre sus bienes“.
El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia El 22 de julio de 202111, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, dictó fallo en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. El a quo no encontró prueba del daño alegado, que entendió como “la limitación del derecho de la propiedad de los bienes embargados a la demandante”.
Razonó que no se probó que la demandante “intentó vender sus bienes, con el fin de solventar las deudas que presentaba en ese momento”, así como tampoco que “hubiese prometido u ofrecido en venta los bienes embargados o que hubiera pretendido frustradamente, utilizarlos como prenda de garantía”. Adicionalmente, resaltó que Diana Jimena Ramírez Barrera continuó ejerciendo física o jurídicamente “actos de señorío y de poder” sobre los bienes de su propiedad durante el tiempo que fueron objeto de medidas cautelares.
Por último, indicó que aunque la demandante alegó que, como consecuencia de la medida cautelar que pesaba sobre su apartamento se frustró la compra de cartera de su crédito hipotecario, lo que le hubiese permitido tener una tasa de interés menor, para probar esa circunstancia únicamente aportó unos correos electrónicos, prueba que, a juicio del Tribunal, resultó “insuficiente para demostrar la posible pérdida de oportunidad de que redujera los intereses del crédito (…), pues brilla por su ausencia prueba que corrobore esta situación, dado que se parte de correos con un intermediario y no directamente con personal del banco encargado de la compra de cartera”.
Con fundamento en lo anterior, aseguró que Diana Jimena Ramírez Barrera no cumplió con la carga de probar los acontecimientos sobre los cuales fundamentó su pretensión de reparación directa, lo que devino en la negativa de sus pretensiones. 9 Folios 260 a 266 del cuaderno principal. 10 Folios 255 a 259 del cuaderno principal. 11 Folios 268 a 279 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 6 5. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria. En su escrito copió, de forma textual, extractos de la demanda, así como insistió en que Diana Jimena Ramírez Barrera nunca debió ser vinculada al proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011, pues como jefe de la oficina asesora jurídica del municipio de Soacha no le correspondía el manejo, administración, dirección o disposición de bienes de ese ente territorial.
En línea con lo anterior, planteó lo siguiente (que se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)12: El daño ocasionado por parte de la Administración (…) al haber vinculado a mi representada cuando es claro que la misma no era la ordenadora del gasto, y desconociendo este aspecto que se ventiló desde la etapa de indagación preliminar que se ordenó la inscripción de medida cautelares de embargo de los bienes de titularidad de la hoy demandante, limitando el derecho de disposición de estos por un espacio de 5 años, aclarando que la pare recurrente no desconoce que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se decretan medidas cautelares, empero se debió ponderar la procedencia de la vinculación de mi representada como sujeto procesal y de otro lado ponderar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas de embargo ordenadas en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal.
Por último no se puede aceptar la tesis sobre la inexistencia del perjuicio moral, ya que como se expuso inicialmente, al estar sub judice en un proceso de responsabilidad fiscal por un espacio de 5 años, el cual concluyó con su terminación y archivo por inexistencia de los elementos de responsabilidad fiscal por un espacio de 5 años, en titularidad de la actora, generó unas circunstancias de aflicción e incertidumbre por el lapso de 5 años, adicional a las circunstancias que generaron que, la misma no podía disponer de los bienes que constituían su patrimonio por encontrarse limitado el derecho de dominio sobre los mismos, aspectos que no solo se centran en el campo de perjuicios materiales, sino morales entendido esto como el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc, que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo, lo cual quedó acreditado con la prueba testimonial recaudada y con el interrogatorio de parte que absolvió la hoy recurrente. 5.1.
Trámite de la apelación El a quo concedió la apelación el 27 de septiembre de 202113, recurso admitido por esta Corporación el 9 de diciembre de 202114; auto en el que, además: i) se advirtió que las partes podían alegar de conclusión “[d]esde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia”15 12 Folios 285 a 288 del cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folio 290 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Índice 3 de Samai. 15 En concordancia con lo establecido en los numerales 4 y 6 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 7 y ii) se requirió a los sujetos procesales para que solicitaran su registro en el sistema de gestión judicial SAMAI. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia16 La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C y por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, dado que la pretensión mayor17 excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes18 a la fecha de presentación de la demanda19. 2.
Ejercicio oportuno del medio de control Al tenor de lo dispuesto en el literal i del numeral 2 del artículo 16420 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demanda de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al del acaecimiento de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el presente asunto se reclamó la indemnización de los perjuicios que se le habrían ocasionado a la demandante, según ella, por “vincul[arla] como sujeto de responsabilidad fiscal, sin tener dicha condición, aunado a que [se] decretaron medidas cautelares, (…) limitando su derecho de propiedad (…) por el término de 5 años, para posteriormente proceder a concluir que (…) no tenía ningún tipo de responsabilidad”. 16 En el presente asunto resultan aplicables las reglas de competencia del CPACA sin la reforma que sobre este aspecto dispuso la Ley 2080 expedida el 25 de enero de 2021, en tanto esas modificaciones en cuanto a las competencias “se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicación de esta ley” (artículo 86 de la Ley 2080 de 2021). 17 Se pidió la suma de $978’893.591, por concepto de perjuicios materiales. 18 A la fecha de presentación de la demanda (2018) 500 SMLMV equivalían a $390’621.000. 19 Como la demanda se presentó en vigencia del CPACA, la norma con la cual se determina la competencia por razón de la cuantía es el artículo 157 de ese cuerpo normativo. 20 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dicha norma comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012 y su aplicación solo cobija a “los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 8 Revisado el material probatorio que reposa en el expediente, la Sala observa que, en efecto, el 22 de junio de 2016 fueron canceladas las anotaciones de “embargo por jurisdicción coactiva" que pesaban, desde el 5 de julio de 2012, sobre el apartamento y el parqueadero de propiedad de Diana Jimena Ramírez Barrera21.
Además, que la Secretaría de Movilidad le informó a la Contraloría Municipal de Soacha que había cancelado la inscripción de la medida cautelar en el registro automotor del vehículo de la demandante, de placas DDM-636, documento que, aunque no tiene fecha, sí tiene un sello de recibido del 30 de junio de 201622. Para la Sala, fue a partir de esas fechas que cesó el embargo que pesaba sobre los bienes de la actora, sobre los cuales -como se verá más adelante- se estructuró el daño por el que ahora demanda.
En ese sentido, el término de caducidad comenzó a correr a partir del día siguiente de la última de las fechas reseñadas, desde el 1° de julio de 2016, de modo que, en principio, el último plazo para ejercer el derecho de acción en término era el 2 de julio de 201823; sin embargo, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 28 de mayo de 2018, cuando aún faltaban 36 días para que venciera el término de caducidad, momento en el cual suspendió el mismo hasta el 12 de julio de 2018, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 200124, debido a que ese día la Procuraduría expidió la constancia de que no se presentó acuerdo conciliatorio25.
De conformidad con lo anterior, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 16 de agosto de 2018, y como esta se presentó el 19 de julio de 201826, es forzoso concluir que resultó oportuna. 3. Medios de convicción recaudados en el proceso Para iniciar, la Sala realizará un análisis probatorio detallado que permita reconstruir las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos objeto de la presente 21 Así se consignó en los certificados de libertad y tradición de esos bienes inmuebles, que obran a folios 184 a 193 del cuaderno de pruebas 2. 22 Así se consignó en el oficio número 6789893, que obra a folio 143 del cuaderno de pruebas 2. 23 El último plazo inicial para ejercer el derecho de acción en término era el 1° de julio de 2018”, pero este último día fue domingo y, de conformidad con el artículo 62 de la ley 4ª de 1913, en concordancia con el penúltimo inciso del artículo 118 del Código General del Proceso, dicho término se extendió hasta el siguiente día hábil. 24 Artículo 21.
La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. 25 De conformidad con la constancia expedida por la Procuraduría 3 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá, que obra a folio 253 del cuaderno principal. 26 Folio 2 del cuaderno principal.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 9 demanda. Así, del extenso material probatorio allegado en debida forma a este proceso, se destaca lo siguiente: - El 19 de mayo de 2008, a través del decreto número 213, el alcalde de Soacha nombró a Diana Jimena Ramírez Barrera en el cargo de “jefe oficina asesora del nivel asesor, código 115, grado 02, en la planta global única de personal del sector central”27, cargo en el que se posesionó ese mismo día, por medio del acta número 09328. - El 7 de junio de 2011, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha profirió el auto 165 de 2011, que dio apertura al proceso responsabilidad fiscal número 007-2011 en contra de cinco personas, entre ellas, Diana Jimena Ramírez Barrera, “en calidad de jefe asesora jurídica del municipio”, con fundamento en lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)29: De igual manera hay razones para vincular a esta investigación a la Dra. Diana Jimena Ramírez Barrera quien para la época de los hechos se desempeñó como Jefe Asesora Jurídica de la Alcaldía como quiera que omitió la realización de las funciones propias de su cargo como quiera que el propósito principal de la Jefe Asesora Jurídica es asesorar y evaluar la oportunidad, eficiencia trasparencia de las actividades de la Administración Municipal, con el fin de asegurar la ejecución de los planes, proyectos y objetivos institucionales y fomentar la cultura autocontrol en todos los niveles, Además de ello dentro de sus funciones se encuentra "25.
Verificar la legalidad de los procedimientos contractuales apego a las normas de contratación pública". En consecuencia se puede establecer que si la Dra. Diana Jimena Ramírez Barrera hubiese atendido estas funciones y el propósito principal de su cargo en el momento de hacer la revisión del contrato 512 de 2009, por su profesión y experiencia habría tenido presente la clase de contrato que debió realizarse en este caso específico. - El 5 de junio de 2012, por medio del auto número 185, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha decretó el embargo preventivo de los bienes de propiedad de Diana Jimena Ramírez Barrera, y de otras dos personas, así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)30:
ARTÍCULO PRIMERO. Decretar el embargo preventivo de los siguientes bienes: (…) 27 Folio 1 del cuaderno de pruebas 2. 28 Folio 2 del cuaderno de pruebas 2. 29 Folios 3 a 9 del cuaderno de pruebas 2. 30 Folios 45 a 48 del cuaderno de pruebas 2. Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 10 Propietaria: DIANA JIMENEZ RAMIREZ BARRERA Bien inmueble ubicado en (…) la ciudad de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50c-1754104 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Bogotá (…).
Bien inmueble ubicado en la calle 1 No. 69B-07, parqueadero 108 sótano conjunto residencial las Américas club residencial las Américas ( ). Bien mueble vehículo automotor (…) placa DDM636, marca Mazda. - El 25 de junio de 2012, a través de los oficios DORFJC-068831 y DORFJC-069032, la Contraloría Municipal de Soacha le solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y al SIM de Bogotá, respectivamente, el registro de las medidas cautelares decretadas el 5 de junio de 2012, en el auto número 185. - El 27 de diciembre de 2012, por medio del auto número 480, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha profirió imputación de responsabilidad fiscal en contra de Diana Jimena Ramírez Barrera, y otras cuatro personas33.
Con posterioridad, el 30 de julio de 2015, la misma funcionaria decretó, de oficio, la nulidad de lo actuado a partir del auto número 480 de 2012, por lo siguiente (que se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)34: Teniendo en cuenta que el Despacho debió pronunciarse de fondo sobre el decreto y práctica de pruebas dentro de los 30 días siguientes al traslado y la práctica de pruebas decretadas de parte o de oficio, situación que no se llevó a cabo, dicho auto de imputación deberá decretarse nulo, en consideración a que fue una decisión tomada sin el lleno de los requisitos sustanciales que ordena la Ley 610 de 2000 para proferir auto de imputación y adicionalmente, las actuaciones sobrevinientes a esta providencia se profirieron fuera de los términos legales (…). - En enero de 2016, Diana Jimena Ramírez Barrera intercambió unos correos electrónicos con beneficiosmutuos@outlook.com, un “consultor de negocios hipotecarios” que le hizo una oferta para la compra de una cartera hipotecaria, pero que advirtió que la misma “no e[ra] viable (…) hasta que se solución[ara] el embargo del inmueble realizado por la Contraloría”35. - El 27 de abril de 2016, a través del auto número 005, se archivó el proceso ordinario de responsabilidad fiscal número 007 de 2011, adelantado en contra de 31 Folio 49 del cuaderno de pruebas 2. 32 Folio 50 del cuaderno de pruebas 2. 33 Folios 10 a 17 cuaderno de pruebas 2. 34 Folios 100 a 104 del cuaderno de pruebas 2. 35 Folios 202 y 203 del cuaderno de pruebas 2.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 11 Diana Jimena Ramírez Barrera, y otros, decisión que se adoptó con fundamento en lo que se transcribe a continuación (de forma literal, incluso con posibles errores)36: Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se concluye que no es posible llevar a cabo la configuración del segundo elemento de la responsabilidad fiscal de que trata el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, como lo es el daño, dado que en primera instancia, en el convenio no se pactó suma alguna como contraprestación para la prestación del servicio contratado, lo cual demuestra que los recursos en ningún momento salieron de las arcas del municipio, y en segunda instancia, pese a que puede llegar a existir una afectación de tipo ambiental en el Predio Potrero Grande en el cual se ejecuta la obra contratada, y pese a que el mismo es un bien público, no fue posible llevar a cabo la cuantificación del daño, quedando desvirtuado dicho elemento.
Ahora bien en cuanto a la conducta o individualización de sujetos como presuntos responsables fiscales, resulta importante aclarar que tampoco existen medios de prueba que conduzcan a efectuar una individualización en debida y legal forma de algún servidor público o particular que constituya un hecho generador de responsabilidad fiscal, encontrando inexistentes los requisitos primero y tercero de que trata el artículo 5 de la Ley 610 de 2000 para formular imputación, por lo cual ordena el archivo de las diligencias adelantadas.
En ese auto también se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas durante el desarrollo de la investigación y el envío del expediente al grado de consulta. - El 17 de mayo de 2016, el contralor municipal de Soacha resolvió el grado de consulta, a través de la resolución número 042, en la que confirmó lo decidido en el auto número 005 de 2016.
Esto fue lo que se consignó al respecto (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)37: Conforme a lo anterior, se encuentra que al verificarse que el contrato no cuantificaba valores que permitieran determinar el daño, el desarrollo probatorio no realizó un ejercicio adecuado para la determinación del mismo y al proferirse el auto No. 165 de 2011, por el cual se cerró la indagación preliminar y se profirió auto de apertura del proceso, la forma de determinar el daño se realizó soportado en llamada telefónica a la escombrera “Indycate” quien informó que cada viaje corresponde a 6 m3 y tiene un valor de $20.000 y con base en dicha información e determinó el daño en $945.455.333.
Por lo reseñado, (…) en el presente caso, si bien se cuantificó por un perito el total de metros cúbicos depositados, no se encuentra justificado en prueba legal y oportunamente arrimada al expediente el valor del metro cúbico, lo que incide directamente en el presunto valor del daño. La anterior decisión le fue notificada personalmente, el 27 de mayo de 2016, a Diana Jimena Ramírez Barrera38. 36 Folios 111 a 126 del cuaderno de pruebas 2. 37 Folios 129 a 134 del cuaderno de pruebas 2. 38 Folio 137 del cuaderno de pruebas 2.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 12 - El 15 de junio de 2016, la Contraloría Municipal de Soacha dirigió los oficios DRFJC-035439 y DRFJC-035540 a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y al SIM de Bogotá, respectivamente, a través de los cuales solicitó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas el 5 de junio de 2012. - Obran en el proceso los certificados de libertad y tradición del apartamento y el parqueadero de propiedad de la ahora demandante, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria números 50C-1754104 y 50C-1754230 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, respectivamente, en los que se lee que la anotación de “embargo por jurisdicción coactiva” fue cancelada el 22 de junio de 201641. - La Secretaría de Movilidad le informó a la Contraloría Municipal de Soacha, a través del oficio número 6789893, sobre la cancelación de la inscripción de la medida cautelar en el registro automotor del vehículo de placas DDM-636, documento sin fecha pero que fue recibido el 30 de junio de 2016 en la Contraloría Municipal42.
También se aportó al expediente: i) certificado de paz y salvo expedido el 25 de enero de 2018 por la Corporación Social de Cundinamarca, en el que se indica que el préstamo 200904151 a nombre de Diana Jimena Ramírez Barrera, para “compra de vehículo”, está “al día”43 y ii) certificado de tradición del RUNT del vehículo de placas DDM-636, en el que se lee que para el 14 de julio de 2018 “no registra[ba] medidas cautelares y limitaciones” y que su propietario era, desde el 16 de mayo de 2018, Efraín Villamizar44. - El 14 y 16 de julio de 2018, Jorge Enrique Estrada Piedrahita45 y José Camilo Ramírez Cubillos46, a través de actas de declaración juramentada con fines extraprocesales, aseguraron que le prestaron a la aquí demandante las sumas de $16’000.000 y $30’000.000, respectivamente, para “atender el pago de los créditos de vivienda con el banco Davivienda y del vehículo con la Corporación Social de Cundinamarca, además de su sostenimiento, en virtud de la imposibilidad de la venta de los bienes por encontrarse embargados por la Contraloría Municipal de 39 Folio 51 del cuaderno de pruebas 2. 40 Folio 52 del cuaderno de pruebas 2. 41 Folios 184 a 193 del cuaderno de pruebas 2. 42 Folio 143 del cuaderno de pruebas 2. 43 Folio 205 del cuaderno de pruebas 2. 44 Folios 195 y 196 del cuaderno de pruebas 2. 45 Folios 165 a 167 del cuaderno de pruebas 2. 46 Folios 168 y 169 del cuaderno de pruebas 2.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 13 Soacha”47. Adicionalmente, se allegaron letras de cambio por las sumas mencionadas48. - El 16 de julio de 2018, el contador Juan Carlos Luna Roa rindió un dictamen pericial, en el cual calculó que “el perjuicio económico ocasionado a Diana Jimena Ramírez Barrera por parte de la Contraloría de Soacha, en virtud del embargo decretado dentro del proceso de responsabilidad fiscal 007 de 2011” equivalía a la suma de $978’893.59149. - En la audiencia de pruebas, rindió su declaración María Flor Barrera Gutiérrez, quien se identificó como la mamá de la demandante y se refirió a las afectaciones que experimentó su hija con ocasión del embargo de los bienes de su propiedad en el trámite de un proceso de responsabilidad fiscal50. - Por último, Diana Jimena Ramírez Barrera rindió interrogatorio de parte y, en síntesis, manifestó lo siguiente: i) que no tenía funciones de gestora fiscal durante el tiempo que se desempeñó como jefe asesora en la alcaldía de Soacha; ii) que, pese a lo anterior, fue vinculada a un proceso de responsabilidad fiscal, en el cual se decretaron medidas cautelares sobre sus bienes durante varios años, tiempo en el cual ella continuó viviendo en su inmueble y haciendo uso de su vehículo; iii) que ello le produjo una crisis económica y de salud y iv) que en varias oportunidades puso sus bienes en venta, y pese a tener ofertas, no pudo proceder de conformidad, porque sobre estos pesaba un embargo51. 4.
Análisis del caso concreto La competencia de esta Corporación para pronunciarse en este asunto no es irrestricta, sino que se encuentra delimitada por las referencias conceptuales y argumentativas aducidas en contra de la decisión adoptada en primera instancia. 47 Resulta pertinente indicar que, con la entrada en vigor del CGP, el requisito de la ratificación solo es necesario cuando la parte en contra de quien se aducen las declaraciones extrajudiciales lo solicita y, en este proceso, la entidad demandada no lo requirió. La conclusión antecedente se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 222 del CGP, disposición que establece lo siguiente: “[s]olo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos cuando se hayan rendido en otro o en forma anticipada sin citación o intervención de la persona contra quien se aduzcan, siempre que esta lo solicite (…)” (énfasis añadido). 48 Folios 165 a 170 del cuaderno de pruebas 2. 49 Folios 148 a 164 del cuaderno de pruebas 2. 50 Folio 121 del cuaderno de pruebas. 51 Folios 252 a 253 del cuaderno principal.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 14 Atendiendo a los argumentos de apelación presentados por la parte actora52, le corresponde a la Sala estudiar, en este caso, si Diana Jimena Ramírez Barrera demostró la existencia de un daño, entendido como la lesión patrimonial o extrapatrimonial que no se encontraba en el deber jurídico de soportar53; que, además, debe de ser cierto, anormal, personal y presente o futuro54.
Es así como la Sala comenzará por analizar la existencia del daño por el que se demandó, como primer elemento de la responsabilidad del Estado. Solo en el caso de encontrar prueba de su existencia, se estudiará si puede imputarse a la entidad demandada. 4.1. El daño antijurídico 4.1.1. Para determinar cuál fue el daño que alegó la parte actora, la Sala destaca que en la demanda se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la Contraloría Municipal de Soacha, por cuenta “del inicio del proceso de responsabilidad fiscal, dentro del proceso No. 007 de 2011, en el cual dispuso inscribir medidas cautelares sobre los bienes de la doctora Ramírez (apartamento – vehículo) sin dimensionar el grave perjuicio que le ocasionarían, más aun cuando el ente de control determinaba que era objeto de responsabilidad fiscal sin serlo (…)”.
En el escrito de apelación la demandante se centró en resaltar que nunca debió ser parte del proceso de responsabilidad fiscal número 007 de 2011, porque, como jefe de la oficina asesora de la alcaldía de Soacha, no tenía funciones como “ordenadora del gasto” y que, bajo esa lógica, el daño ocasionado consistió “vincula[rla] a [ese] proceso”, pues fue con base en ello se decretaron medidas cautelares sobre los bienes de la demandante, limitando así su “derecho de disposición (…) por un espacio de 5 años”. 4.1.2.
Lo primero que debe precisarse es que el control fiscal, según el artículo 267 de la Constitución Política, es una función pública que tiene por objeto la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos, ejercida por la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y la Auditoría General, que se cumple “mediante el ejercicio del control 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 53 Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 8 de mayo de 1995, Radicado. 8.118, M.P. Juan de Dios Montes Hernández. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, sentencia del 16 de febrero de 2017, Exp. 33.976, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 15 financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establece la ley”55.
La Ley 610 de 2000, vigente para la época de los hechos, define, en su artículo 1°, el proceso de responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer “la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta causen, por acción u omisión, un daño al patrimonio del Estado”, acción que cesará cuando se acredite que “el hecho no existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta el ejercicio de gestión fiscal o se acredite una causal eximente de responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido totalmente por pago”, casos en los cuales, según lo dispuesto en los artículos 16 y 47 ibidem, resulta procedente dictar auto de archivo del proceso.
Analizados los hechos probados, no hay duda de que, el 7 de junio de 2011, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha dio apertura al proceso responsabilidad fiscal número 007- 2011 en contra de cinco personas, entre ellas, Diana Jimena Ramírez Barrera, “en calidad de jefe asesora jurídica del municipio”.
La Sala destaca que el argumento principal de la recurrente, según el cual “nunca debió ser vinculada al proceso de responsabilidad fiscal número 007 de 2011”, porque como jefe de la oficina asesora de la alcaldía de Soacha no le correspondía el manejo, administración, dirección o disposición de los bienes de ese ente territorial, no guarda relación con los motivos por los cuales ese proceso fue archivado el 27 de abril de 2016.
Se recuerda que ello ocurrió porque “no fue posible llevar a cabo la cuantificación del daño” y “no existían medios de prueba que condu[jeren] a efectuar una individualización en debida y legal forma de algún servidor público”, pero no por el hecho de que la actora no administraba o no disponía de recursos o fondos públicos, decisión que, vale la pena aclarar, fue confirmada, por las mismas razones, en grado de consulta –a través de la Resolución número 042 del 17 de mayo 2016-. 55 Al respecto, ver: concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con radicado número 1522 del 4 de agosto de 2003.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 16 La afirmación de la demandante tampoco cuenta con sustento jurídico, si se tiene en cuenta que el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 establece que no solo los servidores públicos que desarrollan gestión fiscal pueden ser objeto de responsabilidad fiscal, sino también los que “participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción” de los daños.
Debe tenerse en cuenta que la demandante, como jefe de la oficina asesora de la alcaldía de Soacha, era responsable “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”56 y que las actuaciones administrativas adelantadas por la Contraloría Municipal de Soacha con el fin de determinar y establecer su responsabilidad fiscal como servidora pública encontraban respaldo en el artículo 267 de la Constitución Política y en la Ley 610 de 2000.
En tal sentido, pese a que la recurrente asoció el daño con su vinculación al proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011, es del caso aclarar que ese solo hecho –la vinculación a un proceso de esta naturaleza- no puede calificarse, en sí mismo, como un daño antijurídico. 4.1.3. Ahora, no puede desconocerse que Diana Jimena Ramírez Barrera manifestó en la demanda -y reiteró en su recurso de apelación- que, como consecuencia de su vinculación al proceso fiscal, se decretó el embargo de los bienes de su propiedad y que durante el tiempo que estuvo vigente esa medida no tuvo “la posibilidad de disponer [de ellos] para venderlos y pagar las obligaciones económicas, situación [que] la forzó a continuar pagando el crédito hipotecario adquirido con el BANCO DAVIVIENDA, el cual entró en mora (…), incrementando el valor de los intereses moratorios, de igual forma el crédito con la CORPORACIÓN SOCIAL DE CUNDINAMARCA, entidad con la cual adquirió el crédito del vehículo”.
Precisamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C soportó su decisión denegatoria de las pretensiones en que el daño, que entendió concentrado en “la limitación del derecho de la propiedad de los bienes embargados a la demandante”, no se acreditó, fundamentalmente porque no se aportaron medios de convicción que dieran cuenta de alguna afectación padecida por Diana Jimena Ramírez Barrera durante el tiempo en que estuvieron vigentes medidas cautelares sobre sus bienes, máxime cuando ella continuaba haciendo uso de los mismos. 56 Así lo dispone el artículo 6° de la Constitución Política.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 17 En este punto, contrario a lo asegurado por el Tribunal Administrativo, la Sala considera que el daño alegado por la demandante sí está acreditado en este proceso.
En efecto, en el curso del proceso de responsabilidad fiscal número 007- 2011 se decretó, el 5 de junio de 2012, el embargo preventivo de los bienes de propiedad de Diana Jimena Ramírez Barrera y que el levantamiento de esas medidas se dio aproximadamente cuatro años después, en junio de 2016, lapso en el cual, sin duda alguna, se presentó la limitación de su derecho de propiedad sobre sus bienes, en la medida que fueron embargados y no pudo disponer de los mismos.
En las condiciones descritas, se concluye que sí puede predicarse que existió un daño cierto, real y determinado en cabeza de Diana Jimena Ramírez Barrera: la limitación de su derecho a la propiedad durante aproximadamente cuatro años, por cuenta del embargo preventivo de sus bienes. 4.1.4. A continuación, se procederá a determinar si el daño por cuya reparación se demandó es antijurídico o no. En el sub lite se encuentra acreditado que la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha profirió el auto 165 de 2011, a través del cual puso en evidencia que en el contrato número 512 del 18 de mayo de 2009, celebrado entre el municipio de Soacha y la ONG “Lideres en acción” con el objeto de “adecuar geomorfológicamente, mediante materiales de excavación y descapote, el predio Potrero Grande”, se presentó “una manifiesta actividad antieconómica”.
En esa oportunidad se explicó que el predio “Potrero Grande” tenía la denominación de “bien de dominio público”, según el artículo 102 de la Constitución Política, y que debió celebrarse contrato de concesión, escenario en el cual el Estado hubiese recibido una remuneración consistente en “derechos, tarifas, tasas, valorización, en la participación que se le otorgara en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual”, y no un convenio, como ocurrió. Se advirtió que la Administración, “sin sustento legal”, permitió “la actividad de la ONG Líderes en acción por medio de un convenio”, con lo cual “se realizó la explotación económica de un bien público y (…) el municipio de Soacha dejó de percibir ingresos”.
En esa decisión, que dio apertura al proceso responsabilidad fiscal número 007- 2011, la Contraloría Municipal puso en evidencia, además, que no se realizaron estudios de conveniencia y oportunidad para la celebración de ese convenio, en Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 18 contravía de lo señalado en el artículo 3 del decreto 2474 de 2008, y que la CAR, mediante resolución número 004 de enero de 2010, impuso a “Lideres en acción”, como medida preventiva, “la suspensión inmediata de la disposición de escombros”, después de percatarse de que esa ONG “no llevaba a cabo ningún tipo de manejo y/o control de tipo ambiental y técnico”, lo que daba cuenta de su “falta de idoneidad” y de la necesidad de efectuar “un estudio previo a la suscripción del contrato”.
El 27 de diciembre de 2012, por medio del auto número 480, la directora operativa de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría Municipal de Soacha profirió imputación de responsabilidad fiscal en contra de Diana Jimena Ramírez Barrera, en tanto era la encargada de verificar la legalidad de los procedimientos contractuales, y “elevó a faltante de fondos públicos la suma de NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MIL PESOS M/CTE ($945.455.333)”57.
Reconstruidas así las circunstancias que rodearon el proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011, la Sala analizará si la medida cautelar decretada el 5 de junio de 2012 resultó legal, razonable y proporcional. En lo relacionado con la legalidad, debe decirse que el artículo 4 de la Ley 610 de 2000 estableció que el objeto de los procesos de responsabilidad fiscal es “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”.
Entendido el juicio de responsabilidad fiscal como el mecanismo idóneo para recuperar el patrimonio público menoscabado, esa misma Ley consagró en su artículo 1258 un instrumento para garantizar el pago de la respectiva condena: 57 Folios 10 a 17 cuaderno de pruebas 2. 58 Artículo 12. En cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. Se ordenará el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada la medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal, caso en el cual la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma providencia. También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o cuando el acto que estableció la responsabilidad se encuentre demandado ante el tribunal competente, siempre que exista previa constitución de garantía real, Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 19 le otorgó a la Contraloría la facultad de decretar, en cualquier momento del proceso, medidas cautelares sobre los bienes de los supuestos responsables para que, en caso de que se condene a ese funcionario público y/o al particular, se garantice el pago de una indemnización que compense el perjuicio sufrido por el Estado.
En el sub lite, Diana Jimena Ramírez Barrera fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal número 007 de 2011 porque, como jefe asesora jurídica de la Alcaldía de Soacha para el 2009, omitió, supuestamente, “la realización de funciones propias de su cargo”, tal y como “verificar la legalidad de los procedimientos contractuales con apego a las normas de contratación pública"; lo anterior porque, según la Contraloría Municipal, el contrato número 512 del 18 de mayo de 2009, suscrito entre el municipio de Soacha y la ONG “Líderes en acción”, debió celebrarse a través de una concesión y no de un convenio, además, con estudios de conveniencia y oportunidad, los que no se hicieron.
La entidad aquí demandada consideró la gestión de Diana Jimena Ramírez Barrera como antieconómica, en la medida en que causó un daño al patrimonio del Estado, en concreto, por la suma $945.455.333. Fue así como, el 5 de junio de 2012, la directora operativa de la Contraloría Municipal, con observancia del artículo 12 de la Ley 610 de 2000, decretó medidas cautelares sobre los bienes de la persona supuestamente responsable –la aquí demandante- y ordenó el desembargo de esos bienes solo hasta “cuando se profi[rió] auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal”.
La entidad demandada tenía por ley la facultad para imponer esa medida cautelar, que, en el caso concreto, ante una decisión declarativa de responsabilidad fiscal en cabeza de la investigada, permitiría garantizar el resarcimiento pleno de los daños ocasionados al patrimonio público por Diana Jimena Ramírez Barrera, que ascendían a la suma de $945.455.333; todo lo que permite concluir que la medida en estudio cumplió con el requisito de legalidad.
Lo descrito pone en evidencia que el embargo preventivo de los bienes de propiedad de Diana Jimena Ramírez Barrera encontró sustento en su vinculación al proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011, que se fundamentó, a su vez, en varias pruebas que fueron relacionadas en la decisión que dio apertura a ese proceso –a bancaria o expedida por una compañía de seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada por quien decretó la medida.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 20 saber: el hallazgo fiscal remitido por el contralor municipal; el contrato 512 del 18 de mayo de 2008; la resolución 004 del 26 de enero de la CAR; el informe técnico número 0016 del 26 de enero de 2009, de la CAR; el levantamiento topográfico realizado un auxiliar de la justicia, entre otros medios de convicción-.
De ahí que no fue irrazonable, pues se ajustó a las circunstancias y elementos con los que contaba la Contraloría Municipal al momento de adoptar la medida cautelar citada, que surgió como una garantía para obtener la indemnización por el supuesto detrimento ocasionado al Estado y así evitar que el patrimonio público se pusiera en mayor riesgo, sin que la Sala advierta otro mecanismo que permitiera hacer efectivos esos cometidos preventivos resarcitorios.
En punto de la proporcionalidad vale la pena hacer una precisión. Aunque el proceso de responsabilidad fiscal número 007-2011 se adelantó en contra de cinco personas –José Ernesto Martínez Tarquino, Diana Jimena Ramírez Barrera, Gabriel Machado Daza y María Consuelo Pérez Restrepo-, lo cierto es que el 5 de junio de 2012 solamente se decretó el embargo preventivo de los bienes de propiedad de tres de esas personas, entre ellas, la ahora demandante.
En concreto, para garantizar el resarcimiento de la suma de $945’455.333, la Contraloría Municipal de Soacha, en el año 2012, ordenó el embargo preventivo de: i) un apartamento, un parqueadero y un vehículo de la actora; ii) dos apartamentos y dos parqueaderos de Gabriel Machado Daza y iii) el remanente de un apartamento de José Ernesto Martínez Tarquino, que ya se encontraba embargado en otro proceso -con el radicado 2007-15000 instaurado por el Centro Comercial y Residencial Barichara-59.
En esa decisión no se consignó el valor aproximado de 59 A continuación, se transcribe la parte resolutiva de esa decisión (se transcribe de forma literal, con posibles errores):
ARTÍCULO PRIMERO. Decretar el embargo preventivo de los siguientes bienes: Propietaria: JOSÉ ERNESTO MARTÍNEZ TARQUINO El remanente del bien inmueble ubicado en (…) apartamento (…), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria (…) de la oficina de registro de instrumentos públicos de Bogotá que se encuentra embargado a órdenes del Juzgado 58 Civil Municipal de Bogotá mediante el proceso 2007-15000, instaurado por el centro comercial y residencial Barichara y que se llegase a desembargar.
Propietaria: DIANA JIMENEZ RAMIREZ BARRERA Bien inmueble ubicado en (…) la ciudad de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50c-1754104 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Bogotá (…). Bien inmueble ubicado en la calle 1 No. 69B-07, parqueadero 108 sótano conjunto residencial las Américas club residencial las Américas ( ).
Bien mueble vehículo automotor (…) placa DDM636, marca Mazda. Propietario: GABRIEL MACHADO DAZA Bien inmueble ubicado en (…), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N. 50N-643355 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona norte. Bien inmueble ubicado en (…), apartamento 202 (…) identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N. 50N-20293836 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona norte.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 21 cada uno de los bienes mencionados –en el expediente de la reparación directa tampoco hay prueba del valor aproximado de los bienes embargados a la demandante-, situación que no le impide a la Sala analizar la proporcionalidad de los embargos decretados por la Contraloría Municipal de Soacha.
En ese sentido, el supuesto detrimento sufrido por el Estado equivalía a una suma considerable, de $945’455.333, y su garantía fueron tres apartamentos, tres parqueaderos, un vehículo y el remanente -que era incierto- de un apartamento que ya estaba embargado en otro proceso. La Sala no advierte en el expediente ningún medio probatorio que permita establecer que los bienes sobre los que recayó la medida cautelar tenían un valor de mercado sustancialmente mayor a la suma cuyo reintegro pretendía conseguirse a través del proceso de responsabilidad fiscal número 007 de 2011.
El artículo 167 del Código General del Proceso establece que “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”60, mandato legal que, conjugado con lo previsto en el artículo 168 del mismo estatuto procesal61, impone a los extremos de la relación procesal la carga de acreditar los hechos que son objeto de controversia en el litigio, mediante los medios de prueba que cumplan con los requisitos de conducencia, pertinencia, utilidad y licitud.
Lo hasta aquí expuesto le permite concluir a la Sala que la carga mencionada no fue observada por la demandante, quien no acreditó que los embargos preventivos decretados por la Contraloría Municipal de Soacha fueran excesivos y, bajo esa lógica, que se desbordaron los criterios de proporcionalidad. El hecho de que con posterioridad se hubiese archivado el proceso ordinario de responsabilidad fiscal número 007 de 2011, adelantado en contra de Diana Jimena Ramírez Barrera, no significa ni conlleva a señalar que el embargo preventivo de los bienes de su propiedad resultaba improcedente, pues, en esos eventos, se requería únicamente la vinculación a un proceso de responsabilidad fiscal y que la Bien inmueble ubicado en (…), garaje 13 (…) identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N. 50N-20293852 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona norte.
Bien inmueble ubicado en (…), garaje 14 (…) identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N. 50N-20293853 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona norte. 60 Artículo 167. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 61 Artículo 168.
El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 22 persona fuera la supuestamente responsable de un detrimento al patrimonio público, según lo expuesto por el artículo 12 de la Ley 610 de 2000.
El análisis de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad permite establecer que en el sub lite no se configuró un daño antijurídico, por las razones hasta aquí expuestas. 4.2. La actora también alegó que, como consecuencia de la medida cautelar que pesaba sobre su apartamento, se frustró la compra de cartera de su crédito hipotecario, lo que le hubiese permitido tener una tasa de interés menor y, para probar esa circunstancia, aportó los correos electrónicos que intercambió con beneficiosmutuos@outlook.com, un “consultor de negocios hipotecarios”.
Al respecto, el Tribunal consideró que esa prueba era “insuficiente para demostrar la posible pérdida de oportunidad de que redujera los intereses del crédito (…), pues brilla por su ausencia prueba que corrobore esta situación, dado que se parte de correos con un intermediario y no directamente con personal del banco encargado de la compra de cartera”.
Tal postura será confirmada en esta instancia, en la medida en que ese punto concreto no fue objeto de apelación. 4.3. Por último, en el recurso de apelación se resaltó que no podía aceptarse “la tesis sobre la inexistencia del perjuicio moral (…) ya que (…) estar sub judice en un proceso de responsabilidad fiscal por un espacio de 5 años (…) [le] generó unas circunstancias de aflicción e incertidumbre”, lo que, a juicio de la parte actora, estaba plenamente acreditado con la prueba testimonial recaudada y con el interrogatorio de parte que rindió la demandante.
Debe aclararse que el Tribunal Administrativo, en su decisión, no abordó lo relacionado con el perjuicio moral de Diana Jimena Ramírez Barrera, pues la falta de acreditación del daño antijurídico le permitió determinar, por sí sola, que no había responsabilidad de la entidad demandada, argumento del que devino la negativa de las pretensiones.
La Sala, aunque no desconoce que en el expediente obra la declaración de María Flor Barrera Gutiérrez y el interrogatorio de parte de la demandante, no se pronunciará al respecto, porque, como el daño no puede catalogarse como antijurídico, esta Subsección no puede estructurar la responsabilidad extracontractual del Estado, así como tampoco estudiar lo relacionado con la indemnización de perjuicios62. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 13 de agosto de 2008, exp. 16.516, C.P: Enrique Gil Botero; de 6 de junio de 2012, exp. 24.633, C.P: Hernán Andrade Rincón, entre muchas otras.
Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 23 4.4. A modo de conclusión, en este caso es evidente que, aunque se probó un daño en cabeza de la demandante, este no tiene el carácter de antijurídico y tal razonamiento resulta suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 5.
Costas 5.1. De conformidad con el artículo 18863 del CPACA y con la disposición especial del artículo 36564 del CGP, para el caso particular procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este caso a la demandante. Conviene señalar que bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”65.
De igual manera, debe señalarse que aquellas proceden en favor de la entidad demandada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluso pese a que no alegó de conclusión en sede de segunda instancia, pues tal hecho no desvirtúa que, en todo caso, debió ejercer una labor de vigilancia del proceso, dado que contaba con un apoderado que asumió su representación judicial66. 63 CPACA.
Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 64 CGP. Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (subrayado fuera del texto). 65 La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.
Corte Constitucional, sentencia C-157 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. 66 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias de esta Subsección: sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 64401 y sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 63836. Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 24 La liquidación de las costas de segunda instancia se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del CGP. 5.2.
El Acuerdo PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho. En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso- administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.
A su vez, el artículo 5 del Acuerdo consagró que las tarifas máximas de agencias en derecho deben establecerse en salarios mínimos o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. Así, para los procesos declarativos en general, cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, las agencias en derecho en segunda instancia, según el mencionado Acuerdo, deben fijarse entre 1 y 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes; es por ello que la Sala las fijará en la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en favor del municipio de Soacha – Contraloría Municipal de Soacha.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte actora en favor del municipio de Soacha – Contraloría Municipal de Soacha. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto que deberá ser pagado en Radicación: 25000 23 36 000 2018 000701 01 (67.713) Actor: Diana Jimena Ramírez Barrera Demandado: Municipio de Soacha - Contraloría Municipal de Soacha Referencia: Reparación directa 25 favor del municipio de Soacha – Contraloría Municipal de Soacha.
Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF.