CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: CARLOS ALBERTO MURILLO PORTELA Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Referencia: SENTENCIA DE TUTELA SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS – Por regla general, no procede, salvo que los medios judiciales no resulten idóneos ni eficaces / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Se vulnera cuando la entidad desconoce sus propios actos y afecta las garantías del ciudadano en la resolución y trámite de un recurso.
La Sala decide1 la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El señor Carlos Alberto Murillo Portela, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la «prevalencia del derecho sustancial», en el procedimiento administrativo sancionatorio con radicado 20210000196800.
Formuló las siguientes pretensiones: 2.1. TUTELAR a favor de mi prohijado, el señor CARLOS ALBERTO MURILLO PORTELA, los derechos fundamentales instados en la presente acción de amparo constitucional, los cuales han sido vulnerados por la acción u omisión en que pudo haber incurrido el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, al rechazarle de plano, por medio de la resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, supuestamente por extemporáneo, lo cual no ocurrió, el recurso de reposición instaurado contra el acto administrativo número 4340 de 2022. 2.2.
Consecuentemente y de la misma manera pedimos para que, se ordene al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL revoque la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, en lo referente al rechazo de plano del recurso de reposición y solicitud de nulidad invocado por mi poderdante, a efectos de tramitarlos y resolverlos de fondo al quedar interpuestos de forma oportuna y dentro del término de ley. 1 La Sala advierte que, el 9 de junio de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 1.2. Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El Consejo Nacional Electoral (CNE) dio apertura al proceso administrativo sancionatorio con radicado 20210000196800 en contra de varios ciudadanos, entre ellos, el candidato al Concejo Municipal de Copacabana (Antioquia), Carlos Alberto Murillo Portela, por presunta omisión del deber de presentar informes de ingresos y gastos de campaña para las elecciones regionales de octubre de 2019.
Mediante Resolución 4697 del 8 de septiembre de 2021, el CNE formuló cargos contra los investigados, por incumplimiento de la obligación de presentar el informe de ingresos y gastos de campaña, prevista en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, y dispuso que fueran notificados personalmente. Ante el desconocimiento de la dirección del demandante, la notificación se surtió por aviso, previa publicación de la citación. Agotado el trámite, el CNE profirió la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022, en la cual sancionó al señor Murillo Portela por la suma de $14.963.306, por no haber presentado el informe de ingresos y gastos de su campaña al Concejo Municipal de Copacabana, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2015.
Afirmó el demandante que después de enterarse por terceras personas de la existencia de la sanción, el 6 de octubre de 2022, envió una comunicación al correo de la entidad (atencionalciudadano@cne.gov.co), en la que solicitó que se le notificara del acto sancionatorio a su correo electrónico. Dicha petición fue atendida favorablemente el 13 de octubre de 2022 y, en consecuencia, el CNE le notificó la Resolución 4340 de 2022, vía mensaje de datos, informándole que disponía del término de diez (10) días para interponer el recurso de reposición, contado a partir de la fecha de esa notificación. Contra la Resolución 4340 de 2022, el señor Murillo Portela interpuso recurso de reposición, pero el CNE lo rechazó por extemporáneo, mediante Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, notificada por correo electrónico el 30 de marzo siguiente. 1.3.
Argumentos de la tutela En esencia, el señor Carlos Alberto Murillo Portela argumentó que fue indebidamente notificado del acto en el que se le formuló pliego de cargos, puesto Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 que la notificación se surtió mediante aviso publicado en la cartelera y página web de la entidad, sin que el CNE adelantara alguna actuación para obtener la dirección y lograr la notificación en la forma establecida en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, con lo cual le negó la oportunidad de presentar los descargos, solicitar pruebas y alegar de conclusión. Sostuvo que la notificación del acto administrativo sancionatorio realmente se surtió el 13 de octubre de 2022, fecha en que el CNE le envió el mensaje de datos informando que tenía diez (10) días para recurrir.
Por tanto, el recurso que interpuso fue oportuno, dado que, según el inciso tercero del artículo 8 de la Ley 2213 de 2022 —que indica que la notificación se entiende surtida dos días hábiles siguientes al envío—, el plazo vencía el 29 de octubre de 2022 y el escrito se presentó el 24 de ese mismo mes y año. De suerte que no era procedente rechazar el recurso de reposición bajo el argumento de que fue extemporáneo.
Concluyó que el CNE efectuó un errado y desafortunado conteo del término para concluir que el recurso de reposición se interpuso extemporáneamente, con lo cual vulneró sus derechos al debido proceso y a la igualdad; además de la falta de decisión de la nulidad alegada. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 18 de mayo de 2023, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.
El CNE hizo un relato de las principales actuaciones surtidas en el procedimiento administrativo sancionatorio y sostuvo que el señor Carlos Alberto Murillo Portela interpuso el recurso de reposición contra la Resolución 4340 de 2022, el 14 de octubre de 2022, esto es, extemporáneamente, debido a que el plazo había «caducado» el 29 de septiembre de 2022.
De otra parte, alegó que no se presentó la vulneración alegada, puesto que el CNE cumplió con sus funciones constitucionales y legales, sin afectar los derechos del actor, a quien se le concedieron garantías para ejercer su derecho a la defensa. Con fundamento en ello solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, «debido a que no se presenta por [el CNE] ninguna vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del accionante».
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 3. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 26 de mayo de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo. Dentro de los argumentos relevantes de la decisión, el a quo señaló que, conforme al precedente de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es el mecanismo principal para controvertir las discrepancias derivadas de la notificación de los actos administrativos, puesto que para tal fin existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso dentro del cual se pueden solicitar medidas cautelares.
Adujo que la actuación administrativa culminó con la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, mediante la cual el CNE rechazó por extemporáneo el recurso de reposición —la misma que el actor pretende se deje sin efectos—, razón por la cual se trata de un acto definitivo, cuya notificación, además, no se está cuestionando. En tal sentido, explicó que el actor se encuentra dentro de la oportunidad legal para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y controvertir no sólo la legalidad de su contenido, sino también las irregularidades en la expedición de la Resolución 4340 de 2022.
Aclaró que, aunque la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos es un requisito de eficacia y oponibilidad, y no una causal de nulidad, ello no le resta idoneidad al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir esa circunstancia. Sostuvo que ni del escrito de tutela, ni de las pruebas, se desprende la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela.
Por último, respecto del incidente de nulidad que afirmó haber presentado el accionante junto con el recurso de reposición, el Tribunal sostuvo que no estaba acreditado que la entidad lo hubiera recibido. 4. Impugnación El accionante impugnó la anterior decisión, por considerar que el Tribunal hizo un análisis errado del asunto, al considerar que el debate giraba alrededor de la indebida notificación de los actos administrativos.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 Señaló que los reparos de la tutela se refieren al rechazo del recurso de reposición por extemporáneo, puesto que, contrario a lo afirmado por el CNE, sí se interpuso dentro del término legal, tanto que al contestar la tutela la entidad guardó silencio sobre ese aspecto y simplemente se enfocó en la indebida notificación. Reiteró que la acción de la tutela no versa sobre la indebida notificación de los actos administrativos, sino que centra en determinar si la presentación del recurso de reposición contra la Resolución 4340 de 2022 y del incidente de nulidad fueron o no oportunas, y si, por tanto, se vulneraron los derechos fundamentales invocados.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Carlos Alberto Murillo Portela. Para ello se examinará si la tutela cumple con los requisitos generales, especialmente el de subsidiariedad.
Sólo en el evento de que se cumplan, se analizará si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales cuya protección se reclama en la demanda. 2. Análisis de la Sala El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional2, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales y, en particular, para discutir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos, salvo que se acredite la falta de idoneidad o eficacia de esos mecanismos.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición o que estos no son 2 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 idóneos ni eficaces en el caso concreto, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Lo anterior, salvo que se esté en presencia de un perjuicio irremediable3, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. En este caso, el señor Carlos Alberto Murillo Portela pretende que se ordene al Consejo Nacional Electoral «revocar» la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, en cuanto rechazó de plano el recurso de reposición que interpuso contra la Resolución 4340 de 2022, que le impuso una sanción pecuniaria.
Así mismo, solicita se le ordene darle trámite a la solicitud de nulidad que interpuso junto con el recurso de reposición. La tesis del demandante es que la entidad accionada debió tramitar el recurso de reposición y la solicitud de nulidad porque los presentó el 24 de octubre de 2022, esto es, dentro de los diez días siguientes al perfeccionamiento de la notificación del acto administrativo sancionatorio, que se surtió por correo electrónico el 13 de octubre de 2022.
En el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la discusión acerca de la indebida notificación no supera el requisito de subsidiariedad, dado que la jurisprudencia constitucional señala que los reparos respecto de la notificación de los actos administrativos se pueden discutir por vía de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el mismo sentido, frente a la decisión que rechazó el recurso (Resolución 2080 de 2023), indicó que el actor aún se encuentra dentro de la oportunidad para controvertir su legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y allí discutir si el acto principal (Resolución 4340 de 2022) violó el derecho al debido proceso administrativo.
En la impugnación el demandante sostuvo que el Tribunal tergiversó el debate propuesto en la demanda de tutela, pues se concentró en el debate sobre la indebida notificación de las actuaciones surtidas en el procedimiento administrativo 3 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 sancionatorio, y no en el reparo sobre el rechazo del recurso de reposición, que fue el objeto de la tutela. Esta Sala coincide con la afirmación del Tribunal de que para discutir los aspectos relacionados con la indebida notificación de los actos de trámite o de las actuaciones surtidas antes del acto administrativo definitivo, el medio de control procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho, pues la jurisprudencia constitucional ha restringido el control judicial de los actos de trámite, preparatorios o de las discusiones referidas a la notificación de los definitivos para dar prelación a la competencia del juez contencioso administrativo para determinar la existencia de vicios durante la formación del acto administrativo definitivo.
Dicho en otras palabras, el demandante cuenta con otros mecanismos judiciales para discutir las irregularidades derivadas de la supuesta indebida vinculación al procedimiento administrativo sancionatorio y, aunque en las pretensiones de la tutela el demandante no atacó la resolución que le impuso la sanción, ni su acto de notificación, en los hechos y argumentos de la demanda de tutela sí expuso que fue indebidamente notificado del acto que formuló los cargos y que con ello se le impidió presentar descargos, solicitar pruebas y alegar de conclusión. De allí que el juicio del Tribunal no fuera totalmente equivocado o incongruente con los reparos expuestos en la tutela.
Sin embargo, sí se advierte que el estudio del fallo impugnado no se ocupó de manera integral y en una perspectiva constitucional del análisis de la procedencia de la tutela respecto de la decisión que rechazó el recurso de reposición por extemporáneo, pues, dada la naturaleza de esa resolución, no bastaba con afirmar, como lo hizo el Tribunal, de que como el demandante se encontraba dentro de la oportunidad legal para demandar la Resolución 2080 de 2023 podía discutir en sede ordinaria su contenido para que también se estudiara «si en la expedición del acto principal se presentó una violación del debido proceso administrativo».
Lo anterior porque ante el contenido del acto administrativo que rechazó el recurso de reposición no es posible afirmar de manera categórica que, en el mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pueda también discutirse la violación al debido proceso del acto principal. Nótese que la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023 no confirmó el acto que impuso la sanción, sino que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición, de suerte que la garantía que el actor cuestiona y reclama es el derecho a recurrir o impugnar en sede administrativa la sanción impuesta y no su legalidad.
Es decir, de discutirse la legalidad de la Resolución 2080, la labor del juez administrativo estaría Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 dirigida exclusivamente a determinar si fue legal o no el rechazo del recurso de reposición, y no la sanción contenida en la Resolución 4340 de 2022.
Esto, desde luego, sin perjuicio de que en una misma demanda se acumulen las pretensiones, solución que, en todo caso, contiene unos problemas que afectan la eficacia e idoneidad del contencioso de validez como se explicará más adelante. El aspecto medular de la tutela no se refiere a la indebida notificación o al contenido de la Resolución 2080 de 2023, porque hubiera confirmado, modificado o revocado la Resolución 4340 de 2022, que impuso la sanción, y predicar de ella una unidad jurídica o proposición jurídica completa, para suponer que es aplicable el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, cuando se demanda un acto administrativo que fue objeto de recurso ante la Administración, «se entenderán demandados los actos que lo resolvieron».
Tal escenario podría presentarse cuando la resolución del recurso es de fondo, y no en un caso como estos en los que uno y otro acto se ocupan de dos cuestiones distintas. El primero, de la sanción, el segundo, del rechazo del recurso. Se trata, entonces, de dos debates diferentes. Precisado lo anterior, y en orden a resolver la controversia, la Sala se plantea el siguiente interrogante: ¿es procedente la tutela para discutir la vulneración de derechos fundamentales respecto de un acto que rechazó un recurso de reposición por extemporáneo? En criterio de la Sala, dadas las garantías que se encuentran en tensión, la tutela sí es procedente para examinar la vulneración de derechos fundamentales atribuida al acto que rechazó el recurso de reposición contra la decisión del CNE de imponerle al actor una sanción pecuniaria, pues se trata de un acto que podría afectar la garantía del debido proceso, en la medida en que estaría impidiendo obtener una decisión definitiva y de fondo en el marco de la actuación administrativa adelantada por aquella entidad.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 Recuérdese que, en tanto se encuentre consagrada la posibilidad de recurrir una decisión —artículos 54, 75, 136 y 747 de la Ley 1437 de 2011—, al interesado le asiste el derecho a impugnar y a recibir respuesta de fondo sobre la inconformidad respecto de la decisión que impugna, desde luego, siempre que su ejercicio cumpla los requisitos legales.
De suerte que, si se cuestiona un yerro de un acto administrativo que impide acceder a la garantía del recurso, se afectaría el derecho al debido proceso en la arista de la contradicción y defensa e, incluso, uno de los elementos del núcleo esencial del derecho de petición —la respuesta de fondo y congruente—, pues, como lo establece el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, el ejercicio del derecho de petición también comprende la interposición de recursos.
Sobre la integración de los recursos en sede administrativa al derecho de petición ha señalado la jurisprudencia constitucional: 24. Ahora bien, específicamente respecto a los recursos los artículos 13 y 15 de la Ley 1755 de 20158 establecen que éstos son una forma del derecho de petición ya que “toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo”9. 4 ARTÍCULO
5. DERECHOS DE LAS PERSONAS ANTE LAS AUTORIDADES. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a: 1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información oportuna y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad o integradas en medios de acceso unificado a la administración pública, aún por fuera de las horas y días de atención al público. (…) 4. Obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos establecidos para el efecto. 5 ARTÍCULO
7. DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes: (…) 6. Tramitar las peticiones que lleguen vía fax o por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5o de este Código. 6 ARTÍCULO 13.
OBJETO Y MODALIDADES DEL DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES. < Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo.
Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. 7 ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. 8 Cita original de la providencia: “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9 Cita original de la providencia: Ley 1755 de 2015.
Artículo 13. “(…) Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 Entonces, la Corte verifica que, en efecto, se cumple con el primero de los criterios que la jurisprudencia ha señalado en relación con la reserva de ley estatutaria, que se trate de derechos y deberes de carácter fundamental. 25.
Este Tribunal también ha reconocido esta modalidad del ejercicio del derecho de petición y ha dicho, por ejemplo, “que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”10.
En el mismo sentido, ha reiterado en diversas oportunidades11 que el uso de los recursos en el procedimiento administrativo y su agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción contencioso administrativa, es una expresión más del derecho de petición12. 26. Así, no le asiste razón al demandante cuando asevera que la jurisprudencia ha dicho que los recursos son un elemento estructural del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Lo que la Corte sí ha establecido es que se trata de una manifestación o desarrollo del derecho de petición; una forma de su ejercicio.
En ese contexto, también ha establecido que el ejercicio de estos recursos está atado al núcleo esencial del derecho de petición. Lo anterior supone la obligación para la administración de dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada, lo cual exige que la respuesta se dé en los términos regulados por dicho procedimiento, siempre que éste responda a las anteriores pautas.
Por lo tanto, es indudable que los recursos se guían por los principios del derecho de petición y son una modalidad de su ejercicio, pero eso no es equivalente a establecer que éstos sean un elemento estructural del mismo. Bajo esa lógica, todos los procedimientos judiciales en todas las ramas del derecho serían elementos estructurales del derecho de petición, cuando en realidad son manifestaciones del ejercicio de ese derecho13.
De otro lado, aunque podría pensarse que el acto que rechazó el recurso de reposición es susceptible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala encuentra que al estar en debate la vulneración flagrante del derecho al debido proceso y uno de los aspectos que comprenden el núcleo esencial del derecho de petición, se requiere la intervención urgente del juez de tutela, a fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, como la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto del acto que impuso la sanción pecuniaria, bajo el entendido que el recurso fue rechazado por extemporáneo. consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
(…)”. 10 Cita original de la providencia: Sentencia T-304 de 1994 M.P. Jorge Arango Mejía. 11Cita original de la providencia: Ver entre otras las Sentencias T-304 de 1994, T-457 de 1994, T-543 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, T-294 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-033 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. “3.4.1. Cuando se interpone un recurso con la finalidad de agotar la vía gubernativa, la Administración se convierte en sujeto pasivo del ejercicio derecho de petición, quedando obligada a dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada”. 12 Cita original de la providencia: Sentencia T-929 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
“3.2. Igualmente, esta Corporación, al interpretar el alcance del artículo 23 de la Constitución Política ha sostenido que el uso de los recursos de la vía gubernativa como mecanismo que tiene el doble carácter, de control de los actos administrativos y de agotamiento obligatorio para acudir, bien sea ante la jurisdicción ordinaria o bien ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es una expresión más del derecho de petición, pues a través de este mecanismo el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”. 13 Corte Constitucional, sentencia C-007 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 11 También porque dicho medio de control resulta inidóneo e ineficaz, pues como el objeto de discusión sería determinar si fue acertado o no el rechazo del recurso por extemporáneo, no tiene sentido someter al actor a un proceso ordinario, previo agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, para que, después de dos instancias judiciales, y en caso de que se acceda a las pretensiones, finalmente se le ordene a la entidad que resuelva el recurso de reposición y emita un acto que allí sí integraría una unidad jurídica con el que impuso la sanción, a fin de discutirlos ante el juez contencioso administrativo.
Por tanto, el tiempo que debe transcurrir para que se decida la nulidad sobre el acto que rechazó el recurso, que no sería una decisión definitiva de cara al debate jurídico de fondo, como sí lo es la definición frente a la legalidad de la sanción pecuniaria, convierten en inidóneo e ineficaz el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que se habría ejercido simplemente para que se ordene resolver un recurso de reposición que podría confirmar la sanción; además del sacrificio que ello supone para la garantía constitucional del derecho de petición. A juicio de la Sala, las circunstancias particulares descritas permiten exceptuar el carácter subsidiario de la acción de tutela, incluso, de las medidas cautelares dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues seguiría en suspenso la suerte del debate sobre la decisión que impuso la sanción, su ejecutoria y la posibilidad del control judicial; luego, una medida cautelar en la que se suspenda la sanción hasta que se decida el proceso sobre el rechazo del recurso, o aquella que ordene se resuelva el recurso tampoco restablecería la situación de manera definitiva, puesto la decisión podría variar cuando culmine el control judicial del acto que rechazó el recurso por extemporáneo.
La resolución mediante la cual se rechazó por extemporáneo el recurso es un acto de trámite y, por ende, no es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que conlleva aplicar las reglas de procedencia de la tutela para su control. En armonía con lo expuesto, debe insistirse que la jurisprudencia constitucional ha trazado una línea en la que ha afirmado que, a pesar de que por regla general los actos de trámite no son enjuiciables, no por ello existe un criterio amplio de acceso a su control por vía de tutela.
Excepcionalmente se permite su estudio por el juez constitucional si se cumplen unos requisitos específicos compilados en la sentencia SU-077 de 2018, en la que se dijo: [P]ara que excepcionalmente sea procedente el mecanismo de amparo para cuestionar la legitimidad de tales actos [los preparatorios o de trámite], deben Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 12 concurrir los siguientes requisitos: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido;
(ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.14 En el mismo sentido, de forma reciente la Corte ha considerado que contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación “abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”1516 Este criterio fue reiterado en la sentencia T-405 de 2018, en la que la Corte Constitucional reconoció que «en pocas ocasiones ha admitido la procedencia de la acción de tutela en contra de actos de trámite»; circunstancia limitada a los supuestos señalados: (i) que la actuación no haya culminado, (ii) que el asunto sea de naturaleza especial y pueda proyectarse o afectar la decisión final y (iii) que se trate de una actuación arbitraria o desproporcionada contenida en el acto.
Al verificar el cumplimiento de las condiciones señaladas por la Corte Constitucional, se observa que los primeros requisitos de que la actuación administrativa no haya culminado y que el acto se ocupe de una situación especial que se proyecte en la decisión final, no es aplicable en este caso porque, como se ha explicado hasta la saciedad, la irregularidad se adjudica a un acto posterior a la decisión final; en cambio sí se cumple el tercer presupuesto en el sentido de que se trata una decisión sustancial que aunque no se proyecta en la decisión final, se relaciona con una garantía que surge de ella y es el derecho a recurrir, de suerte que se discute una decisión que sería «abiertamente irrazonable o desproporcionada» de la entidad con la que «vulnera las garantías establecidas en la Constitución», esto es, se trata de una «amenaza real a un de un derecho constitucional fundamental».
La Sección Cuarta de esta Corporación, al decidir una acción de tutela en la que se discutía el derecho fundamental al debido proceso administrativo de una sociedad que estaba inconforme con el rechazo por extemporáneo de un recurso de reposición y en subsidio de apelación, determinó procedente la tutela por considerar que al tratarse de una flagrante vulneración del derecho al debido proceso se podía configurar la existencia de un perjuicio irremediable: Con fundamento en este requisito –la subsidiariedad–, la jurisprudencia de las altas Cortes ha concluido que esta acción es improcedente cuando se pretende controvertir actos administrativos, puesto que el interesado puede discutir su contenido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –cuando el contenido del acto es de carácter particular–. 14 Original de la cita: Auto 172A de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. 15 Original de la cita: Sentencia SU-617 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, reiterada en sentencia T-030 de 2015, M.P. (e) Martha Victoria Sáchica Méndez. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-077 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 13 2.2.
Sin embargo, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han dispuesto que el amparo constitucional es procedente de forma excepcional cuando se pretende controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, si se configura un perjuicio irremediable por la violación de derechos fundamentales. El criterio determinante, entonces, para establecer la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos es la existencia de un perjuicio irremediable, del cual se derive la vulneración flagrante de un derecho fundamental. 3.6.
La Sala considera que para garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de Perenco Colombia Limited, el Ministerio del Trabajo debe darle trámite a los recursos que presentó la sociedad. Esta es la única manera de garantizarle a la sociedad este derecho fundamental, puesto que el rechazo de un recurso obligatorio en la sede administrativa por extemporáneo genera como consecuencia que no se cumpla uno de los requisitos establecidos en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 para demandar.
(…) 3.7. Por estas razones y dadas las pruebas obrantes en el expediente, la Sala dejará sin efectos sin efectos la decisión de 24 de noviembre de 2015, por medio del que el Ministerio del Trabajo rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución No. 147 de 2015, y en consecuencia ordenará que el referido Ministerio realice un estudio de fondo del recurso presentado el 20 de noviembre de 2015 por la sociedad accionante17.
Ahora bien, el hecho de que en el caso citado se hubiera aludido a la imposibilidad de demandar el acto definitivo, debido a que el rechazo del recurso de apelación repercutía en el cumplimiento del requisito de procedibilidad de agotamiento de los recursos obligatorios, no es razón suficiente para dar un tratamiento diferente, pues, en el fondo, lo que se debate es la garantía de recurrir las decisiones de la Administración —siempre que ello sea procedente—, aun cuando el recurso interpuesto no sea obligatorio para acudir ante la jurisdicción. Además, asuntos como este también involucran el derecho fundamental de petición, que es correlativo al deber de resolver los recursos interpuestos, así como la tutela judicial efectiva, por estar en juego la oportunidad para ejercer el medio de control sobre el acto definitivo, cuya ejecutoria depende justamente de la interposición y resolución de los recursos procedentes.
Así mismo, en clave de relevancia constitucional, hay que decir que en este caso se encuentran comprometidas las garantías de contradicción, los principios de legalidad y seguridad jurídica, que exigen a la Administración el deber de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, así como de cumplir con los 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de marzo de 2017, exp. 85001-23-33-000- 2016-00132-01(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 14 fines del Estado1819. A ello se suma la tensión entre la decisión del CNE y los principios del debido proceso y de responsabilidad establecidos en el artículo 320 de la Ley 1437 de 2011, y los contenidos en la Constitución para la función administrativa21.
Consecuente con lo anterior, la Sala da por superados los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. Por tanto, corresponde pronunciarse sobre el debate de fondo. Agotado el procedimiento administrativo sancionatorio, el CNE expidió la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022, en cuyo artículo primero decidió sancionar, entre otros, al señor Carlos Alberto Murillo Portela, así:
ARTÍCULO PRIMERO: SANCIONAR a los siguientes excandidatos, por la vulneración del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, como consecuencia de la no presentación del informe de ingresos y gastos, en los términos que señala tal prerrogativa legal, en el marco de las campañas a los Concejos Municipales de Amalfi, Cáceres, Cañasgordas, Carepa, Copacabana, El Bagre, Fredonia – en el departamento de Antioquia, para el periodo 2020-2023, con ocasión a las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019, por la suma individual equivalente a CATORCE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS TRES PESOS ($14.963.603), de conformidad con los 18 Constitución Política.
Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 19 Ley 1437 de 2011.
Artículo 1. Finalidad de la parte primera. Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
(Se destaca). 20 Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1.
En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.
(…) 7. En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos. 21 Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 15 fundamentos expuestos en la parte considerativa del presente acto administrativo.
Para efectos de notificar el referido acto al accionante, el 15 de septiembre de 2022, el CNE publicó en su página electrónica y en la cartelera de la Subsecretaría del Consejo Nacional Electoral la citación para la notificación personal, por el término de cinco días, para que el interesado se presentara, so pena de ser notificado por aviso.
El 22 de septiembre siguiente, vencido el término de fijación de la citación, la entidad publicó el aviso de notificación de la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022, el cual se fijó por el término de cinco días, esto es, entre el 23 y el 29 de septiembre de 2023. Al día siguiente (30 de septiembre de 2022), se entendería surtida la notificación, como lo prevé el artículo 6922 de la Ley 1437 de 2011.
A partir de allí comenzaba a correr el término de diez días para recurrir la decisión, lo que debió ocurrir entre el 3 y el 14 de octubre de 2022. Sin embargo, mediante correo del 6 de octubre de 2022, esto es, faltando 6 días para el vencimiento del plazo para recurrir, de acuerdo con la notificación por aviso, el señor Carlos Alberto Murillo Portela solicitó al CNE «ser notificado de forma personal de la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022, de la cual el día de hoy me estoy enterando por terceras personas.
Con el ánimo de ejercer en debida forma el derecho a la defensa solicito adjunten copia integral del expediente administrativo». En respuesta a dicha comunicación, el 13 de octubre de 2014, el CNE realizó un nuevo acto de notificación, esta vez personal, mediante correo electrónico, en el que señaló: 22 ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 16 Como puede verse, en dicha comunicación se le hizo saber al señor Murillo Portela (i) que estaba siendo notificado del contenido de la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022, (ii) que contra esta procedía el recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a su notificación y (iii) que la notificación se entendía surtida «a partir de la fecha y hora de recibo de la presente comunicación», la cual fue remitida a través de correo electrónico enviado el 13 de octubre posterior, a las 8:48 a.m. También consta que —y no es objeto de discusión—, el 24 de octubre 2022, el demandante, por intermedio de apoderado judicial, presentó mediante correo electrónico recurso de reposición contra la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022; no obstante, el mismo se rechazó por extemporáneo en la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023.
Como fundamento de la decisión, el CNE sostuvo que el término para que el señor Carlos Alberto Murillo Portela recurriera transcurrió entre el 3 y el 14 de octubre de 2022, por lo que consideró que el escrito del 24 de octubre se presentó por fuera de la oportunidad legal. Dicha decisión fue notificada al interesado mediante correo electrónico del 30 de marzo de 2023.
Frente a ello, esta Subsección considera que la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, en cuanto rechazó el recurso de reposición del señor Murillo Portela, amén de omitir pronunciarse sobre el segundo acto de notificación efectuado el 13 de octubre de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de petición, al tiempo que desconoció los principios de responsabilidad, confianza legítima y seguridad jurídica, puesto que ignoró por completo que fue la misma entidad la que, el 13 de octubre de 2023, en lugar de remitirse a la notificación por aviso fijada el 23 de septiembre de 2022 y señalarle al demandante que el término para recurrir estaba corriendo y vencía el 14 de octubre, realizó un nuevo acto de notificación en el que expresamente le otorgó la oportunidad de presentar recurso de reposición dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de esa comunicación. El CNE no podía concluir que el recurso de reposición interpuesto era extemporáneo, pues, aunque todavía contaba con la oportunidad de recurrir —dado que el 6 de octubre de 2022 solicitó que realizara la notificación personal—, el actor Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 17 fue inducido a error por la propia entidad, generándole la convicción de que podía interponer el recurso entre el 14 de octubre y el 28 de octubre de 2022.
Y si el recurso se presentó el 24 de octubre de 2022, fuerza concluir que fue oportuno. La decisión del CNE, se reitera, desconoció las garantías del debido proceso y los principios de responsabilidad, buena fe, confianza legítima23 y, en general, el respeto por el acto propio, pues era su deber garantizar el derecho a la contradicción, asumir las consecuencias de sus decisiones, presumir el comportamiento leal del particular y no desconocer la segunda notificación, que, de hecho, fue personal.
No era procedente, por tanto, modificar de manera súbita, intempestiva y en perjuicio del administrado el derecho a recurrir la decisión y a obtener una respuesta de fondo sobre los elementos planteados en el recurso. El principio de confianza legítima, cuya fuente es el principio de la buena fe previsto en el artículo 83 de la Constitución, opera cuando existen razones serias, objetivas y fundadas de estar actuando al amparo del ordenamiento jurídico o de intereses legítimos24, que surge por la acción positiva de la autoridad que objetivamente hace pensar al particular que actúa en forma legítima, por ello algunos lo fundamentan también en la teoría del acto propio, bajo el aforismo «venire contra factum proprium non valet», esto es, que nadie puede alzarse contra sus propios actos para obtener un provecho.
De suerte que se exige una coherencia en el comportamiento de los implicados y un respeto a la seguridad jurídica. Sea esta la oportunidad para resaltar que la Corte Constitucional se ha referido en diferentes oportunidades a la confianza legítima y el respeto por el acto propio como 23 Ley 1437 de 2011. Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. (…) 4.
En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. (…) 7. En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos. 24 «El interés legítimo es el que tiene toda persona o individuo por efectos colaterales de una disposición normativa general de la cual se pueden desprender, no propiamente derechos subjetivos, sino más bien, situaciones personales, subjetivas y directas de ventajas o beneficios derivadas de ellas, las cuales el ordenamiento jurídico protege, permitiendo al titular de las mismas, en caso de desconocimiento o vulneración, hacerlos valer y defender en la medida que de ellos (los intereses) surge el deber de protección cuando existan razones del titular que así lo exijan de las autoridades en virtud de la afectación de que es víctima o pueda serlo».
Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia, 1ª Ed. 2017. Pág. 257. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 18 manifestaciones del principio de buena fe, que debe ser observado por las autoridades.
Puntualmente, se destacan las siguientes consideraciones: El principio de la confianza legítima encuentra su sustento en el artículo 83 de la Constitución, el cual se refiere a que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” De igual forma, esta Corporación en diferentes oportunidades ha desarrollado la norma constitucional en mención y al respecto ha indicado que las relaciones con la comunidad deben estar ceñidas al principio de la confianza legítima, lo que implica, de una parte, el deber de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los demás obren de la misma forma.25 En efecto, con este principio se busca proteger al administrado de cambios bruscos o intempestivos efectuados por las autoridades cuando éstas de manera expresa o tácita han aceptado un comportamiento proveniente del ciudadano26.
Es aplicable a situaciones en las cuales el ciudadano se encuentra en una posición jurídica que puede ser modificable por la administración27. De esta forma, el principio de confianza legítima se relaciona con las expectativas legítimas y con el derecho a obtener el respeto por el acto propio de las autoridades, según lo reiteró la Corte Constitucional en sentencia SU-067 de 2022: [E]l principio de la buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas, que cobran la mayor relevancia para la solución de la presente controversia: el respeto por el acto propio y la confianza legítima28.
Ambas directrices imponen a las autoridades una obligación de congruencia en su proceder y otorgan a los administrados el derecho a reclamarla, incluso a través de los medios judiciales29125. La Corte ha establecido que aquellas «previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones»30.
Así pues, se complementan mutuamente en su propósito de hacer efectivos los compromisos adquiridos por las autoridades y en la intención de rodear las relaciones jurídicas que estas traban con los particulares de garantías de estabilidad y durabilidad. 155. No es infrecuente que la jurisprudencia trate el respeto por el acto propio y la confianza legítima como conceptos equivalentes, intercambiables.
A fin de cuentas, los dos tienen origen en el mismo principio, la buena fe, y persiguen objetivos próximos, cuando no idénticos. Las providencias que han esbozado una distinción entre ellos hacen énfasis en la licitud que tendría la 25 Cita original de la Corte Constitucional: Ver entre otras, las sentencias C-544 de 1994, C-496 de 1997 y T-097 de 2011. 26 Cita original de la Corte Constitucional: «Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.
Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.
En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política».
Cfr. Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 27Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 28Cita Original de la providencia: Ídem. [Sentencia T-298 de 1995] 29Cita Original de la providencia: Sentencias T-045 de 2019, T-268 de 2018, T-058 de 2017, T-012 de 2017 y T-174 de 2016. 30Cita Original de la providencia: Ídem.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 19 conducta de la Administración cuando resulta aplicable la directriz del respeto por el acto propio31. Al respecto, la Corte ha expresado que «[e]l principio de respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo, de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de comportamientos precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían consecuentemente con la actuación original»32 [énfasis fuera de texto].
Según este razonamiento, la norma en cuestión «sanciona como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto»33[énfasis fuera de texto]. 156. De acuerdo con este argumento, el respeto por el acto propio impone restricciones a las autoridades, que normalmente no les serían oponibles debido a la legalidad del acto que pretenden acometer, con fundamento en el comportamiento que aquellas han venido observando.
La limitación surge, entonces, de la contraposición entre el nuevo proceder y la línea de conducta previa; esta última infunde en los administrados expectativas de continuidad y, también, una razonable convicción de legalidad de las actuaciones que ha provocado o consentido la Administración. Tal incongruencia, en la medida en que anonada la previsibilidad de su obrar, lesiona el principio de la seguridad jurídica y da pie a la exigencia de un comportamiento distinto34.
Fue entonces el CNE el que, teniendo la información dentro del expediente administrativo y la posibilidad de negar la solicitud de notificación, procedió con un nuevo acto de notificación, hizo caso omiso de su propia actuación y desconoció la confianza que le generó al actor de estar dentro de la oportunidad de recurrir, sin que en el acto del rechazo del recurso por extemporáneo motivara la razón por la cual cambió de manera súbita su comportamiento, generándole una decisión en la que se abstuvo de dar respuesta de fondo al recurso.
Todo lo cual constituye un desconocimiento del respeto al acto propio, de la confianza legítima, el principio de buena fe y la respuesta de fondo como núcleo esencial del derecho de petición. En igual sentido, desconoció el derecho de petición al no resolver la solicitud de nulidad que elevó el demandante; y aunque el a quo afirmó que no hay certeza de su contenido ni de que hubiera sido recibido por la entidad, lo cierto es que el demandante sí aportó la solicitud de nulidad, respecto de la cual el CNE no hizo pronunciamiento alguno en el que negara o desconociera su existencia, por ende, su silencio sobre ese aspecto, lleva indefectiblemente a aplicar la presunción de veracidad de que trata el artículo 2035 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido de dar por cierto que, en efecto, con el escrito del recurso de reposición también se formuló una solicitud de nulidad, frente a la cual no existe respuesta de fondo. 31Cita original de la Corte Constitucional.
Sentencias T-141 de 2004, T-475 de 1992. 32Cita original de la Corte Constitucional. Sentencia T-248 de 2008. 33 Cita original de la Corte Constitucional. Sentencia T-295 de 1999. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-072 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 35 Artículo 20. Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00502-01 Demandante: Carlos Alberto Murillo Portela Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 20 En definitiva, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de petición del señor Carlos Alberto Murillo Portela.
Como consecuencia, ordenará al CNE que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, resuelva el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022 y se pronuncie sobre la solicitud de nulidad alegada por el demandante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Revocar la sentencia del 26 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de petición del señor Carlos Alberto Murillo Portela.
SEGUNDO. Dejar sin efectos la Resolución 2080 del 14 de marzo de 2023, expedida por el Consejo Nacional Electoral, en cuanto rechazó el recurso de reposición interpuesto por el señor Carlos Alberto Murillo Portela, para que, en el término de quince (15) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, decida el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4340 del 18 de agosto de 2022 y se pronuncie sobre la nulidad por él propuesta.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con salvamento de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sesión de Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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