Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Demandante: JOSÉ LARGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor José Largo, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con el auto que rechazó el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 05001-23-33-000-2024-00859-00. 1.2.

Pretensiones El actor pidió textualmente lo siguiente: «(…) se ordene al tutelado admitir mi accion popular a fin que no viole el derecho sustancial ni cometa un EXCESO RITUAL MANIFIESTO PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE NEGARSE MI TUTELA pido se ordene en la misma que el procurador delegado en acciones populares en el tribunal, sea quien presente mi accion popular a mi nombre y cumpla con las exigencias que impone el tutelado, pues no soy abogado y no se como cumplir exigencias por encima del art 18 ley 472 de 1998, sin embargo deceo que mi accion popular se tramite (…)»1.

La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1 Transcripción literal, con errores. Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.3. Hechos En la demanda, el actor no indicó los hechos que sirven de sustento para su petición. No obstante, de la revisión del expediente objeto de tutela, la Sala extrae los siguientes: El 17 de mayo de 2024, el señor José Largo instauró demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos en contra del Banco Agrario y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se adecúen los inmuebles en los cuales opera la entidad bancaria para efectos de que sean aptos para ciudadanos discapacitados con limitación en la movilidad, la cual fue radicada bajo el número 05001-23-33-000-2024-00859-00.

Mediante auto de 12 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, inadmitió la demanda mencionada con el fin de que el accionante precisara y aclarara el derecho o interés colectivo amenazado, las pretensiones, los hechos, actos u omisiones que motivan las pretensiones, en especial en lo relacionado con el ministro de Salud y de la Protección Social, así como para que indicara la sede del Banco Agrario de Colombia en la que se presenta la presunta lesión. De igual forma, indicó que el actor debía aportar la copia que acreditara la reclamación con el fin de constituir en renuencia a las accionadas, como requisito de procedibilidad del medio de control.

A través de providencia de 6 de agosto de 2024, la Corporación accionada rechazó la demanda, por cuanto no se corrigieron los defectos señalados en el auto inadmisorio. 1.4. Sustento de la vulneración El actor se limitó a afirmar que la autoridad judicial accionada, con la expedición del auto que rechazó la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, inaplicó el derecho sustancial a su favor e incurrió en exceso de ritual manifiesto. 1.5.

Trámite procesal Por auto de 16 de agosto de 2024 se inadmitió la acción de tutela de la referencia, por cuanto «…la parte actora no especificó por qué se lesionaron sus derechos fundamentales por parte de la autoridad demandada, con qué hechos, actos u omisiones, ni es claro lo que pretende del tribunal acusado, ni describió las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991».

Mediante providencia de 2 de septiembre de 2024, se rechazó la demanda por cuanto no fue subsanada, en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991; no obstante, dicha decisión fue revocada tras haber sido impugnada, a través de auto de 3 de octubre de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En atención a la anterior decisión, se admitió la demanda por auto de 28 de octubre de 2024, y se dispuso la notificación del Consejo Superior de la Judicatura y de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en calidad de accionados, así como del ministro de Salud y Protección Social, del Banco Agrario de Colombia, del agente del Ministerio Público el señor Jaime Humberto Zuluaga Ángel, en calidad de procurador 32 Judicial II Administrativo y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés en las resultas del proceso.

De igual forma, se dispuso librar oficio a la secretaría del tribunal demandado con el fin de que fije un aviso en un sitio visible del despacho en el que comunique a las partes e intervinientes en el proceso 05001-23-33-000-2024- 00859-00, sobre la existencia de la presente solicitud de amparo, y se ordenó la mencionada publicación también en el sitio web del Consejo de Estado. 1.6.

Intervenciones Realizadas las respectivas notificaciones, intervinieron las siguientes entidades: 1.6.1. El magistrado Andrew Julián Martínez Martínez, quien fue ponente de la decisión objeto de reparo, manifestó que no le es posible efectuar pronunciamiento alguno por cuanto ya no forma parte de la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se suscribió la providencia cuestionada. 1.6.2.

El procurador 32 Judicial II para Asuntos Administrativos de Medellín señaló que el tutelante ha ejercido en tres oportunidades el medio de control de derechos e intereses colectivos por el mismo motivo y ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en el radicado 05001-23-33-000-2024-00860-00 se admitió la demanda, por lo que existe carencia actual de objeto por hecho superado. 1.6.3.

El Banco Agrario de Colombia, por conducto de su representante legal, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no se especificó la forma como la institución crediticia lesionó los derechos fundamentales, ni intervino en la decisión judicial de rechazo de la demanda objeto de tutela. 1.6.4. El Ministerio de Salud y de la Protección Social, por intermedio de apoderado judicial, indicó que la entidad no está legitimada en la causa por pasiva pues no tiene competencia para intervenir en las actuaciones judiciales, al no pertenecer a la Rama Judicial.

Las demás entidades vinculadas se abstuvieron de contestar la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20152, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa El Banco Agrario de Colombia y el Ministerio de Salud y de la Protección Social solicitaron que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no intervinieron en la actuación judicial cuestionada. La Sala advierte que dicha petición será denegada, pues la vinculación de la entidad financiera y de la cartera ministerial señaladas se hizo en calidad de terceros, con el fin de asegurar su comparecencia al proceso en defensa de sus intereses y en garantía del derecho a la defensa. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo de Antioquia lesionó el derecho fundamental al debido proceso del tutelante, con la expedición del auto que rechazó el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 05001-23-33-000-2024-00859-00.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20123, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.4 Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera 2 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021. 3 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 Destacado por la Sala.

Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Requisito de procedibilidad de relevancia constitucional En lo referente al mencionado presupuesto, cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. 2.6.

Caso concreto Como viene de explicarse, la parte actora controvierte la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual rechazó el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 05001-23-33-000-2024-00859-00. El actor se limitó a afirmar que la autoridad judicial accionada, con la expedición del auto que rechazó la demanda en mención, inaplicó el derecho sustancial a su favor e incurrió en exceso de ritual manifiesto; sin embargo, no especificó las razones por las cuales se lesionó su derecho fundamental al debido proceso.

Fue por ello que se inadmitió la demanda en cumplimiento del artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, que establece que «(…) En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud (…)»; pues es claro que en la presente solicitud de amparo no se especificó por qué se lesionaron los derechos fundamentales por parte de la autoridad demandada.

Y, comoquiera que no fue subsanada, se rechazó la demanda con amparo en lo previsto por el artículo 17 ibídem, que previó «(…) Si no pudiere determinarse el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de tres días, los cuales deberán señalarse concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigere, la solicitud podrá ser rechazada de plano».

Ahora bien, con motivo de la revocatoria del auto de rechazo de la demanda, se admitió la misma y se dio el respectivo trámite; sin embargo, para la Sala no es posible determinar, en este estado del proceso y tal y como se advirtió en los Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 autos de inadmisión y rechazo iniciales, la razón que motivó al actor a formular la presente acción de tutela, pues tratándose de este mecanismo constitucional se requiere una carga argumentativa mínima cuando se ejerce en contra de providencia judicial, como lo es el auto de 6 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el número 05001-23-33-000- 2024-00859-00.

Por consiguiente, en criterio de la Sala, la parte accionante no cumplió con la carga ius fundamental requerida para superar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no formuló reproche alguno que conlleve a controvertir la tesis adoptada por la corporación enjuiciada en el auto cuestionado, ni sugirió alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales invocados, entre estos, el del debido proceso, cuyo núcleo esencial se definió como el de: ( ) [H]acer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho.

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.5 Se recuerda que en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 la Corte Constitucional puntualizó que para determinar si un asunto ventilado tiene relevancia constitucional se debe analizar si la solicitud de amparo trasciende la mera «inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales» y que dicho enfoque impide que la tutela sea utilizada indebidamente para debatir «asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

En este orden de ideas, el tutelante no presentó argumentos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerita algún pronunciamiento adicional, toda vez que era necesario que señalara reparos que denotaran la existencia de una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria tribunal enjuiciado, con el fin de evidenciar una tensión entre los bienes jurídicos a tutelas y el auto controvertido.

Es oportuno señalar que en las tutelas dirigidas contra providencias se exige la observancia de una carga argumentativa mayor, sin que ello implique una técnica hermenéutica específica, con el propósito de que se expliquen los motivos por los cuáles una sentencia vulnera los derechos fundamentales invocados. La razón de ser de esta exigencia radica en que si prospera el amparo deprecado se afectaría el principio de cosa juzgada de la providencia cuestionada en sede de tutela, estudio que solo tiene lugar cuando de la argumentación que la parte actora realice se deduzca con claridad que la decisión es irrazonable y que con esta se quebrantan garantías constitucionales. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Destacado por la Sala. Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por otro lado, se observa que la acción de la referencia tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que revisadas las actuaciones judiciales correspondientes al expediente 05001-23-33-000-2024-00859-00, se advierte que el tutelante no ejerció el recurso de reposición contra el auto de rechazo de demanda, cuestionado, el cual procedía en los términos del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, norma que establece:

ARTÍCULO 36. - Recursos de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. Al respecto, es oportuno indicar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.6 La jurisprudencia estableció que en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

De manera que, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo.

Así las cosas, se declarará improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Banco Agrario de Colombia y por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. 6 «ARTICULO 6º.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» Demandante: José Largo Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04219-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad.

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»