CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05265-001 Demandante: Hernando Beltrán Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” Acción: Tutela Derecho presuntamente vulnerado: Salud, mínimo vital y móvil, vida digna, integridad personal y al debido proceso Decisión: Declara improcedente Procede la Sala a dictar sentencia en la acción de tutela incoada por Hernando Beltrán, contra la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, mínimo vital y móvil, vida digna, integridad personal y debido proceso.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la omisión objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela. 1 Expediente digital disponible en Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 2 El accionante, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, mínimo vital y móvil, vida digna, integridad personal y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”.

Por consiguiente, requirió: “[…] 2. Ordenarle al accionado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, a dar cumplimiento al fallo proferido el 08 de febrero del año 2024 en el proceso 25000234200020150235800 por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B. 3.

Ordenar a la accionada Colpensiones que de manera inmediata realice el ajuste a mi mesada pensional 4. Ordenar a la accionada Colpensiones que de manera inmediata realice el pago del reajuste e indexación de la mesada en los términos de la sentencia”2. 1.3 Hechos3. En síntesis, señaló que ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se surtió el proceso de radicado 25000-23-42-000-2015-02358-00, mediante el cual se exigía que se realizara un ajuste en la mesada pensional del actor, dichas peticiones fueron concedidas en primera instancia y segunda confirmadas; motivo por el cual solicitó ante Colpensiones el cumplimiento del fallo, pero dicha actuación no se ha realizado. 1.4 Argumentos de la tutela.

La parte actora indicó que, es una persona de la tercera edad, que tiene múltiples enfermedades que amenazan su vida e integridad física por lo que requiere la intervención del juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 3 de octubre del 20244, admitió la presente acción de tutela.

En dicha decisión se ordenó notificar a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” como accionados. 2 La cita se reproduce con todos los errores gramaticales, de sintaxis y ortográficos presentes en el texto original. 3 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. 4 Expediente digital en SAMAI, índice 4.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 3 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Colpensiones5. Informó inicialmente que la acción de tutela del asunto resulta improcedente por no agotar todos los mecanismos judiciales a disposición del actor; posteriormente manifestó que, si bien las sentencias judiciales son de cumplimiento inmediato, al interior de la entidad existe un trámite para garantizar tanto el pago de la sentencia como evitar actos de corrupción que amenacen los recursos públicos, por lo que solicitó que se declare improcedente esta acción. 2.1.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca6.

Remitió el expediente ordinario del asunto, sin realizar pronunciamiento respecto a los hechos y pretensiones planteados en la solicitud de tutela. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico.

Se debe determinar si la acción de tutela cumple los requisitos de procedibilidad; de ser así, se determinará si al actor se le están violando sus derechos fundamentales al no haberle realizado el reajuste en su mesada pensional a pesar de que cuenta con una sentencia judicial a favor. 3.3 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, fue establecida como un mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 8. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 9.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 4 Dicha acción de amparo permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 Subsidiariedad de la acción de tutela.

El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece: “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.

Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común.7 Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico.8 Esto porque la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.9 En consecuencia, ha manifestado la Corte Constitucional que: “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.

Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”.10 7 Ver sentencia T-680 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 8 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 9 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub. 10 Cfr. Sentencia T-406 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 5 No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.

El primer evento se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.

El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.11 La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.

Esto significa que un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.12 En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Tal perjuicio irremediable se caracteriza: “(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”13. 3.5 Solución al caso concreto.

Una vez entrados, a la revisión de los hechos y argumentos presentados en la acción constitucional, se tiene que la presente acción deviene en improcedente por incumplir el 11 Ver sentencias T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 13 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 6 requisito de subsidiariedad de acuerdo con las razones que se pasan a exponer. 3.5.1 Falta de agotamiento de todos los recursos antes de acudir a la acción de tutela.

Como ya se explicó, el carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar que se cause de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional14 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, “[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”.

La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En el caso bajo estudio se tiene que, el accionante, establece el centro de su argumentación en que el Colpensiones no ha dado cumplimiento a la sentencia Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”15, que ordenó el reajuste de su mesada pensional, pero de dicha petición no puede conocer este juez constitucional toda vez que el actor cuenta con otro mecanismo, como lo es el proceso ejecutivo para garantizar la ejecución del fallo. 14 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Aunque el actor en sus peticiones se equivocó y pidió que fuese el Tribunal quien diera cumplimiento, de la lectura integral d ellos hechos expuestos se entiende que la solicitud en realidad va dirigida contra Colpensiones.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 7 Frente a esto, se tiene que el CPACA, en su título IX regula la figura del proceso ejecutivo, en particular el artículo 297.116 determina que las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que condenen al pago de sumas dinerarias constituyen título ejecutivo, mientras que el artículo 29817 hace una remisión expresa al Código General del Proceso, norma que regula el trámite de los procesos ejecutivos a partir del artículo 422.

Esta corporación ha referido, que el proceso ejecutivo “[…] se puede concebir […] como el medio procesal que permite hacer efectiva una obligación o un derecho del ejecutante ante el ejecutado incumplido, el cual figura en un documento denominado título ejecutivo, entre ellos se encuentran las sentencias judiciales”18, de modo tal que si la inconformidad de la actora radica en el estricto cumplimiento de la sentencia judicial, previo a la acción de tutela debió acudir a la jurisdicción contencioso administrativa e iniciar un proceso ejecutivo.

En efecto, tratándose de una tutela encaminada al cumplimiento de una sentencia judicial, que contiene una obligación de dar una suma dineraria, por regla general se torna improcedente, pues el mecanismo ordinario dispuesto para tal efecto cumple los requisitos de idoneidad y eficacia, por lo que en ese sentido: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, “en principio, cualquier pretensión relacionada con el cumplimiento de órdenes judiciales tendrá que declararse improcedente por parte del juez constitucional”.

Esto, por cuanto el accionante cuenta con el proceso ejecutivo, de conformidad con lo previsto por los artículos 422 a 445 de la Ley 1564 de 2012, así como 297 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Para el análisis de la subsidiariedad de este tipo de pretensiones, la Corte Constitucional ha precisado que el examen de la idoneidad y la eficacia en concreto de este mecanismo ordinario dependerá “del tipo de obligación que el actor reclama, su repercusión en el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados judicialmente y, por consiguiente, la posibilidad de hacerlos exigibles a través del proceso ejecutivo”19 De esta forma, no queda duda que la acción constitucional que nos ocupa resulta ser improcedente para su estudio, con lo que no hay lugar a estudiar de fondo las pretensiones allegadas en la tutela. 16 “ARTÍCULO 297.

TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]” 17 “ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor […]”. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B", C.P.: César Palomino Cortés, sentencia del 19 de enero de 2023.

Radicación número: 54001-23-31-000-2010-00255-02 (1707-2015). 19 Corte Constitucional, sentencia T 398 del 2022. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 8 Por último, dentro de su escrito de tutela, el actor manifiesta que la acción pretende evitar la configuración de un perjuicio irremediable por su condición de persona de la tercera edad, así como el padecimiento de múltiples enfermedades y situaciones socioeconómicas que afectan su vida, ante esa situación y si bien se alegó la edad como un componente que demostraría la urgencia para acudir a la justicia constitucional, frente a ello se tiene que, el solo evento cronológico no es óbice para declarar que una persona se encuentra en condición de vulnerabilidad, pues dicha situación es una suma de condiciones que permiten evidenciar que el accionante carece de resiliencia suficiente para soportar la carga que le imponga el Estado al acudir en la defensa de sus derechos, “[a]sí, la edad avanzada, y el debilitamiento físico y de salud que esta conlleva, sumados a la ausencia de fuentes de sustento, colocan a los adultos mayores en una situación de vulnerabilidad que reviste de toda relevancia constitucional.

La Sala recuerda que, en virtud de los artículos 13 y 46 de la Carta Política, el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad”20, por lo que la edad no funge como un impedimento material para haber acudido con anterioridad a la justicia. Por lo demás, no existe evidencia dentro del expediente sobre las afecciones a su salud o a su entorno familiar que habilitaran la intervención del juez constitucional en un asunto que solo es del resorte del juez ordinario, de modo que no es posible invadir su órbita competencial; sin contar, con que el actor actualmente percibe su mesada pensional pues la sentencia proferida en su favor hace referencia a un reajuste, lo cual desestima cualquier perjuicio irremediable que pueda afectar su mínimo vital.

De esta forma, no queda duda que la acción constitucional que nos ocupa resulta ser improcedente para su estudio, dada la omisión de agotar todos los medios de defensa ordinarios o extraordinarios previo a acudir a la acción de tutela como recurso subsidiario y residual, que dadas sus especiales características es excepcionalísima, por ello no hay lugar a analizar de fondo las pretensiones allegadas en la tutela.

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con la exigencia de la subsidiariedad, de conformidad con lo 20 Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022, M.P.: Hernán Correa Cardozo Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05265-00 Demandante: Hernando Beltrán Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 9 expuesto en la parte motiva de este fallo judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales invocados por Hernando Beltrán, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO