25000234200020200087001 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor William Donato Gómez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad (i) del oficio S-2019-069145/ANOPA-GRULI-1.10 de 18 de noviembre de 2019, por el cual la Policía Nacional le negó la reliquidación de su asignación mensual de enero a diciembre de 2004, conforme al Decreto 4158 de 2004; y el reajuste al sueldo sufragado desde enero de 2005 hasta la fecha de su retiro «no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, lo anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, la Asignación Básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la República Ajustada con base en la inflación causada y acumulada en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004»; y (ii) del «Oficio No. *533794* de fecha 2020-01-29, por medio del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional “CASUR” niega la reliquidación (reajuste) de la asignación de retiro; no teniendo en cuenta en dicha actuación, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, lo anterior, tomando como ingreso base de liquidación en la ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, la Asignación Básica (Sueldo Básico) del Grado de General de la República Ajustada con el IPC dejado de percibir en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004».

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a las demandadas a: (i) «[…] reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 2.49% resultado de la diferencia entre la asignación de retiro mensual (Salario) pagada por la entidad en los meses de enero a diciembre del año 2004, según lo establecido en el Decreto 4158 de 2004, y la que realmente corresponde por ajustes de actualización conforme a la inflación causada del año 2003 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo […] y demás prestaciones» (sic);

(ii) «[…] reliquidar, reajustar y pagar el incremento equivalente al 52.2543%, resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero de 2005 y hasta la fecha de retiro […] conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual, el sueldo básico […]» (sic), (iii) que «[…] se hagan las correcciones, adiciones o modificaciones necesarias en la correspondiente Hoja de Servicios […]», (iv) pagar los perjuicios «patrimoniales y extrapatrimoniales», (v) actualizar las sumas adeudadas, (vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 a 195 del CPACA y (vii) sufragar las costas procesales y agencias en derecho en cuantía del 30% sobre el valor total de la condena.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El actor ingresó a la Policía Nacional, «escalonándose como Subteniente el […] cinco (5) de noviembre de 1991» (sic) y se retiró el 20 de marzo de 2019 en el grado de coronel, por lo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció su asignación de retiro.

Mediante «la sentencia C-931 de veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro (2004) […] la Corte Constitucional, ordenó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004; adicionalmente ordenó que en la aprobación de la Ley del Presupuesto […] debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos […]» (sic).

El 16 de octubre de 2019 presentó reclamación ante la Policía Nacional y Casur, con el fin de obtener la reliquidación de sus salarios y asignación de retiro, respectivamente, conforme «[…] a la inflación causada y acumulada entre los años 1992 a 2004 […]», lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 4, 48, 53, 217, 218, 220, 230 y 373.

De la Ley 4ª de 1992, los artículos 1, 2, 3 y 13. De la Ley 1450 de 2011, el artículo 271. Los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990; 100 de 1991, 334 y 872 de 1992, 11 de 1993, 42 de 1994, 25 de 1995, 10 de 1996, 31 de 1997, 40 de 1998, 35 de 1999, 2720 de 2000, 2710 de 2001, 660 de 2002, 3535 de 2003, 4150 de 2004, 916 de 2005, 372 de 2006, 600 de 2007, 643 de 2008, 708 de 2009, 1374 de 2010, 1031 de 2011, 853 de 2012, 1029 de 2013, 199 de 2014, 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019, 304 de 2020, 335 y 921 de 2012, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020.

La parte demandante expuso que «[e]l daño antijurídico, se refleja en las remuneraciones actuales de todo el personal de la Fuerza pública como quiera que los salarios, prestaciones sociales y las asignaciones de retiro o pensiones, presentan una pérdida acumulada de poder adquisitivo […], fruto de incrementos porcentuales inferiores a la inflación causada y que en el periodo comprendido entre los años 1992 a 2004 acumularon un porcentaje superior al cincuenta por ciento (50%) de lo reconocido por parte del Gobierno Nacional; generándose así un déficit o pérdida salarial y prestacional en las remuneraciones y demás derechos de este personal». 2.

Contestación de la demanda. 2.1 Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional. Pese a que fue notificada en legal forma, guardó silencio en esta etapa procesal. 2.2. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Esta entidad contestó la demanda de manera extemporánea, como lo dejó anotado el a quo en auto de 25 de febrero de 2022. 3.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B), mediante sentencia proferida el 24 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Consideró que si bien es cierto que la jurisprudencia ha reconocido que los incrementos ordenados por decreto durante los períodos comprendidos entre 1997 y 2004 han sido inferiores a los incrementos conforme al índice de precios al consumidor (IPC), no lo es menos que los incrementos de la asignación de retiro con base en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable según el actor por principio de favorabilidad, no rige su caso puesto que la asignación de retiro le fue reconocida a partir del 1° de marzo de 2019, razón por la cual al demandante no le asiste el derecho que reclama, toda vez que a partir del año 2005 el incremento decretado por el Gobierno Nacional para los miembros de la fuerza pública y, por ende, a los retirados (en aplicación del principio de oscilación), fue efectuado de conformidad con el IPC del año inmediatamente anterior, lo cual halla sustento jurídico en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, en el que palmariamente se muestra que las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública se aumentarán en el mismo porcentaje en que incrementen las asignaciones en actividad para cada grado, sin que le sea permitido al personal acogerse a normas que regulen reajustes en otros sectores de la Administración. Que el salario del actor se reguló por los decretos que anualmente expedía el Gobierno Nacional, los cuales no fueron sometidos a control de legalidad por el demandante, por lo que, al momento de consolidarse el derecho a percibir su asignación de retiro, esta ha de liquidarse con base en el salario que devengaba en ese momento y de conformidad con la norma del caso.

De igual forma, una vez reconocida la asignación de retiro, cualquier variación se hará con fundamento en el principio de oscilación. 4. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insistió en los argumentos de demanda y añadió que conforme a lo dispuesto en la sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 de la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar a los servidores públicos «[…] alcanzar la actualización plena de su salario, incrementos iguales o superiores de conformidad con el índice acumulado de inflación». 5.

Alegatos de conclusión En auto del 18 de julio de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, el apoderado del actor presentó escrito en el que reitera lo expresado en su memorial de alzada, en el sentido de dar aplicación a lo dispuesto en el fallo C-931 de 2004 de la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)[2], el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B), que negó las pretensiones. Para el efecto se analizará si al actor le asiste derecho o no para reclamar de la parte accionada (i) la reliquidación de la asignación básica «por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004», con fundamento en la sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional; y, en consecuencia, (ii) el reajuste de su asignación de retiro.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial En principio, debe precisar la Sala que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de leyes, a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

A su vez, los artículos 217 y 218 de la norma superior contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En desarrollo de la citada competencia, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones […]», que, en lo pertinente, establece: Artículo 1.

El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública [destaca la Sala]. […] Artículo 4.

Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2°. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero[3]de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] (negrilla de la Sala). Artículo 13.

En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º. En ejercicio de la facultad conferida en las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares[4], a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, resulta menester precisar que el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», preceptuó que las pensiones debían ser reajustadas «[…] de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior», con la finalidad de que mantuvieran su poder adquisitivo constante.

De igual modo, el artículo 279 de la misma normativa previó: Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas [negrillas fuera de texto].

Sin embargo, el Congreso de la República expidió la Ley 238 de 1995, por medio de la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así: Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.

Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación, que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4.º) de la Ley 100 de 1993, empero, a partir de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado al respecto[5], dicho personal retirado contó con la posibilidad de que sus asignaciones de retiro fueran ajustadas anualmente con la variación porcentual del IPC, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando resultara más favorable.

Esa posibilidad se mantuvo hasta la expedición de la Ley 923 de 30 de diciembre de 2004, reglamentada a través del Decreto 4433 de 2004, por medio del cual fue establecido el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, normativa que impuso nuevamente de manera expresa el sistema de ajuste anual de las prestaciones en retiro con aplicación del principio de oscilación. Dicho lo anterior, resulta evidente que, conforme a la interpretación que la jurisprudencia ha desarrollado[6], la Ley 238 de 1995, al referirse al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, únicamente lo hizo respecto de los pensionados excluidos de la aplicación del sistema integral de seguridad social (dentro de los cuales se encuentran los pensionados de la fuerza pública); en consecuencia, es dable concluir que su alcance y objetivos no tienen la vocación de incidir en los ajustes anuales de salario alguno y, en específico, no fijó ningún tipo de modificación al régimen salarial que cobija a los miembros activos de las fuerzas militares y la Policía Nacional.

Por consiguiente, la Sala concluye que el reajuste del salario básico que reciben los miembros activos de la fuerza pública sigue rigiéndose por los decretos que para el efecto expida el Gobierno nacional, teniendo como referente el salario señalado para el grado de general en actividad. 2.2. Hechos probados. i) De acuerdo con la hoja de servicios del demandante, este prestó sus servicios a la Policía Nacional por 29 años, 9 meses y 19 días, desde el 25 de enero de 1989 (como oficial a partir del 5 de noviembre de 1991) hasta el 20 de marzo de 2019, incluidos los tres meses de alta, y su último grado fue el de coronel. ii) Mediante Resolución 832 de 1° de marzo de 2019, Casur reconoce al actor una asignación de retiro, a partir del 20 de los mismos mes y año, en cuantía del 95% del sueldo básico de actividad correspondiente a su grado, más las partidas computables de acuerdo con la ley. iii) Oficio 20144000138271 de 1° de octubre de 2014, por el cual el director de desarrollo organizacional de la Policía Nacional señala que los incrementos al sueldo básico para generales y almirantes de 1996 a 2004 y el IPC del año inmediatamente anterior fueron los siguientes: |AÑO |NORMA |SUELDO |INCREMENTO |IPC AÑO | | | |BÁSICO |SUELDO |ANTERIOR | | | | |BÁSICO | | |1996 |DECRETO 107 |1.662.495 |15,00% |19,46% | |1997 |DECRETO 122 |1.795.495 |8,00% |21,63% | |1998 |DECRETO 58 |2.198.484 |22,44% |17.68% | |1999 |DECRETO 62 |2.418.332 |10,00% |16,70% | |2000 |DECRETO 2724 |2.641.544 |9,23% |9,23% | |2001 |DECRETO 1463 |2.707.583 |2,50% |8,75% | |2002 |DECRETO 745 |2.833.756 |4,66% |7,65% | |2003 |DECRETO 3552 |2.932.938 |3,50% |6,99% | |2004 |DECRETO 4158 |3.050.256 |4,00% |6,49% | […] iv) Oficio S-2019-076288/ANOPA-GRULI-1.10 de 26 de diciembre de 2019, con el que el mismo funcionario relacionado en el ordinal anterior informa el porcentaje aplicado al accionante de 2003 a 2019, así: |AÑO |INCREMENTO |MARCO LEGAL | |2003 |5.91%// 5.61%|Decreto 3552 del | | | |10/12/2003 | |2004 |5.07% |Decreto 4158 del | | | |10/12/2004 | |2005 |5.50% |Decreto 923 del | | | |30/03/2005 | |2006 |5.00% |Decreto 407 del | | | |08/02/2006 | |2007 |4,50% |Decreto 1515 del | | | |05/05/2007 | |2008 |5.69% |Decreto 673 del | | | |04/03/2008 | |2009 |7.67% |Decreto 737 del | | | |08/03/2009 | |2010 |2.00% |Decreto 1530 del | | | |03/05/2010 | |2011 |3.17% |Decreto 1050 del | | | |04/04/2011 | |2012 |5.00% |Decreto 0842 del | | | |25/04/2012 | |2013 |3.44% |Decreto 1017 del | | | |21/05/2013 | |2014 |2.94% |Decreto 187 del | | | |07/02/2014 | |2015 |4.66% |Decreto 1028 del | | | |22/05/2015 | |2016 |7.77% |Decreto 214 del | | | |12/02/2016 | |2017 |6.75% |Decreto 984 del | | | |09/06/2017 | |2018 |5.09% |Decreto 324 del | | | |19/02/2018 | |2019 |4.50% |Decreto 1002 del | | | |06/06/2019 | […].

Actuación administrativa i) El señor William Donato Gómez formuló reclamación administrativa el 16 de octubre de 2019, ante Casur y la Policía Nacional, en su orden, para obtener el incremento del salario básico que devengó «conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004» y la reliquidación de su asignación de retiro «a partir de la fecha en que fue reconocida». ii) A través de oficio S-2019-069145/ANOPA-GRULI-1.10 de 18 de noviembre de 2019, el responsable de procedimientos de nómina de la Policía Nacional negó la petición del actor, por cuanto «[…] no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga reliquidación y reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada y no reconocida por la entidad […]» (sic). iii) Por oficio 533794 de 29 de enero de 2020, emitido por Casur, se negó la solicitud del demandante y se le informó que «[…] el Gobierno Nacional al expedir el Decreto anual de incremento del sueldo para la Fuerza Pública, ha establecido los parámetros que rigen los reajustes de los salarios dando aplicación a la escala gradual porcentual contemplada en las normas especiales que han regulado la materia y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ha venido acatando, sin que pueda variar los criterios fijados por el Gobierno Nacional, toda vez que dichos reajustes se fundamentan en el sistema prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, correspondiendo al Congreso de la República, mediante ley, modificar los parámetros fijados para el aumento de las asignaciones de retiro» (sic).

Además, se pone en su conocimiento que «a partir del reconocimiento de su asignación de retiro y hasta la presente la Caja […] ha incrementado la prestación de conformidad con los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que establecen la Escala Gradual Porcentual». 2.3. Caso concreto. El señor William Donato Gómez acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar el incremento del salario básico que devengó «conforme a la inflación acumulada y causada [de] 1992 a 2004» y el consecuente reajuste de su asignación de retiro, a partir de la fecha en que fue reconocida.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B) negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la fuerza pública tiene un régimen especial, según el cual fueron expedidos los decretos anuales de incrementos de las asignaciones en actividad, por lo que no encontró vicio de ilegalidad en los actos acusados.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, puesto que, en su criterio, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 de la Corte Constitucional, el Estado debe garantizar a los servidores públicos «[…] alcanzar la actualización plena de su salario, incrementos iguales o superiores de conformidad con el índice acumulado de inflación» (sic).

Analizados los argumentos planteados por el actor en el escrito de alzada, observa la Sala que en el presente asunto depreca el reajuste salarial y de la asignación de retiro, con fundamento en lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-931 de 2004[7], que estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2° de la Ley 848 de 2003[8], que dispone: Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación: […] Ahora bien, en esa oportunidad la Corte Constitucional realizó un análisis concerniente al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos, para lo cual sostuvo: A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas condiciones […], que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general.

Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación;

(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;

(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. Confrontando la norma acusada con las anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos.

En cambio, en cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea constitucionalmente aceptable.

En efecto, para esa clase de servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los servidores que reciben salarios medios.

Por todo lo anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es constitucionalmente válido. […] “4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto.

El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” […] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). […] d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.

El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. […] De lo anterior se colige que el derecho del trabajador a que su salario mantenga el poder adquisitivo contenido en el artículo 53 de la Carta Política, no es un concepto absoluto, sino que está ligado a la situación fiscal del país. Con base en los principios de igualdad y solidaridad, el aumento del salario de los servidores públicos puede limitarse debido a que son quienes tienen mayor capacidad para soportarlo, sin que ello conlleve el desconocimiento de los principios de proporcionalidad y de movilidad salarial.

En consecuencia, la Corte declaró exequible el artículo controvertido, «[…] en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales» (sic), pero lo condicionó a que el Gobierno nacional y el Congreso de la República «[…] al momento [de] definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos» (sic); y respeten «[…] el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del último inciso del artículo 48 de la Constitución Política.

En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004» (sic) [destaca la Sala]. Ahora bien, como se dejó consignado en el acápite precedente, en razón al régimen especial de las fuerzas militares, del que goza el actor, los aumentos salariales se efectúan de acuerdo con lo que determine el Gobierno nacional en cada anualidad, por mandato expreso del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.

En cuanto al criterio fijado por la Corte Constitucional, resulta oportuno advertir que el precitado fallo, como se dijo, estudió la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2004, por lo que no podría aplicarse siquiera a las vigencias anteriores, como lo pretende el actor, máxime cuando para los períodos de 1992 a 2003 el Gobierno nacional incrementó los salarios del personal uniformado de las fuerzas militares, a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003.

En todo caso, para las anualidades de 2004 a 2019 (en el que ocurrió su retiro), el aumento de su asignación salarial, se insiste, debía efectuarse conforme a las cifras porcentuales contempladas en los Decretos 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018 y Decreto 1002 de 2019, expedidos por el Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso de la República, se reitera, mediante la Ley 4ª de 1992.

Así las cosas, fluye con claridad que en el asunto sub examine los ajustes de las asignaciones salariales del actor se hicieron de conformidad con lo determinado por el Gobierno nacional, máxime cuando, dado su régimen especial, el personal uniformado cuenta con otras prebendas remunerativas, que les permite mantener el poder adquisitivo del dinero, razón por la que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, toda vez que dichos aumentos tienen pleno sustento constitucional y legal, por ende, tampoco es dable ordenar el reajuste de su asignación de retiro. 2.4.

Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B), que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B), que negó las pretensiones de la demanda, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Las presentes diligencias reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». [3] Frase tachada declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-710 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández. [4] Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013. [5] Sobre la tesis de aplicación de la Ley 238 de 1995, puede verse: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, expediente 2500023250002010005111 01, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. [6] Al respecto, entre otras, se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, sala de lo contencioso - administrativo, sección segunda, sentencia de 17 de mayo de 2007, consejero ponente: Jaime Moreno García, expediente 8464-05; sentencia de 9 de octubre de 2017, expediente 1865-16; sentencia de 8 de febrero de 2018, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, expediente 0014-16, sentencia 5 de mayo de 2016, número interno: 1640-2012; sentencia 27 de enero de 2011, consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren, número interno: 1479-2009; sentencia 4 de marzo de 2010, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, número interno: 0479-2009. [7] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra [8] «por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004», aplicable a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación.