Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones Mónica Elena Blanco Ortega solicitó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 que se declarara la nulidad del auto ADP 1500 de 23 de febrero de 2017, por medio del cual la UGPP «[…] ordenó el archivo de la solicitud [de reconocimiento de la pensión gracia] presentada 1 En adelante UGPP. 2 El expediente de primera instancia se encuentra visible en el índice 2 de SAMAI, archivo «ED_ACTUACIONE_25000234200020190061(.zip) NroActua 2», documento 2. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega el 11 de octubre de 2016».

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada a partir del 18 de abril de 2016 en cuantía de $2.474.251, fecha en que cumplió con los requisitos de ley; ii) el pago de los reajustes pensionales de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) el ajuste todos los valores que resultaren de la condena, según lo previsto en el artículo 187 del CPACA; iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 y ss. ibidem; y v) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Mónica Elena Blanco Ortega nació el 2 de abril de 1954 y prestó sus servicios al magisterio como docente, así: i) interina, desde el 8 de septiembre y hasta el 30 de noviembre de 1975; ii) nacional, entre el 1° de marzo de 1977 y el 9 de julio de 1996; y iii) distrital, porque a partir del «[…] 10 de julio de 1996 el nombramiento mutó por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Distrito Capital fue certificado para la prestación del servicio educativo […] y hasta el 23 de septiembre de 2016 (fecha de expedición del certificado […]». - El 1° de abril de 2004 cumplió 50 años de edad y el 18 de abril de 2016, los 20 años de servicio docente con honradez y buena conducta. - El 11 de octubre de 2016 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia. Con auto ADP 1500 de 23 de febrero de 2017 se ordenó el archivo de la petición, por considerarse que ya se había resuelto con la Resolución 25538 de 30 de agosto de 2005, porque la vinculación fue de carácter nacional y se confirmó a través de la Resolución 1217 de 13 de febrero de 2006, sin que existieran nuevos elementos de juicio que permitieran variar la decisión. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 65 a 69 de la Ley 1437 de 2011; y los decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega En cuanto al concepto de violación, se expuso que el acto administrativo acusado fue expedido con: - falsa motivación, comoquiera que el argumento de la entidad conllevaba a establecer que ambas peticiones eran idénticas porque a través de aquellas se reclamó la pensión gracia, cuando lo cierto es que en la última, se señaló una fecha diferente de estatus de pensionada y en consecuencia, la cuantía. Esto debido a que lo solicitado en forma expresa fue «[…] que se deseche lo que en stricto sensu son tiempos de servicio nacionales y pido que se tengan en cuenta unos tiempos de servicio distritales - nacionalizados y unos [períodos] de servicio que mutaron de nacionales a distritales por efecto de la descentralización de la educación» (sic), específicamente el comprendido desde el 10 de julio de 1996 y hasta el 23 de septiembre de 2016, sin que se configurara la extinción por tratarse de un derecho imprescriptible. - Infracción de las normas en que debían fundarse, en la medida en que sí cumplió con los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para la obtención de la pensión gracia, comoquiera que fue nombrada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, laboró por más de 20 años, «con un vínculo distrital, nacionalizado» válido para el cómputo de este último requisito. - Aunado a ello, de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Carta Política y la jurisprudencia del Consejo de Estado,4 los recursos transferidos a los distritos, departamentos y municipios a través del Sistema General de Participaciones destinados al servicio de educación pertenecen a estas, por lo que la relación laboral de los docentes es territorial, lo que se reforzó con el contenido del artículo 38 de la Ley 715 de 2001. - Vulneración del artículo 53 Superior, en la medida en que no se tuvo en cuenta «[…] la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho […]». 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: - La demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prestación económica 4 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014); del 2 de junio de 2016, rad. 25000-23-42-000-2013- 0827-01 (2748-2014); del 16 de junio de 2016, rad. 73001-23-33-000-2013-00529-01 (3533-2014); y del 29 de septiembre de 2016, rad. 68001-23-33-000-2013-00162-01 (2201-2014). 5 Ibidem 2 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega señalada porque según la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá laboró como docente con un vínculo del orden nacional desde el 2 de mayo de 1977 y hasta el 23 de septiembre de 2016, por ende, no cumplió con el requisito del tiempo de servicios previsto en la Ley 114 de 1913. - Lo anterior, debido a que las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 solo permitieron el cómputo de tiempos por nombramientos en calidad de docente departamental, municipal o nacionalizado, más no del orden nacional. - Aunado a lo anterior, la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que se reunieran la totalidad de los requisitos legales.

Finalmente propuso las excepciones que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», prescripción de las mesadas, «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «no pago de los intereses moratorios» e «imposibilidad de la condena en costas». 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia proferida el 31 de marzo de 20226 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos: - Con la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 se dispuso que la pensión gracia tendría un carácter transitorio, comoquiera que se reconocería solo a aquellos docentes que cumplieran con los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 1933, entre otras, que se hubiesen vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.

Esto en consideración a que el literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció que a partir del 1° de enero de 1981, tanto docentes nacionales y nacionalizados, y en general aquellos nombrados a partir del 1° de enero de 1990, tendrían derecho a percibir una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, de modo que se eliminó la pensión gracia. - Ahora bien, los docentes nacionalizados y territoriales tendrían derecho a la pensión, siempre que hubiesen estado vinculados antes de finalizar el proceso de nacionalización (31 de diciembre de 1980) y reunieran la totalidad de los requisitos, 6 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_ACTUACIONE_25000234200020190061(.zip) NroActua 2», documento 25 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega es decir, el servicio al magisterio por un término no menor de 20 años con honradez y buena conducta y 50 años de edad, razón por la cual los mencionados docentes disfrutarían de la pensión gracia, aun cuando terminaran de completar los requisitos con posterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Sin embargo, solo eran válidos los períodos laborados entre el 1° de enero de 1981 y el 28 de diciembre de 1989, en cargos nacionalizados o territoriales, sin que pudieran tenerse aquellos posteriores a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, según lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2000. - De acuerdo con los elementos de prueba aportados al proceso, se demostró que Mónica Elena Blanco Ortega nació el 2 de abril de 1954, cumplió 50 años de edad el 2 de abril de 2004 y debido a que no se observaron anotaciones que evidenciaran una mala conducta, desempeñó el empleo docente con honradez y rectitud. - En cuanto al requisito del tiempo de servicios se demostró: «[…] Entidad laboró No. acto adtivo.

Período Cargo Vinculación Modalidad Sec. Edu. Distrital 317 del 8 de septiembre de 1976 del 8 de septiembre al 30 de noviembre de 1975 docente nombramiento interina primaria Min Edu 2684 del 31 de marzo de 1977 posesión del 1 de marzo de 1977 docente nombramiento nacional secundaria Min Edu 1389 del 22 de febrero de 1978 posesión del 1 de febrero de 1978 docente traslado nacional secundaria Min Edu 5774 del 19 de mayo de 1981 posesión del 4 de junio de 1981 docente traslado nacional secundaria Min Edu 5373 del 14 de junio de 1991 posesión del 9 de agosto de 1991 docente traslado nacional secundaria […]». - Así las cosas, pese a que l cumplió con el requisito de vinculación como docente oficial territorial (distrital) antes del 31 de diciembre de 1980, ello solo ocurrió por el lapso de 2 meses y 22 días, tiempo que no resultaba suficiente para ser beneficiaria de la pensión reclamada. - El argumento atinente a que el vínculo por el tiempo trabajado entre el año 1996 y el del 2016 se modificó a territorial con ocasión de la entrega por parte del Ministerio 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega de Educación al Distrito Capital, no es de recibo por cuanto en la sentencia C-489 de 2000 la Corte Constitucional sostuvo que se debían reunir todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989. - En esas condiciones no era necesario analizar si el tiempo de servicio posterior a aquel ejercido en interinidad era o no de carácter territorial por efectos de la descentralización educativa, máxime cuando según la certificación expedida por la Secretaría de Educación Distrital el vínculo fue de carácter nacional, por lo que no alcanzó los 20 años de labor docente requeridos por mandato legal para el reconocimiento prestacional. 1.4.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: - El tribunal de primera instancia erró porque a efectos de que se accediera a la pensión gracia no era necesario el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, comoquiera que ello no fue exigido por la ley ni la jurisprudencia. En cambio, siempre que se demostrara que el docente estatal se vinculó a más tardar el 31 de diciembre de 1980 y cumpliera con los requisitos exigidos en la ley, entre ellos 20 años de servicio de carácter nacionalizado y/o territorial, era procedente el reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que la Ley 91 de 1989 estableció un régimen de transición para la protección de expectativas legítimas. - Con ello, el a quo desconoció la citada Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a) al prever que «[…] [l]os docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos». - Así, le asistiría la razón al tribunal si en la norma solo se utilizara el término «tuviesen», de modo que excluyera a los docentes que adquirieran el derecho con posterioridad, pero lo cierto es que estableció «o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos»; luego no es acertada la tesis relativa a que el educador estatal solo podía acumular tiempos antes del 29 de diciembre de 1989 a fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, interpretó en forma errónea las sentencias C-084 de 7 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_ACTUACIONE_25000234200020190061(.zip) NroActua 2», documento 27 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega 1999 y C-489 de 2000, por las cuales se declaró la exequibilidad de algunos apartados de la norma en cita. - A su vez, se vulneró el principio de progresividad y la protección de expectativas legítimas del grupo de docentes departamentales o municipales que ingresaron al servicio estatal hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las leyes 114 de 1913 y 37 de 1993, tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado8. - En la sentencia de primera instancia tampoco se efectuó un análisis sobre las normas que regularon la descentralización de la educación y aún menos la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, por la cual el Ministerio de Educación certificó al Distrito Capital de Bogotá para la prestación de aquel servicio, por ende, no es una decisión congruente con pretensiones, hechos y excepciones demostradas en el proceso. - El a quo desconoció igualmente que de conformidad con los artículos 1, 285, 286, 287, 356 y 357 de la Constitución Política y las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, «[…] a partir de la descentralización el nominador, [el] patrón dejó de ser la Nación y pasaron a serlo los departamentos distritos y municipios y estos bajo sus propias facultades empezaron a ejercer su facultad nominadora, ya no a nombre de la nación, bajo facultades de desconcentración (ley 43 de 1975 artículo 10, ley 24 de 1988 y ley 29 de 1989) […]» (sic). -También se apartó de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado9, en la que se determinó que el carácter de la vinculación nacional o territorial estaba determinado por la naturaleza de la plaza a ocupar y los recursos del situado fiscal y luego denominado sistema general de participaciones con los que se financiaba la educación primaria y secundaria, eran propiedad de los entes territoriales una vez se incorporaran a sus presupuestos locales. - Lo anterior significó que los establecimientos educativos que eran nacionales pasaron a ser departamentales, asimismo sucedió con las plantas de personal de cada uno, pues los recursos eran de las entidades territoriales, pese a que se originaron en el Sistema General de Participaciones, comoquiera que constituían una fuente exógena propia de los departamentos y municipios. - Además, el tribunal de instancia realizó una valoración indebida del material probatorio, en tanto el certificado del 23 de septiembre de 2016 en la que clasificó 8 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, «sentencia de unificación S-699 de 1997» y del 22 de enero de 2015, sin que señalara los números de radicación. 9 Con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega el vínculo como nacional «[…] contiene una falsedad ideológica parcial […] pues es cierto que el tiempo de servicio corrió entre el 1 de marzo de 1977 al 9 de julio de 1996 es nacional, pero no lo es, que el tiempo [transcurrido] entre el 10 de julio de 1996, fecha de ejecución del proceso de descentralización en el Distrito Especial de Bogotá y el 23 de septiembre de 2016 (fecha de expedición del certificado, sea nacional, pues ope legis, dicho vínculo mutó a distrital, ya que para el momento en que se ejecutó el proceso descentralizador, mi prohijada se encontraba laborando como educadora en la circunscripción territorial del Distrito Especial de Bogotá […]» (sic). - Asimismo el certificado de tiempo de servicio indicó: «[…] [n]ombre del establecimiento Educativo Actual o el Último si es retirado: IED CLASS […]», institución educativa que dejó de ser nacional y pasó a ser distrital (IED), por lo tanto, ya no ocupaba una plaza nacional sino distrital. 1.5.

Trámite en segunda instancia Por medio de auto proferido el 18 de octubre de 202210 se admitió el recurso de apelación, sin que fuera necesario el decreto de pruebas de conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, por ende no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. Concepto del Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia11, en tanto compartía la interpretación de la apelante del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Esto en la medida en que la expresión «llegar a tener» solo puede referirse a una situación futura de cumplimiento de requisitos, siempre que el ingreso ocurriera antes del 31 de diciembre de 1980, interpretación acogida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 202212. 2. Consideraciones 2.1.

Los problemas jurídicos Se contraen a establecer lo siguiente: ¿si Mónica Elena Blanco Ortega debía acreditar el cumplimiento de todos los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989? 10 Samai, índice 4 11 Samai, índice 11 12 Dentro del proceso con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017) 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega Además de ello ¿la vinculación como docente nacional que ostentó mutó a distrital con ocasión del proceso de descentralización? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la Nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.

Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 191313 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.

El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

Con posterioridad, las leyes 116 de 192814 y 37 de 193315, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del 13 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la Nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.

Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La Nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).

Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La Nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la Nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega En efecto, la Ley 60 de 199316 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.

En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo.

La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja17, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.

Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196818, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos19 y, más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199420 (artículo 179, literal d). Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 16 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.

El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 17 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 18 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 19 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 20 «Por la cual se expide la ley general de educación» 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se reglamentó con el Decreto 196 de 199521, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la Nación y luego del situado fiscal.

Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: - Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando. En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. - Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por la Nación – Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial, para quienes las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. - Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG.

En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198922, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201823 se afirmó que la pensión gracia debía reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 21 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 23 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala24 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales.

La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198925 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201826, así: 24 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 26 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».

De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la fuente de financiación de los recursos transferidos del sector central al descentralizado no es el referente a efectos de definir si un educador estatal es nacional o nacionalizado, sino que ello obedece a la naturaleza de la plaza a ocupar señalada en el acto administrativo de nombramiento o la correspondiente certificación de la autoridad nominadora. 2.3.2.

Sobre el requisito previsto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral, literal a) para el reconocimiento de la pensión gracia Ahora bien, las diversas posturas acerca de la interpretación del artículo 15, numeral, literal a) de la Ley 91 de 1989, en relación con la sentencia C-489 de 2000 fueron señaladas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202227, a saber: 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega «[…] 1.

El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, siempre y cuando hubieran cumplido los 20 años de servicio al 29 de diciembre de 1989. 2. El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, para lo cual podrían sumar los tiempos laborados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 […]».

Con el objetivo de resolver cuál era la interpretación de la norma, en la aludida sentencia se consideró que el 31 de diciembre de 1980 se constituyó en el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional especial y si bien el 29 de diciembre de 1989 correspondió a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91, esta no podía entenderse como un plazo que demarcara la última oportunidad para la consolidación del derecho a aquel emolumento, toda vez que se «[…] vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren) […]».

Al efecto consideró: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».28 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] Por lo anterior, se concluyó que la afirmación de algunos juzgados y tribunales administrativos del país atinente a que la sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, no se desprendía del texto del referido pronunciamiento y resultaba contradictoria con la jurisprudencia constitucional sobre la materia29.

En esas condiciones, el Consejo de Estado fijó como regla de unificación jurisprudencial que «[…] [l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento […]».

Es por ello que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 no exigió que al 29 de diciembre de 1989 el docente debía cumplir los 20 años de servicio, pues lo que la norma preceptuó es que aquella fecha era el límite máximo de vinculación del educador estatal. En tal virtud, no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y tampoco se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente30: 29 En forma concreta de las sentencias C-479 de 1998, C-084 de 1999, C-915 de 1999, C-954 de 2000, C-085 de 2002, C-506 de 2006 y SU-014 de 2020. 30 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_ACTUACIONE_25000234200020190061(.zip) NroActua 2», documento «2019-613MONICABLANCOORTEGA.pdf» 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega - Mónica Elena Blanco Ortega nació el 2 de abril de 195431. - En lo concerniente a su historia laboral, se allegaron las siguientes certificaciones: i) del 3 de mayo de 2016 proferida por el profesional especializado de la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá en la que informó: «[…] que revisado el sistema magnético de la entidad la señora Mónica Elena Blanco Ortega […] laboró con la entidad como docente interino desde el 8 de septiembre de 1975 hasta el 30 de noviembre de 1975, según Resolución de pago 317 del 8 de septiembre de 1976 […]»32 ii) del 23 de septiembre de 2016, expedida por el profesional especializado de la Dirección de Talento Humano de la misma entidad, en la que informó: «[…] que revisada la hoja de vida de la docente Mónica Elena Blanco Ortega se encontraron los siguientes registros por concepto de tiempo laborado como interina: Reconocimiento pago por honorarios como docente interino: Mediante Resolución No. 317 de septiembre 8 de 1976, expedida por la Secretaría de Educación del Distrito Especial, se le hace reconocimiento de pago como maestra interina, escalafonada en 2ª categoría primaria, desde el 8 de septiembre hasta el 30 de noviembre de 1975 […]»33. - Por medio de la Resolución 2684 del 31 de marzo de 1977, el ministro de educación la nombró docente en el Colegio Nacional de Bachillerato a partir del 1° de marzo de 197734. - Luego de ello fue trasladada a un cargo igual entre varios planteles educativos por medio de las siguientes resoluciones expedidas por el ministro de educación nacional, así: i) 1389 del 22 de febrero de 1978, «[…] a partir del 1º de febrero de 1978, del Colegio Nacional de Bachillerato de Pitalito, Huila a igual cargo en el Colegio Nacional “Deogracias Cardona” de Pereira, Risaralda, en reemplazo de Jaime Enrique Vanegas Valencia […]»35; ii) 5774 de 19 de mayo de 1981, en la jornada adicional del Colegio «Fray Luis Amigo» de Bogotá36; 31 De acuerdo con el Registro Civil de Nacimiento y la cédula de ciudadanía, folios 40 y 41. 32 Folio 44 33 Folio 43 34 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_ACTUACIONE_25000234200020190061(.zip) NroActua 2», documento 17, folios 120 a 122. 35 Ibidem, folios 124 y 125. 36 Folio 84 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega iii) 5373 de 14 de junio de 1991, al Colegio Cooperativo «Popular» de Bogotá, a partir del 5 de agosto de 199137; - El anterior nombramiento y los traslados fueron certificados a su vez por la Dirección de Gestión Humana el 16 de diciembre de 2004, en la que además informó que «[…] consultado el sistema magnético de nómina – KOMBO, figura docente grado catorce (14º) en la institución educativa distrital Class […]»38; - En virtud de la facultad prevista en el artículo 15 de Ley 60 de 1993, la ministra de educación nacional expidió la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, por la cual certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 ibidem por parte del distrito de Bogotá para asumir la administración de los recursos del Situado Fiscal y la prestación de los servicios educativos de ese territorio.

Por medio del acta de verificación del 10 de julio de 1996, el alcalde mayor de Bogotá, la ministra de educación, la directora de apoyo a la administración educativa y la secretaria de educación distrital se reunieron con el fin de «[…] verificar el cumplimiento de los requisitos y entrega al Distrito Capital de los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas, de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 y demás normas que las modifican y adicionan […]»39. - Por otro lado, según el «formato único para la expedición de certificado de historial laboral […]»40 proferido por el FOMAG el 23 de septiembre de 2016, se indicó que el tipo de vinculación de la docente era del orden nacional. - El 10 de junio de 2016, la docente solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia que fue negada con el auto ADP 001500 del 23 de febrero de 2017 expedido por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP41, al considerarse: «[…] Que mediante Resolución 25538 del 30 de agosto de 2005, se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación gracia a la señora Mónica Blanco Ortega por tener vinculación nacional. […] Que mediante la Resolución No. 1217 del 13 de febrero de 2006 se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 25538ndel 30 de agosto de 2005, en el sentido de confirmarla en todas y cada una de sus partes, quedando agotada la vía gubernativa. 37 Folio 128 38 Ibidem, folios 124 y 125. 39 Folios 244 a 257. 40 Folios 45 y 46. 41 Folios 166 y 167 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega Que verificado el aplicativo del FOMAG actualizado a la fecha se corrobora que la señora Mónica Elena Blanco Ortega aporta certificado de información laboral de fecha 23 de septiembre de 2016 emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá en la que indica que el tipo de vinculación en el ramo docente es de carácter nacional con fecha de posesión 02 de mayo de 1977 hasta la fecha.

Que del mismo modo aporta certificado de factores salariales emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá en la que se indica que el tipo de vinculación del ramo docente es de carácter nacional. Que en consecuencia de lo anterior se le debe indicar a la peticionaria que teniendo en cuenta que con la presente solicitud no se evidencian nuevos elementos de juicio que permitan variar la decisión tomada a través de la resolución No. 25538 del 30 de agosto de 2005 confirmada mediante la Resolución 1217 del 13 de febrero de 2006, no hay lugar por parte de esta entidad a un nuevo pronunciamiento de fondo. […]». [Se resalta]. 2.5.

Análisis sustancial De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que Mónica Elena Blanco Elena Ortega prestó sus servicios como docente i) interina, desde el 8 de septiembre al 30 de noviembre de 1975, por un período de 2 meses y 22 días; y ii) nacional, desde el 1° de marzo de 1977 hasta el 10 de junio de 2016 (fecha de la reclamación administrativa) por un lapso de 39 años, 3 meses y 9 días.

El tribunal de primera instancia indicó que aun cuando la docente cumplió con el requisito de vinculación como docente del orden territorial cuando ejerció en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, ello solo ocurrió por el lapso de 2 meses y 22 días. Frente al tiempo restante, no era necesario el análisis, comoquiera que en la sentencia C-489 de 2000 la Corte Constitucional sostuvo que se debían reunir todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989.

Sobre el particular le asiste razón al demandante en que tal como lo fijó el Consejo de Estado en la en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, «[…] [l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento […]».

Por lo anterior, se encuentra demostrado que en consideración al tiempo laborado por la docente en interinidad cumplió con la exigencia de acreditar una vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, y a efectos del reconocimiento de la pensión gracia era necesario demostrar los demás requisitos. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega Al efecto indicó el tiempo laborado «[…] entre el 10 de julio de 1996, fecha de ejecución del proceso de descentralización en el Distrito Especial de Bogotá y el 23 de septiembre de 2016 (fecha de expedición del certificado) el vínculo nacional mutó a distrital, ya que para el momento en que se ejecutó el proceso descentralizador, mi prohijada se encontraba laborando como educadora en la circunscripción territorial del Distrito Especial de Bogotá […]» (sic).

De acuerdo con las disposiciones contenidas en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del Distrito Capital a partir de 1996, cuando asumió el servicio público educativo.

Sin embargo, esta Subsección evidenció que el mencionado proceso de certificación en educación del Distrito Capital no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de Mónica Elena Blanco Ortega el 1° de marzo de 1977. En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».

En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.

En esa línea el Decreto 196 de 199542, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993». En este sentido, resulta claro que la vinculación ostentada por Mónica Elena Blanco Ortega desde el 1° de marzo de 1977 fue de carácter nacional, de manera que le asiste razón al tribunal de primera instancia en cuanto a que no se acreditó la prestación del servicio docente durante 20 años en una plaza docente del orden territorial, municipal o distrital.

Esto por cuanto solo el periodo laborado desde el 8 de septiembre al 30 de noviembre de 1975 resultaba válido para el cómputo 42 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 21 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como docente del orden territorial.

Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la normativa. Sobre el particular, se concluye que si bien la demandante prestó sus servicios como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la vinculación comprendida desde el 1 de marzo de 1977 no es válida para acceder al reconocimiento de la prestación por su carácter de nacional, en tanto es incompatible con la naturaleza de la pensión gracia concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que aquellos enfrentaban para la época de la promulgación de las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

De lo anterior se colige que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que prestaron su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran todos los requisitos previstos por el legislador y comoquiera que en el presente asunto no fue cumplido el relacionado con el tiempo de servicios de 20 años en una plaza del nivel territorial, la Sala confirmará la sentencia objetada en cuanto negó las pretensiones de la demanda. 2.6.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.43 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Reconocimiento de personería y renuncia al poder Se reconocerá personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón identificada con la cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en SAMAI44. 4.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó que Mónica Elena Blanco Ortega cumpliera con el requisito del ejercicio docente territorial o nacionalizado durante 20 años para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y Subsección D, en tanto negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 43 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014). 44 Índice 16. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00613-01 (4843-2022) Demandante: Mónica Elena Blanco Ortega F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda y Subsección D, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Mónica Elena Blanco Ortega contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. – Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón identificada con la cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG