Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00138-00 Demandante: SERVICIOS INTEGRALES Y SERVICIOS AVANZADOS LTDA. – ISASCO EN LIQUIDACIÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Temas: Contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 16 de enero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela la sociedad Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En concreto, formuló la siguiente pretensión: 1) PRIMERA: Se tutelen los derechos al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, y en consecuencia se declare sin efectos jurídicos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dejando en firme el fallo que profirió el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Resolución No. 3311 del 28 de diciembre de 2007, el Ministerio de Comunicaciones –hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic) – expidió licencia para la prestación del servicio de mensajería especializada en favor de la empresa Servicios Integrales y Servicios Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Avanzados Ltda. 2.2.
Por auto No. 11105 del 5 de julio de 2013, la directora de Vigilancia y Control del MinTic abrió investigación administrativa contra la parte actora y elevó pliego de cargos, por haber incurrido en la infracción contenida en el artículo 41 del Decreto 299 de 1995, en concordancia con el artículo 21 ibidem y, en el artículo 17 numeral 1 literal e) idem, concerniente a la falta de publicación de tarifas y condiciones e incumplimiento de la obligación de constitución de pólizas de seguro. 2.3.
Mediante Resolución No. 003578 del 9 de diciembre de 2014, el MinTic sancionó a la sociedad actora con multa equivalente a 110 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por la infracción de las normas contenidas en el pliego de cargos. 2.4. En contra de la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, resueltos, desfavorablemente, por resoluciones Nos. 001098 del 10 de junio de 2015 y 003119 del 14 de diciembre de 2015, respectivamente. 2.5.
La sociedad Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. en liquidación, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el MinTic con el objeto de obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 003578 de 2014, 001098 de 2015 y 003119 de 2015. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se exonerara de la sanción administrativa impuesta. 2.6.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, que, en la audiencia inicial dictó la sentencia del 13 de febrero de 2018, mediante la cual accedió a las pretensiones, porque encontró probada, de oficio, la pérdida de competencia de la parte demandada para resolver los recursos en sede administrativa, en los términos del artículo 52 del CPACA –caducidad de la facultad sancionatoria–. 2.6.1.
En concreto, la autoridad judicial consideró que el MinTic desconoció el debido proceso de la parte actora al desatender el término fijado por el artículo 52 del CPACA para resolver los recursos, pues notificó de forma extemporánea la resolución que resolvió el recurso de apelación y, por lo tanto, perdió competencia para resolverlo. 2.7.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por sentencia del 4 de agosto de 2022, la revocó y ordenó la devolución del proceso al juzgado de origen para que resolviera los cargos formulados en la demanda. El tribunal consideró que el a quo resolvió indebidamente el litigio, al declarar de oficio la caducidad de la facultad sancionatoria, sin analizar los cargos de nulidad formulados por la parte actora. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La sociedad actora, de manera preliminar, manifestó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1.
Defecto procedimental absoluto. A juicio de la parte actora, el tribunal omitió hacer un control judicial integral de los actos acusados, al dar prevalencia a la Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 formalidad sobre el derecho sustancial, situación que derivó en la vulneración del derecho al debido proceso. 3.1.2.
Defecto fáctico, porque el tribunal ignoró todo el material probatorio que obraba en el expediente, a partir del que se acreditaba plenamente que la entidad demandada había perdido competencia para sancionar, como lo concluyó el juez de primera instancia. 3.1.3. Defecto sustantivo. Según la parte actora, se configura, por cuanto la decisión objeto de tutela no aplicó el precedente judicial al “hacer nugatorio el control integral del acto sancionatorio que realizó la juez en primera instancia” y, en ese sentido, “revivió la violación del derecho fundamental hecha al debido proceso materializada en sede administrativa”. 3.1.4.
Desconocimiento del precedente judicial, contenido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada en el fallo de primera instancia (sentencia C-197 de 1999), según la cual, adujo, los jueces están en la obligación de realizar el estudio integral los actos administrativos sancionatorios y limitó el principio de justicia rogada.
Adicionalmente, sostuvo que se desconoció la sentencia dictada en el proceso 2016- 00134-01 por el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección B, que “determinó declarar la nulidad de los actos administrativos que imponían las sanciones a mi representada”. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 20 de enero de 2023, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Adicionalmente, vinculó en calidad de terceros con interés, al ministro de Tecnología de Información y Comunicaciones y al juez primero administrativo de Bogotá. 4.2.
En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 25 de enero de 20231. 5. Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, manifestó que la sentencia acusada se ajusta a derecho y fue debida y suficientemente motivada en sus aspectos fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial. 5.1.1. Estimó que lo pretendido por la parte actora con la presente acción de tutela era controvertir, de manera injustificada e indebidamente, las decisiones adoptadas por el tribunal, a manera de tercera instancia. 5.1.2.
Resaltó que, en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de agosto de 2022, se ordenó devolver el proceso al juzgado de origen para que resolviera 1 Índice No. 7 de Samai. Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los cargos formulados en la demanda, de ahí que en dicho proceso no existiera aún una decisión en firme o ejecutoriada, de manera que la tutela se tornaba improcedente. 5.2.
La juez primera administrativa de Bogotá se refirió a las consideraciones de la sentencia que dictó en el proceso ordinario, que se sustentó en una tesis contraria a la del juez de segunda instancia. Señaló que, actualmente, el proceso se encontraba al despacho para obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior en la sentencia del 4 de agosto de 2022. 5.2.1.
Adicionalmente, indicó que no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, toda vez que sus actuaciones se enmarcan en la normatividad vigente y el análisis probatorio correspondiente. 5.3. A pesar de haber sido notificado, el ministro de Tecnología de Información y Comunicaciones no rindió informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial previsto para la protección de derechos fundamentales, cuando se vean amenazados o vulnerados por cualquier autoridad, incluidos los jueces de la República2.
La Corte Constitucional, por su parte, ha determinado dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.2. En primer lugar, están los requisitos generales de procedibilidad que son de naturaleza procesal y, por lo tanto, deben estudiarse de manera previa a cualquier análisis de fondo.
Esos requisitos fueron fijados en la sentencia C-590 de 2005, así: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 1.3.
En segundo lugar, están los requisitos específicos o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. Esos vicios de fondo se han clasificado en defecto orgánico3, defecto sustantivo4, procedimental5, fáctico6, error inducido7, decisión sin motivación8, desconocimiento del precedente judicial9 o violación directa de la Constitución10. 2 Sentencia C-543 de 1992. 3 Sentencias SU-388 de 2021, SU-355 de 2020, SU-373 de 2019, SU-309 de 2019, SU-072 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018. 4 Sentencias SU-424 de 2021, SU-260 de 2021, SU-116 de 2018, SU-055 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018, SU-035 de 2018, SU-395 de 2017, SU-050 de 2017, SU-556 de 2016. 5 Sentencia SU-061 de 2018. 6 Sentencias SU-424 de 2021, SU-405 de 2021, SU-226 de 2019, SU-355 de 2017, SU-448 de 2016. 7 Sentencia SU-261 de 2021. 8 Sentencia SU-489 de 2016. 9 Sentencias SU-317 de 2021, SU-228 de 2021, SU-053 de 2015. 10 Sentencias SU-228 de 2021, SU-201 de 2021, SU-516 de 2019, SU-069 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.4. Solo cuando se superen los requisitos generales y, al menos uno de los requisitos específicos, el juez constitucional puede conceder un amparo y dejar sin efectos una decisión judicial. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el tribunal demandado manifestó que la tutela es improcedente porque en el proceso ordinario no existe decisión en firme o ejecutoriada. 2.2. De encontrarse cumplido ese requisito, se efectuará el estudio de fondo tendiente a determinar si la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, incurrió en desconocimiento del precedente judicial o en defectos sustantivo, procedimental o fáctico. 3.
Sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad 3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 3.1.1.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó11: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales […]. 3.1.2.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 11 Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.1.3. Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso haya concluido o que el proceso judicial se encuentre en curso, como ocurre en este caso.
En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está vedada, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos. 3.1.4. No obstante, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”. 3.2. A juicio de la Sala, en el sub lite, existen circunstancias especialísimas que justifican la intervención del juez de tutela, como pasa a explicarse: 3.2.1.
La sentencia cuestionada revocó la providencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda a partir de la declaratoria de oficio de la caducidad de la facultad sancionatoria de la autoridad demandada, en los términos del artículo 52 del CPACA. Dicha decisión de segunda instancia determinó que el a quo no debió declarar de oficio tal caducidad, porque no hizo parte del litigio propuesto en la demanda, motivo por el cual en la parte resolutiva ordenó que se devolviera el expediente al juzgado de origen para que resolviera el asunto conforme a los cargos consignados en el concepto de violación. 3.2.2.
A partir de lo anterior, la Sala considera que la providencia objeto de tutela se trata una decisión sustancial, en cuanto resolvió de manera definitiva sobre si la caducidad de la facultad sancionatoria podía o no declararse de oficio por la autoridad judicial. Si bien el tribunal ordenó al juez de primera instancia que dictara nuevamente sentencia en el caso concreto, lo cierto es que el a quo no podrá volver a analizar el tema de la caducidad de la facultad sancionatoria del artículo 52 del CPACA en ninguna de las siguientes etapas del proceso, por expreso mandato del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. 3.2.3.
Debe dejarse claro, además, que esa decisión no es susceptible de recursos y está en firme, pues se notificó mediante correo electrónico del 23 de agosto de 2022. 3.3. Cabe resaltar que esta Sala de decisión, en otras oportunidades – ver sentencias del 16 de julio de 202012 y del 9 de diciembre de 202113– en las que se cuestionaron providencias de procesos se encontraban en curso, también excepcionó el requisito de subsidiariedad. 3.4.
Se resuelve, en consecuencia, el primer problema jurídico planteado: la acción de tutela cumple el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, en atención a las especiales circunstancias de este caso. 12 Proceso No. 11001-03-15-000-2020-00558-01. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Proceso No. 11001-03-15-000-2021-00319-01.
M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.5. Adicionalmente, la Sala considera que la demanda de tutela cumple los demás requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En consecuencia, pasa a resolver el asunto de fondo. 4. Solución del problema jurídico de fondo 4.1. Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, a la providencia objeto de tutela. Seguidamente, se analizarán los defectos invocados por la actora y se adoptará la decisión que corresponda. 4.1.1. De la providencia objeto de tutela 4.1.1.1.
En la sentencia del 4 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inició por relacionar las normas que regulan el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: 2) Los artículos 137 y 138 del CPACA preceptúan que toda persona podrá solicitar la nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en torno a un acto administrativo, cuando considere que los mismos han sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien las profirió. Adicionalmente, el artículo 162 ibidem consagra como uno de los requisitos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el de indicación de las normas violadas y explicación del concepto de violación. 4.1.1.2.
La autoridad judicial destacó que las mencionadas disposiciones imponen cargas procesales razonablemente exigibles a quien activa el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto (i) la facultad de acceso a la administración de justicia no es absoluta, si se tiene en cuenta que se delimita por la observancia de los presupuestos de oportunidad en su interposición, procedencia, agotamiento de requisitos previos para demandar y cumplimiento de los requisitos propios de la demanda;
(ii) en la jurisdicción contencioso administrativa por regla general, el ejercicio del derecho de acción va acompañado de la materialización del derecho de postulación y, por ende, del desarrollo de una defensa técnica que, al ser desplegada por un abogado inscrito –artículo 160 del CPACA–, hace más rigurosas las instituciones jurídico procesales; máxime cuando se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que en todos los casos debe comparecerse por medio de un representante judicial. 4.1.1.3.
Relacionó la sentencia C-197 de 1999 de la Corte Constitucional, para señalar que, de acuerdo con esa decisión, solamente en los casos en los que se evidencia la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata o se advierta la incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica, el juez podrá ignorar la carga que tienen los actores al demandar un acto administrativo.
De lo contrario, estos deben indicar las normas violadas y el concepto de violación, para que así el juez pueda analizar las pretensiones propuestas. 4.1.1.4. Precisó que, esa misma Sala, en el proceso radicado No. 2016-00134-01, confirmó la sentencia de primera instancia que declaró de oficio probado el cargo de caducidad de la facultad sancionatoria y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa en la resolución de los recursos, por inobservancia del término previsto en el artículo 52 del CPACA, sin adentrarse en el estudio de la procedencia o no de la aplicación de la figura de flexibilización de la justicia rogada, porque los argumentos del apelante único giraron a la demostración de la no vulneración del artículo 52 del Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 CPACA, es decir, “no recurrió el argumento del a quo de la figura de flexibilización del principio de justicia rogada y de su facultad oficiosa”, a diferencia del caso concreto, en el que el recurrente si objetó que se emitió un fallo extra petita. 4.1.1.5.
Sostuvo que, en el caso concreto, advertía que aun cuando formalmente el argumento del a quo justificaría la invocación de la tesis de flexibilización de justicia rogada administrativa, por cuanto “se arguye a la vulneración del derecho fundamental de aplicación inmediata, como lo es el debido proceso” materialmente no era así, toda vez que el cargo que se declara probado de oficio es el de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria con pérdida de competencia en la decisión de los recursos y configuración del silencio administrativo positivo.
El cual, más allá de devenir en la trasgresión al debido proceso, lo que genera es una posible violación de las normas en que debían fundarse, específicamente del artículo 52 del CPACA “norma que el apoderado judicial el extremo actor no refirió trasgredida en su libelo demandatorio, y en torno a la cual no se permitió el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de la entidad demandada”. 4.1.1.6.
Es decir, el tribunal consideró que la caducidad que declaró el a quo no guardaba relación con la disposición de orden público desarrollada en el artículo 164 del CPACA, sino que se trataba de la caducidad de la facultad sancionatoria del artículo 52 del CPACA, que contiene una consecuencia jurídica que no se constituyen en atentatorias del derecho fundamental al debido proceso ni justifican la flexibilización del principio de justicia rogada.
Así se expuso en la sentencia: 10) En otros términos, la caducidad que se declaró́ de oficio por el a quo no se refiere a la sanción procesal por ejercicio inoportuno de la facultad de acción contencioso administrativa y, en esa medida, no guarda relación con la disposición de orden público desarrollada en el artículo 164 del CPACA. De lo que se trata es de la caducidad prevista en el artículo 52 ibidem, según la cual, existe un límite temporal para el ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de las autoridades administrativas, que de ser desatendida deviene no sólo en la pérdida de competencia para la imposición de la sanción o la decisión de los recursos, sino también en la configuración del silencio administrativo positivo en favor del demandante.
Consecuencias jurídicas que, en sí mismas, no se constituyen en atentatorias del derecho fundamental al debido proceso, ni justifican la flexibilización del ya referido principio de justicia rogada. 11) Se llama la atención sobre la desnaturalización a la que se llegaría de dicha tesis excepcional (expresamente prevista para los eventos en que se evidencia la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata o se advierta la incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica), con interpretaciones como las efectuadas por el a quo, toda vez que implicaría aceptar que el incumplimiento por parte del apoderado judicial del extremo actor de la carga procesal que le imponen los artículos 137, 138 y no. 4 del artículo 162 del CPACA, traducida en la no identificación de los cargos de nulidad, las normas violadas y el concepto de violación, siempre podría sortearse a la luz de la flexibilización del principio de justicia rogada administrativa.
Y como resultado, dicha afirmación indefinida desconoce que, de un lado, se está llevando al traste el propósito con el que la Corte Constitucional desarrolló dicha tesis, que no era otro que el de primacía de lo sustancial sobre lo formal y garantía de vigencia de los derechos fundamentales y disposiciones constitucionales. Y, de otra parte, atenta contra derechos de raigambre constitucional, como el de defensa y contradicción (artículo 29 Constitucional) y disposiciones procesales de orden público, como la prevista en el numeral 2 del artículo 42 del CGP, según la cual “son deberes del Juez, hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso”, y el artículo 281 ibidem que establece el principio de congruencia, disponiendo que “la sentencia deberá́ estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda ( )”. 4.1.1.7.
A partir de lo anterior, concluyó que lo procedente era revocar la decisión emitida por el juez de primera instancia, porque resolvió indebidamente la litigiosidad, al declarar de oficio la caducidad de la facultad sancionatoria, sin analizar los cargos de nulidad formulados por la parte actora, no sin antes precisar que técnicamente la Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 caducidad de la facultad sancionatoria corresponde a una prescripción por no haber actuado y concluido el procedimiento sancionatorio en el término máximo de cuatro años (3 años para sancionar y 1 para decidir los recursos contra el acto sancionatorio), por lo que sólo puede ser alegada por quien se beneficia de ella.
En esa medida, adujo, era ciertamente disponible y desistible y no podía declararse de oficio, a diferencia de la caducidad del medio de control, la que, al ser una institución de carácter jurídico procesal y por ende de orden público, no sólo podía, sino que debía declararse, ya sea que medie petición de alguno de los sujetos procesales o se advierta de oficio por el juez, por cuanto es indisponible. 4.1.2.
Del presunto desconocimiento del precedente judicial y defecto sustantivo 4.1.2.1. La sociedad demandante alegó que la sentencia acusada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial por no tener en cuenta la sentencia C-197 de 1999. Que, además, también desconoció el precedente contenido en la sentencia del 25 de enero de 2018, dictada por ese mismo tribunal. 4.1.2.2.
Como quedó evidenciado en la relación de las consideraciones de la providencia acusada y contra lo afirmado por la parte actora, el tribunal demandado no desconoció las decisiones que cita. De hecho, justamente tuvo en cuenta la consideración de la sentencia C-197 de 1999 respecto a que solamente en los casos en los que se evidenciara la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata o la incompatibilidad entre la Constitución y la norma jurídica, se podría flexibilizar el principio de justicia rogada. 4.1.2.3.
No obstante, el tribunal consideró que en el caso concreto el cargo de la caducidad de la facultad sancionatoria lo que genera es una posible violación de las normas en que debía fundarse, esto es, del artículo 52 de CPACA, más que una vulneración del derecho al debido proceso. Por ese motivo no aplicó al caso concreto la regla contenida en la sentencia C-197 de 1999. 4.1.2.4.
En este punto, es importante resaltar que la citada sentencia C-197 de 1999 no hizo mención alguna respecto a que “los Jueces están obligados a revisar de manera integral los actos administrativos sancionatorios” como afirmó la parte demandante en el escrito de tutela. Entonces, se trata de una apreciación del demandante que no consta en la decisión que relaciona como desconocida. 4.1.2.5.
En cuanto a la sentencia del 25 de enero de 2018, dictada en el proceso No. 2016-00134-01, se advierte que el tribunal explicó con suficiencia que esa decisión no se refirió a la aplicación de la figura de flexibilización de la justicia rogada, porque en esa oportunidad el tema no fue propuesto en el recurso de apelación, a diferencia del caso concreto.
Luego, se trata de una decisión que no guarda similares supuestos fácticos con los del sub lite, pues aun cuando confirmó una providencia que declaró la caducidad de la facultad sancionatoria, lo cierto es que no realizó ningún análisis frente la declaratoria oficiosa que de ese cargo se hizo en sede de primera instancia, por no tratarse de un asunto cuestionado en la apelación. 4.1.2.6.
Lo anterior es suficiente para concluir que la sentencia acusada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de la sentencia C-197 de 1999, ni en desconocimiento del precedente horizontal contenido en la sentencia del 25 de enero de 2018, que dictó el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4.1.3.
De los presuntos defectos procedimental y fáctico 4.1.3.1 A juicio de la parte actora, el tribunal omitió hacer un control judicial integral de los actos acusados, al dar prevalencia a la formalidad sobre la sustancialidad. 4.1.3.2. Al respecto, la Sala considera que las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial demandada en la sentencia del 4 de agosto de 2022 son razonables, en la medida en que reconoce que en virtud de la flexibilización de la justicia rogada habrá casos en los que el juez podrá declarar de oficio la caducidad siempre que se trate de la que tenga la connotación de orden público como ocurre con la prevista en el artículo 164 del CPACA, mas no con la facultad sancionatoria del artículo 52 del CPACA que solo puede alegarse por quien se beneficia de ella –en los cargos de violación–.
En este caso el criterio de la autoridad judicial se dirige a la protección los derechos de defensa y contradicción de la contraparte, y la igualdad de las partes en el proceso, de raigambre constitucional, por lo cual se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial. 4.1.3.3. No resulta, entonces, arbitraria la decisión cuestionada y, por ende, no se enmarca en un exceso de ritual manifiesto, porque justamente está orientada por el principio de la justicia rogada que impone a las partes el cumplimiento de las cargas procesales, en el presente asunto, de haberse incluido en el concepto de violación el cargo por caducidad de la facultad sancionatoria, so pena de que no sea estudiado y sin que sea posible que se declare de oficio. 4.1.3.4.
La Sala advierte que la posición del tribunal demandado se acompasa la jurisprudencia de la Corte Constitucional14, que ha señalado que el principio de justicia rogada rige la jurisdicción Contencioso Administrativo y ha sido entendido en dos ámbitos que se encuentran conexos, que consisten en que: i) el juez no puede iniciar de oficio un juicio, por cuanto es el libelista quien debe identificar e individualizar el acto impugnado; y ii) el funcionario judicial se encuentra vinculado a lo solicitado en la demanda, de modo que en principio el fallador está impedido para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados o sustentados por el actor.
Además, ha dejado claro que cuando se demanda la nulidad de un acto, la demanda “debe incorporar la indicación de la norma infringida y el concepto de la violación de la misma, así como la determinación del acto jurídico objeto de dicha petición”15. 4.1.3.5. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, en atención al principio de congruencia de la sentencia y de justicia rogada, “las normas invocadas como violadas en el concepto de violación, así como en los argumentos desarrollados para sustentar los cargos planteados para fundamentar las causales de nulidad de los actos demandados, entre otros aspectos, delimitan la acción del fallador, habida cuenta del carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa”16. 14 Ver sentencias T-553 de 2012 y SU-061 de 2018. 15 Sentencia T-553 de 2012. 16 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia de 9 de febrero de 2017. Radicado: 66001-2333-000-2016-00080- 01 (PI). M. P. (Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 11001032400020110000300 de 23 de abril de 2020. En ese mismo sentido se ha pronunciado la Sección Cuarta de esta Corporación, que, en sentencia del 12 de agosto de 2021, dictada en el proceso No. 25000-23-37-000-2014-01133-01, señaló: “Este nuevo cargo no puede ser estudiado en virtud del principio de justicia rogada, que impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda y le impide proponer nuevos cargos de nulidad durante el trámite judicial”.
Radicado: 11001-03-15-0000-2023-00138-00 Demandante: Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. – ISASCO en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4.1.3.6. En cuanto a la presunta configuración del defecto fáctico, basta señalar que debido a que el tribunal concluyó que el cargo por caducidad de la facultad sancionatoria no fue objeto de la litis y, por lo tanto, no debió declararse de oficio, no estaba en la obligación de valorar las pruebas que, a juicio del actor, comprueban la configuración de dicha caducidad. 4.1.3.7.
A partir de lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto tampoco se configuraron los defectos procedimental y fáctico. 4.1.3.8. Queda así resuelto el segundo problema jurídico: la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, ni en defectos sustantivo, procedimental y fáctico.
En consecuencia, la Sala denegará las pretensiones del a acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la sociedad Servicios Integrales y Servicios Avanzados Ltda. en liquidación, por las razones expuestas. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN