Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06200-01 Demandantes: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Temas: Tutela contra providencia judicial – subsidiariedad y relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 17 de enero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró la improcedencia del amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Con la solicitud de amparo pretenden la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2. La anterior trasgresión constitucional se la adjudica a la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por la autoridad judicial accionada que modificó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas y que, en consecuencia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada en su contra por la sociedad Seguros del Estado S.A. Esto, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-23-33-000-2018-00550- 00/01. 1.2.
Pretensión constitucional 3. La parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO: Se tutele en favor de la DIAN los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad en congruencia con los principios de confianza legítima y Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad jurídica, vulnerados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado con la expedición de la Sentencia del 09 de mayo de 2024, al incurrir en un defecto sustantivo.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de la sentencia de la presente acción proceda a revocar la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso judicial 17001-23-33-000-2018-00550-01 (27168) y se ordene proferir un nuevo fallo en el que se respete la seguridad jurídica por situación jurídica consolidada. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. El 28 de enero de 2010, el señor William Faustino Acosta Calderín presentó la declaración de impuesto sobre las ventas (IVA) del sexto período de 2009, el cual registró un saldo a favor de $4.196.886.000. Esta suma fue solicitada en devolución a la DIAN con garantía amparada bajo la póliza de cumplimiento otorgada por Seguros del Estado S.A. Mediante Resolución 85 del 1.º de febrero de 2010, la DIAN ordenó la devolución. 5.
El 16 de agosto de 2012, con la Liquidación Oficial de Revisión 10241201000059, la DIAN modificó la declaración presentada por el señor Acosta Calderín, desconoció el saldo a favor reconocido y determinó un saldo a pagar. 6. La DIAN expidió la Resolución de Sanción 10241201300006 del 15 de abril de 2013, por la cual impuso sanción al señor Acosta Calderín, por improcedencia de la devolución contemplada en el artículo 670 del Estatuto Tributario y ordenó reintegrar la suma que había sido reconocida a su favor y los intereses moratorios aumentados en un 50%. 7.
El 22 de mayo de 2023, Seguros del Estado S.A. interpuso recurso de reconsideración. Mediante resolución del 23 de abril de 2014, la DIAN confirmó la decisión recurrida. 8. La aseguradora promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichos actos administrativos. 9. Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2017, en segunda instancia del referido proceso, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de los actos demandados y dictaminó que el señor Acosta Calderín debía reintegrar a la DIAN la suma de $4.180.833.000 junto con los intereses moratorios y la correspondiente sanción del 20% de tal cantidad.
Esto, en consideración de que la tasación de tales cantidades en los actos demandados no correspondía con la normativa aplicable al caso. Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
El 2 de marzo de 2018, en el marco de un proceso de cobro coactivo, la DIAN libró el mandamiento de pago 10241201300006 contra Seguros del Estado S.A. en su calidad de deudor solidario del señor Acosta Calderín. Esto, por las obligaciones contenidas en el fallo en mención. La aseguradora propuso excepciones de falta de título ejecutivo, falta de ejecutoria del título ejecutivo y de indebida tasación del monto de la deuda. 11.
El 16 de mayo de 2018, la DIAN profirió la Resolución 110-242-448-313- 0930 por medido de la cual declaró probadas parcialmente las excepciones propuestas. Declaró la inexistencia del título ejecutivo respecto a otros valores diferentes al IVA del sexto bimestre del año 2009. 12. Contra dicha decisión la interesada interpuso recurso de reposición y propuso la excepción de pago efectivo.
Para dicho fin, la seguradora realizó el pago de $4.180.833.000 mediante recibo del 14 de junio de 2018. Este recurso fue resuelto desfavorablemente por la entidad, mediante Resolución del 5 de julio de 2018, en la que señaló que se efectuó un pago parcial dado que este no cubría la sanción y los intereses moratorios. 13. Seguros del Estado S.A. promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y solicitó que se anularan dichos actos administrativos. 14.
Por medio de sentencia del primero de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas: i) declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio; ii) decretó la nulidad parcial de las resoluciones demandadas; iii) declaró la excepción de indebida tasación del monto de la deuda contenida en la póliza de cumplimiento de disposiciones legales que constituía un título complejo con la resolución sancionatoria y, iv) a título de restablecimiento del derecho, declaró que Seguros del Estado S.A. no estaba obligado a indemnizar a la DIAN por el valor de la sanción por devolución improcedente correspondiente al IVA del sexto período del 2009. 15.
Consideró que, en principio, la garantía expedida por la aseguradora cubría el monto indebidamente devuelto, la sanción y los respectivos intereses. Agregó que esto quedó plasmado en el contrato de seguro que se pactó. Indicó que la Corte Constitucional en sentencia C-877 de 2011 dejó incólume el inciso segundo del artículo 670 del Estatuto Tributario que extendía la solidaridad del garante tanto a las obligaciones como a la sanción por improcedencia y los correspondientes intereses. 16.
Agregó que el alto tribunal, en sentencia C-122 de 2022 declaró la inexequibilidad de la expresión «incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución» del artículo 860 del Estatuto Tributario, en relación con la solidaridad del garante responsable por las obligaciones garantizadas, como es el caso de las aseguradoras.
El Tribunal Administrativo de Caldas consideró que esta sentencia era aplicable al asunto al ser una situación Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica no consolidada del garante. 17.
Sostuvo que la aseguradora no estaba obligada al pago de la sanción contemplada en el artículo 860 del referenciado estatuto. En relación con el valor de los intereses, señaló que tal valor hacía parte del monto a cobrar por la administración, debido a lo considerado por la Corte en la sentencia C-877 de 2011. 18. Inconforme con lo anterior, la DIAN apeló el fallo del tribunal.
Consideró que la autoridad judicial desconoció el principio de irretroactividad al declarar probada de manera parcial la excepción de indebida tasación de la deuda. Lo anterior, debido a que el contrato de seguro fue celebrado por el contribuyente y la aseguradora en el año 2010, motivo por el cual no le eran aplicables la sentencias de la Corte Constitucional, debido a que estas tenían efectos a futuro y sobre situaciones jurídicas no consolidadas. 19.
Puso de presente que el acto administrativo sancionatorio fue expedido en el 2013 y que la Sección Cuarta del Consejo de Estado cuantificó la suma a pagar a la DIAN por devolución improcedente, junto con los intereses. Agregó que, de tal forma, tasó la cuantía de la sanción, por lo que el tribunal no podía aplicar las sentencia C-122 de 2022 de forma retroactiva, debido a que, al momento de los hechos, el artículo 860 del Estatuto Tributario gozaba de validez. 20.
Consideró que la obligación de Seguros del Estado S.A. de pagar la suma devuelta de manera improcedente, la sanción y los intereses es una situación jurídica debidamente consolidada. Esto, en la medida en que lo discutido en el asunto ordinario estaba relacionado con los actos expedidos en el proceso de cobro coactivo que resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.
Por tanto, a su juicio, no se podía afectar la validez del título ejecutivo en el que se tasó debidamente el monto de la deuda a cargo de la aseguradora. 21. Mediante sentencia del 9 de mayo de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado modificó la providencia de primera instancia en relación con la tasación de la suma que debía pagar la aseguradora, tomando en consideración exclusivamente el monto devuelto de manera improcedente más los intereses que se causen hasta el momento de liquidación y pago.
Para ello, ordenó que se tuviera en cuenta el pago efectuado el 14 de junio de 2018. 22. Expuso que existía una situación jurídica consolidada por el hecho de que la sentencia del 13 de septiembre de 2017 se encontraba ejecutoriada. Sin embargo, consideró que, de conformidad con la sentencia SU-319 de 2019, los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional se pueden aplicar de manera retrospectiva en el entendido de que se aplican sobre situaciones iniciadas con anterioridad a la expedición de la providencia y que continúan en el tiempo. 23.
Indicó que en el asunto estudiado debía aplicarse el precedente del alto tribunal, pues se trataba de una deuda a cargo de la aseguradora demandante, Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual inició antes de que se profiriera la sentencia C-112 de 2022.
Sostuvo que ante la declaratoria de inexequibilidad de la inclusión del monto de las sanciones en relación con la responsabilidad solidaria de las garantes en casos de improcedencia por devolución, tener en cuenta tal cantidad en la tasación de la deuda en el proceso de cobro coactivo adelantado contra Seguros del Estado S.A. no contaba con sustento jurídico. 24.
La sentencia de segunda instancia fue notificada mediante estado electrónico publicado el 16 de mayo de 2024. 1.4. Sustento de la vulneración 25. La parte actora aseguró que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación del precedente constitucional y vulneración del principio de congruencia. De tal forma, formuló los argumentos que a continuación se exponen. 26.
Se transgredió el principio de seguridad jurídica ante una situación consolidada, pues la Sección Cuarta, mediante el fallo del 13 de septiembre de 20171, declaró la nulidad parcial de los actos sancionatorios expedidos por la DIAN. Con ello, a título de restablecimiento del derecho determinó que el señor Acosta Calderín y Seguros del Estado S.A. (como deudora solidaria) debían reintegrar a la entidad la suma indebidamente devuelta, junto con los intereses moratorios y lo correspondiente a la sanción del 20% de aquella suma.
Esto, por estar vigente en su integridad el artículo 860 del Estatuto Tributario al momento de dictarse la sentencia. 27. Al quedar ejecutoriada dicha decisión, esta hizo tránsito a cosa juzgada y determinó la consolidación de una situación jurídica que es inmutable para las partes. El deber de la aseguradora era pagar las sumas de dinero declaradas por el juez de segunda instancia. 28.
En la decisión cuestionada se aplicó de manera indebida la sentencia C- 112 del 2022, pues esta tiene efectos a futuro y no puede ser aplicada en un asunto ya concluido. En dicha sentencia, la Corte Constitucional declaró inexequible un apartado del artículo 860 del Estatuto Tributario pero no estableció efectos retroactivos. Por tanto, en virtud del principio de irretroactividad, la autoridad judicial demandada no podía usarla como sustento para decidir con respecto a la nulidad de los actos administrativos del proceso de cobro coactivo. 29.
La decisión censurada vulneró el principio de congruencia, puesto que se resolvió el asunto con fundamento en un cargo que no fue objeto de debate por parte de Seguros del Estado S.A. 1.5. Trámite de la acción de tutela 1 Al interior del proceso con radicado 17001-23-33 000-2014-00329-01. Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
Por auto del 19 de noviembre de 2024, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción constitucional. En consecuencia, se ordenó notificar como accionada a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. A su vez, vinculó como terceros con interés a quienes hubiera participado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción constitucional. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Cuarta 31. Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional, puesto que los argumentos presentados en la tutela son los mismos formulados mediante el recurso de apelación presentados en el trámite ordinario. 32. Advirtió que, en asuntos de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corporación, la Corte Constitucional ha establecido como requisito adicional de esta acción que se constate una anomalía que exija la intervención urgente constitucional, carga con la cual no se cumplió. 33.
En relación con la presunta vulneración del principio de congruencia, sostuvo que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues la actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión. 1.6.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 34. Solicitó que se le desvinculara del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no tiene competencia alguna respecto de las pretensiones formuladas en la demanda. 1.6.3.
Seguros del Estado S.A. 35. Solicitó que se negara el amparo solicitado, debido a que no se acreditó vulneración alguna por parte de la autoridad judicial demandada. Afirmó que no existía una situación jurídica consolidada, como se afirmó en el escrito inicial, y que, en la argumentación de la acción, la DIAN se limitó a citar textualmente un extracto de la sentencia cuestionada. 1.7.
Sentencia de primera instancia 36. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante fallo del 17 de enero de 2025, declaró la improcedencia de esta acción constitucional al no encontrar acreditados los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. El juez de la primera instancia formuló las consideraciones que a continuación se presentan.
Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. La actora no cumplió el requisito de subsidiariedad pues no acreditó que hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial con el que contaba para garantizar la protección de sus derechos fundamentales.
Esto, debido a que uno de sus argumentos consistió en alegar la vulneración del principio de congruencia de la sentencia, argumento que encuadra en la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 38. A su vez, en relación con el defecto sustantivo formulado, no se superó el requisito de relevancia constitucional, dado que la pretensión de la DIAN es reabrir una etapa procesal ya zanjada por el juez natural de la causa.
Las razones expuestas en el escrito inicial corresponden a una reiteración de lo expuesto en el trámite ordinario por la actora, sin que se haya sustentado debidamente el motivo por el cual la decisión cuestionada vulneró sus garantías constitucionales. 39. El objetivo de la actora es manifestar su simple desacuerdo con la sentencia cuestionada, pues mediante este mecanismo se sustentó su perspectiva sobre cómo se debió resolver el asunto sometido a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 1.8.
Impugnación 40. Por los motivos que se exponen a continuación, la parte actora solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en tal sentido, se acceda al amparo de sus derechos fundamentales. 41. La relación jurídica objeto del asunto ordinario ya estaba consolidada y no estaba en discusión, por lo que no era posible aplicar los efectos de la sentencia C-122 de 2022 de manera retrospectiva.
Existía un fallo que prestó mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, por lo que no existía debate en relación con la sanción. La modificación de dicho título ejecutivo genera una vulneración al principio de seguridad jurídica, puesto que la situación ya había hecho tránsito a cosa juzgada. 42. Se irrespetó el principio de irretroactividad, debido a que no podía utilizar dicha sentencia de constitucionalidad como fundamento para resolver la nulidad de los actos administrativos expedidos en el proceso de cobro coactivo.
Este trámite permite a la administración ejecutar obligaciones derivadas del título ejecutivo a su favor, sin necesidad de acudir a una autoridad judicial. Por tanto, la Sección Cuarta no contaba con la competencia para modificar o alterar situaciones jurídicas que habían adquirido firmeza. 43. A dicho momento no existía pronunciamiento sobre la inexequibilidad del artículo 860 del Estatuto Tributario, motivo por el cual los efectos de la sentencia del 13 de septiembre de 2017 eran de obligatorio acatamiento.
Este fallo constituía un título ejecutivo ejecutoriado cuando se libró el mandamiento de pago. Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Se vulneró el principio de congruencia de la sentencia al sustentar la decisión cuestionada en un argumento que no fue formulado por Seguros del Estado S.A. en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tanto, se expidió un fallo extra petita. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 45. Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 17 de enero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019.2. 2.2.
Cuestión previa 46. La sala advierte que se accederá a la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si bien la autoridad hizo parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta acción constitucional, desde la sentencia de primera instancia se declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por tanto, al no conformar el extremo pasivo de dicho trámite, no tiene interés en el resultado de la controversia formulada por la actora, pues lo que se decida en este proceso constitucional no cuenta con la virtualidad de afectarla. A su vez, este litigio tampoco versa sobre la declaratoria de su falta de legitimación en la causa. 2.3.
Legitimación en la causa 47. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 48.
La Sala advierte que la DIAN está legitimada en la causa por activa, porque conformó la parte pasiva del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia que se cuestiona mediante la presente acción constitucional. 49. Por su parte, se evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado se encuentra legitimada en la causa por pasiva al ser la autoridad que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.4.
Problema jurídico Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C el 17 de enero de 2025. 51.
Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: • ¿La Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, con ocasión de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024? 52.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; y, de superarse, (iii) el análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 53.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20122. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema3. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales4. 54.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 2014. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 55.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 56.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 57.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 58. Bajo las anteriores directrices, se entrará a estudiar si, en el caso concreto, se satisfacen los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito de subsidiariedad 59. En primer lugar, la sala evidencia que uno de los argumentos formulados en el escrito inicial versa sobre la vulneración del principio de congruencia. A juicio de la parte actora, se profirió un fallo extra petita, en la medida en que se resolvió un asunto con fundamento en un cargo que no fue objeto de debate por parte de Seguros del Estado S.A. 60.
Se advierte que este cargo se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 61. Frente a dicha situación, el Consejo de Estado5 ha defendido la posibilidad de que se interponga recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal referida e indicó que uno de los requisitos para la configuración de la nulidad originada en sentencia como causal de revisión es la existencia de un «vicio grave o insaneable que afecte su validez»6. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016. M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 11001-03-15-000-2008-00320-00. 6 Ibidem. Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
A su vez, el órgano de cierre en la materia7 señaló que la vulneración al principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente. 63. En relación con la congruencia externa con la que debe cumplir toda sentencia, a propósito del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (disposición normativa contenida actualmente en el 187 de la Ley 1437 de 2011), señaló el Consejo de Estado8, lo siguiente: Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. 64.
Consideró dicha corporación9 que este principio implica la «conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación» y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, «cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante». 65.
De igual forma, el Consejo de Estado10 ha establecido que este principio así concebido implica que en el trámite del recurso de apelación únicamente se resuelvan, por regla general, las inconformidades formuladas por el apelante contra la providencia de primera instancia. 66. En tal sentido, la congruencia externa de la sentencia desarrolla los conceptos del fallo ultra petita y extra petita, como decisiones que trascienden lo pedido por las partes, tanto en los casos en que se otorgan cosas adicionales a lo solicitado en la demanda o en la apelación – según sea el caso – (sentencia ultra petita), como en las situaciones en las que se reconoce algo que no fue solicitado (fallo extra petita)11. 67.
De tal forma, y sin tomar en consideración la razonabilidad del argumento planteado por la parte actora, esta sala en su calidad de juez constitucional no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia, pues dicho estudio corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario en cuestión. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). 10 Consejo de Estado, Sala lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 21.02.19. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 54001-23-33-000-2014-00397-01 (22647) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.
Por tanto, se concluye que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que, frente al reproche expuesto en el escrito de tutela, procede el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados. 69. Del mismo modo, se pone de presente que la accionante no expuso de forma siquiera sumaria los motivos por los cuales este mecanismo extraordinario no cuenta con la idoneidad y eficacia para la resolución de la controversia propuesta y la salvaguarda de sus garantías constitucionales. 70.
Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que la entidad actora se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar órdenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. 71.
En relación con el defecto sustantivo formulado en el escrito inicial y cuyos argumentos fueron reiterados en el memorial de impugnación, la entidad tutelante no cuenta con mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia cuestionada. Por tanto, se procederá a estudiar si el cargo en cuestión cumple con el requisito de relevancia constitucional. 2.7.
Estudio del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 72. Mediante la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró los criterios establecidos para el estudio de este requisito en materia de tutelas contra providencias judiciales. Estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado, la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 74.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo. Esto, teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 75.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 2.7.1. Relevancia constitucional en el caso concreto 76.
La sala entrará a decidir si el presente caso reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 77. Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, la parte actora cuestiona el fallo del 9 de mayo de 2024 proferido por Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En tal providencia, la accionada modificó la providencia de primera instancia en relación con la tasación de la suma que debía Seguros del Estado S.A. en el marco del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por la DIAN. La autoridad judicial tomó en consideración exclusivamente el monto devuelto de manera improcedente más los intereses que se causen hasta el momento de liquidación y pago, excluyendo de tal forma la suma correspondiente a la sanción. Para ello, ordenó que se tuviera en cuenta el pago efectuado por Seguros del Estado S.A., el 14 de junio de 2018. 78.
A juicio de la parte tutelante, en el fallo cuestionado se incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación de la sentencia C-112 de 2022, puesto que esta tenía efectos a futuro y no podía ser aplicada a un asunto concluido. Sostuvo que se transgredió el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad, ante una situación que se consolidó mediante el fallo del 13 de septiembre de 2017 dictado por la autoridad judicial demandada.
Agregó que esta decisión hizo Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tránsito a cosa juzgada, por lo que el asunto era inmutable para las partes y, en virtud de ello, era deber de la aseguradora pagar la suma de dinero declarada por el juez en la sentencia en referencia. 79.
En relación con lo anterior, es importante destacar que la autoridad judicial accionada, en la sentencia cuestionada, expuso que existía una situación jurídica consolidada debido a la ejecutoria del fallo del 13 de septiembre de 2017. Sin embargo, precisó que, de conformidad con la sentencia SU-319 de 2019, los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional se pueden aplicar retrospectivamente en situaciones iniciadas con anterioridad a la expedición de la sentencia. 80.
Con fundamento en lo anterior, puso de presente que, al asunto sometido a su consideración, debían aplicarse los efectos de la sentencia C-112 de 2022, dado que se trataba de una controversia relacionada con una deuda a cargo de la aseguradora demandante, la cual inició antes de que dicho fallo fuera proferido. Sostuvo que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la inclusión del monto de las sanciones en relación con la responsabilidad solidaria de las garantes en casos de improcedencia por devolución, la fijación de tal suma en la tasación de la deuda en el proceso de cobro coactivo adelantado contra Seguros del Estado S.A. no tenía sustento jurídico. 81.
De conformidad con lo expuesto, la sala advierte que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso, con lo que se pretende reabrir las etapas procesales de la controversia ya zanjada por el juez natural de la causa. Esto, ante la evidente manifestación de una simple inconformidad con el criterio adoptado por la autoridad judicial accionada y la reiteración de argumentos ya estudiados en el trámite ordinario. 82.
Como fue expuesto en los antecedentes de esta providencia, en el escrito de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la DIAN sostuvo que la Sección Cuarta desconoció el principio de irretroactividad. Esto, al aplicar los efectos de la sentencia C-122 de 2022 a una situación jurídica consolidada y que no estaba vigente al momento de los hechos del litigio. 83.
Por tanto, para la sala es evidente que los argumentos expuestos en el escrito de tutela guardan identidad con las razones que fueron presentadas mediante la alzada promovida ante el juez natural de la causa. Así, es necesario concluir que la intención de la parte actora es que el juez de tutela profiera un pronunciamiento de fondo sobre asuntos ya resueltos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 84.
En este sentido, el objetivo de la DIAN es que el juez constitucional lleve a cabo un análisis que corresponde exclusivamente al juez del proceso ordinario y, con ello, conseguir una decisión favorable a sus intereses. De conformidad con Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello, el uso de este mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario es palpable. 85.
A su vez, los argumentos presentados por el actor dan cuenta de una simple inconformidad con el análisis normativo y jurisprudencial llevado a cabo por la autoridad judicial accionada. Lo anterior, pues el actor no cumplió con la carga argumentativa de evidenciar alguna arbitrariedad en el estudio del juez de instancia relacionado con la aplicación de los efectos de la sentencia C-112 de 2022.
Aunado a la reiteración de motivos ya expuestos en el proceso ordinario, la entidad actora presentó lo que, en su criterio, debió ser la manera adecuada de dar solución al litigio promovido en su contra. 86. En tal sentido, para la sala es evidente que los argumentos presentados son apreciaciones subjetivas por medio de las cuales se pretende que el juez constitucional profiera un nuevo pronunciamiento sobre un asunto ya zanjado, lo que acredita una simple inconformidad con la decisión adoptada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 87.
Por lo demás, se advierte que el presente litigio versa sobre el cuestionamiento de una sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que actuó como órgano de cierre en la materia estudiada. En estos términos, según el criterio de la Corte Constitucional referido con antelación, en materia de tutelas contra providencias judiciales dictadas por una alta corte, el examen del requisito de relevancia constitucional debe ser más estricto y restrictivo.
Lo anterior, dado que estas corporaciones tienen a su cargo la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, con ello, la materialización de los principios de seguridad jurídica e igualdad. 88. En virtud de lo anterior, las razones que sustenten el escrito inicial de tutela deben acreditar una clara arbitrariedad en el proceder del órgano de cierre en la materia.
Como se ha expuesto, la sala considera que no se cumple con dicho requisito, debido a que los argumentos formulados obedecen a una reiteración de motivos ya estudiados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y a una simple inconformidad con lo fallado por la autoridad judicial. 89. Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
Demandantes: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2024-06200-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90. En consecuencia, la sala confirmará la sentencia del 17 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditados los presupuestos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DESVINCULAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del presente proceso.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente la acción de tutela por no superar los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx