REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: JOSÉ DAVID MENA MOYA Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Asunto: REQUISITOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO – DESESTIMACIÓN DEL RECURSO Síntesis del caso: la parte actora alega que el fallo de segunda instancia desconoció la sentencia de 6 de junio de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado – se desestimará el recurso, porque la sentencia invocada no tiene el carácter de ser sentencia de unificación. Decide la Sala el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora contra la sentencia de 8 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó dentro del proceso de reparación directa no. 27001-3333-001- 2016-00112-01, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor José David Mena Moya y otros1 presentaron demanda2 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional para que se le declarara patrimonialmente 1 Nelcy Yulieth Mena Valencia, Andrés David Mena Valencia, Fanny Moya Cuesta, Yubilis Valencia Rentería, Nepher Mena Moya, Alejandro Mena Moya, Máryori Mena Moya, Fanny Mena Moya, Luz Daris Mena Moya. 2 El 24 de febrero de 2016.

Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 responsable por los perjuicios causados a los demandantes, por las lesiones que sufrió el señor José David Mena Moya en un ataque terrorista perpetrado por un grupo subversivo que activó un explosivo en un establecimiento de comercio donde él laboraba (índice 2 SAMAI3). 2.

La sentencia de primera instancia El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó mediante sentencia de 15 de octubre de 2019 (índice 2 SAMAI – archivo 3) negó las pretensiones de la demanda, por considerar, en síntesis, que la parte actora no demostró que hubiese solicitado medidas de protección, que las autoridades conocieran de la existencia de amenazas ni que las circunstancias que rodearon el hecho hicieran previsible el acto dañoso.

La parte actora interpuso recurso de apelación que fue concedido ante el superior. 3. La sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Chocó profirió sentencia el 8 de octubre de 20214 en la que confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones (índice 2 SAMAI), con base en las siguientes consideraciones: 1) La parte actora se limitó a afirmar que resultó lesionada en los hechos acaecidos el 25 de febrero de 2014, cuando fue activado un artefacto explosivo en el establecimiento de comercio donde laboraba, pero no probó que efectivamente resultó lesionado en ese ataque, así como tampoco acreditó los perjuicios materiales y morales que reclama. 2) En gracia de discusión, en este caso no se configuran los elementos de responsabilidad por falla en el servicio que fueron fijados jurisprudencialmente por el Consejo de Estado5, por cuanto: i) no se probó la participación de agentes estatales en el atentado cometido por el grupo armado ilegal; ii) no se probó que los actores solicitaran protección específica para su libertad personal, su vida o sus bienes; iii) no se probó que el atentado al establecimiento de comercio fuera previsible, pues lo único que obra en el plenario es una denuncia por extorsión que presentó el señor Nabor Tadeo Giraldo 3 Archivo: “7_110010326000202300069003EXPEDIENTEDIGI20230503122517.pdf”. 4 La sentencia se notificó mediante el envío de un mensaje de datos dirigido el 27 de octubre de 2021 a las direcciones de correo electrónico de suministradas por las partes. 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala Plena de la Sección Tercera;

CP: Ramiro Pazos Guerrero; sentencia de 20 de junio de 2017: exp. 25000-23-26-000-1995-00595-01 (18860). Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 Aristizábal siete meses antes de la ocurrencia de los hechos, ante la Fiscalía General de la Nación, pero no hay elementos probatorios que permitieran inferir que la Policía Nacional tuviera esta información y; iv) no se probó que la entidad demandada creara una situación de riesgo que se materializara en la afectación al establecimiento de comercio. 3) No es posible atribuir responsabilidad a la demandada a título de riesgo excepcional, pues no creó el riesgo y el objetivo del ataque ilegal fue una propiedad privada, no un objetivo institucional ni tampoco se dirigió contra de personas representativas del Estado. 4) No se reúnen los elementos para declarar una responsabilidad por daño especial, porque los agentes del Estado no efectuaron una conducta lícita que causara los daños sufridos por los demandantes, es decir, no se presentó un enfrentamiento con la fuerza pública que provocara daños en la población civil. 4.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El 4 de noviembre de 2021 la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (índice 2 SAMAI – archivo 14), en el que expuso que la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Chocó contraría a la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sala Plena de la Sección Tercera el 6 de junio de 2013 en el proceso 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011), por las siguientes razones: 1) El Consejo de Estado – Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia de 6 de junio de 2013 consideró lo siguiente respecto a la responsabilidad estatal por actos terroristas: “respecto a la responsabilidad del Estado por actos terroristas, ha sido estructurada por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo los regímenes de responsabilidad o títulos de imputación jurídica, de la falla del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional.

(…). Como sea que los hechos que dieron lugar al daño por el cual hoy se reclama ocurrieron en el marco del conflicto armado interno y resulta evidente que es al Estado a quien corresponde la búsqueda de soluciones que conlleven a la terminación de la guerra, de ahí que debe convenirse en que se aparta de los más elementales criterios de justicia y equidad que al producirse estos ataques subversivos, el Estado no acuda a socorrer a sus víctimas.

(…) “Por consiguiente, en cuanto el acto terrorista se dirige contra la sociedad en su conjunto, pero se localiza materialmente en el perjuicio excepcional y anormal Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 respecto de un ciudadano o grupo de ciudadanos muy reducido, será toda la sociedad la que soporte, de forma equitativa, esa carga.

En efecto, la solidaridad fundamentaría la atribución de esos daños al Estado”6. En contraposición, el Tribunal Administrativo de Chocó en la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso de la referencia, concluyó en este caso que: i) no se probó que el atentado terrorista fuera previsible, ii) no se acreditó que la autoridad demandada tuviera información que le hubiese permitido tomar medidas para prevenir el atentado y, iii) no se demostró la participación de agentes del Estado. 2) En la sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se desconoció que existían pruebas que acreditaban que el señor Nabor Tadeo Giraldo Aristizábal (propietario del establecimiento de comercio) denunció el 30 de julio de 2013 ante la Fiscalía General de la Nación que era víctima de extorsión y de amenazas, información que se remitió a la unidad del Gaula de la Policía Nacional quien, a su vez, procedió a tomar ampliación de la denuncia el 6 de septiembre de 2013, pocos días antes de que ocurriera el atentado.

En el proceso se demostró que se había realizado advertencias a la autoridad sobre la las amenazas y que el hecho era previsible para la Policía Nacional que falló en el servicio de vigilancia por no brindar seguridad a las personas que trabajan en el supermercado, aspecto que como hecho sobreviviente se evidencia en unas declaraciones que rindieron posteriormente comandantes de las FARC-EP, en el marco del acuerdo para la paz, quienes reconocieron que pusieron los explosivos en el supermercado porque el propietario se había negado a pagar una contribución económica. 3) En el caso examinado en la sentencia invocada del Consejo de Estado no existió una denuncia previa sobre el ataque terrorista, pero “pese a que el demandado realizó alguna actuación en función de su labor legal encomendada las mismas fueron deficientes, situación por la cual fue condenado bajo el título de falla en el servicio de protección y vigilancia”. 4) La Policía Nacional falló en el servicio debido a que no desplegó actividad alguna con el propósito de verificar los hechos denunciados ni desplegó un operativo con la finalidad 6 Se precisa que la cita corresponde al contenido del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y no directamente a la providencia del Consejo de Estado a la que se hace referencia. Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 de prestar seguridad al señor Nabor Tadeo Giraldo Aristizábal, al establecimiento de comercio y a las personas que laboraban o compraban en el supermercado. 5) En medios de comunicación la Policía Nacional informó a la comunidad la forma como operaba las FARC-EP en materia de extorsión, por lo tanto, es un hecho notorio que para esa autoridad era previsible que, ante las amenazas, ese grupo subversivo iba a proceder a perpetrar un ataque. 6) En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó se omitió valorar que i) existió una denuncia previa antes del atentado terrorista, ii) la autoridad conoció la amenaza, iii) la demandada conocía de la existencia de los grupos guerrilleros que operaban en la zona, al punto de informar a la comunidad sobre los móviles del atentado, iv) no se realizó ninguna actuación preventiva en favor de las víctimas y v) el extinto grupo de las FARC –EP reconoció que todo lo dicho es cierto. 5.

Trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Mediante auto de 29 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Chocó concedió ante esta Corporación el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora (índice 2 SAMAI – archivo 6), el cual se admitió a través de auto de 7 de julio de 2023; en esa misma decisión se corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público por el término de quince (15) días, según lo dispuesto en el artículo 266 del CPACA (índice 12 SAMAI). 5.

Contestación del recurso Según el informe rendido por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación (índice 12 SAMAI) la Nación – Ministerio De Defensa Nacional – Policía Nacional no presentó ninguna manifestación. 5. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto (índice 8 SAMAI) en el que solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por las siguientes razones: Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 1) La sentencia invocada tiene un carácter sui generis por cuanto estuvo encaminada a definir una posición jurídica en un caso en particular y evitar que frente a unos mismos hechos existieran diferentes decisiones dentro de la Sección Tercera del Consejo de Estado, específicamente respecto de los procesos de reparación directa originados por un acto terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín. En consecuencia, en atención a que en el presente proceso no se discute la responsabilidad estatal por el atentado que ocurrió el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín, sino por unos hechos diferentes que se presentaron en el año 2014 en la ciudad de Quibdó, se concluye que la sentencia citada por la parte actora no es aplicable en este proceso. 2) Se debe declarar infundado el recurso, toda vez que en la sentencia invocada no se modificó el estudio de los títulos de imputación que se hace en estos casos de atentados terroristas y tampoco contiene un criterio de interpretación que se deba aplicar en todos los casos relacionados con ese tipo de controversias. 3) En la sentencia invocada no se accedió a las pretensiones de la demanda relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado en un caso de daños por un acto terrorista, en aplicación de la teoría de la relatividad de la falla en el servicio.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) la sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación y, 3) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada consiste en determinar si la sentencia de 8 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó desconoció la sentencia de 6 de junio de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa con radicación número 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011).

Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 La Sala7 desestimará el recurso debido a que la sentencia invocada como supuestamente desconocida no tiene el carácter de ser sentencia de unificación, según las consideraciones expuestas y lo resuelto por esta Sala en providencia del 25 de agosto de 2022 en el proceso 11001-03-26-000-2021-00015-00 (66.461). 3.

La sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación 1) El artículo 258 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando la sentencia objeto de la impugnación contraríe una providencia que tenga el carácter de sentencia de unificación, así: “Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 2) En el presente caso, la parte recurrente invocó como desconocida la sentencia proferida el 6 de junio de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26.011), en la cual se negaron las pretensiones respecto de unos precisos hechos relacionados con un ataque terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín. 3) En ese sentido, en relación con la mencionada providencia que fue invocada por la parte recurrente como desconocida, si bien inicialmente se consideró por esta Sala que revestía la naturaleza de sentencia de unificación8, lo cierto es que, luego modificó ese criterio para concluir que no tiene ese carácter, con fundamento en las siguientes consideraciones9: “(…) No obstante, en la referida sentencia no se estableció ni fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho, sino frente a unos hechos particulares que se demandaban, pues revisado su contenido, se observa en sus consideraciones, que lo que hace es reiterar la postura que para ese momento tenía 7 De conformidad con lo establecido en el artículo 257 del CPACA corresponde a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolver el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en atención a la especialidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 259 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019. 8 Véase, por ejemplo, la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, MP Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 3 de octubre de 2018, expediente no. 11001-33-36-031-2013-00252-01 (59.840). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, MP José Roberto Sáchica Méndez, providencia de 25 de agosto de 2022, expediente no. 11001-03-26-000-2021- 00015-00 (66.461); se precisa que en esa oportunidad salvaron el voto los magistrados Martín Bermúdez Muñoz, Alberto Montaña Plata y Fredy Ibarra Martínez, por cuanto consideran que la sentencia invocada sí es de unificación jurisprudencial.

Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8 la Corporación en lo concerniente a la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que debían aplicarse en esos casos. (…). 35. Bajo ese escenario, la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), invocada como desconocida por la parte recurrente, no corresponde a aquellas dictadas por el Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación de jurisprudencia, dado que en ella no se adoptaron criterios nuevos ni se fijaron reglas de derecho, sino que se reiteraron las fijadas con antelación por esta Corporación” (negrillas adicionales). 4) Por consiguiente, en atención a lo definido por esta Sala en el precedente citado, se desestimará el recurso extraordinario interpuesto, porque la providencia invocada como fundamento de dicha censura no tiene el carácter de sentencia de unificación jurisprudencial, elemento indispensable para la prosperidad de este medio de impugnación extraordinaria, según lo previsto en el artículo 258 del CPACA. 3.

Condena en costas El artículo 267 del CPACA establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”, no obstante, no se condenará en costas a la parte actora por cuanto la desestimación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deviene de una circunstancia ajena a los recurrentes, en otros términos, dado que con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario de unificación se concluyó que la sentencia invocada no es de unificación, no se condenará en costas en este caso concreto.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Desestímase el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 8 de octubre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó dentro del proceso de reparación directa no. 27001-3333-001- 2016-00112-01. 2º) Abstiénese de condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Expediente 11001-03-26-000-2023-00069-00 (69.832) Demandante: José David Mena Moya y otros Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 9 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) Ausente con excusa JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrado Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sistema de gestión judicial SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.