CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Accionante: Harold Hernán Moreno Cardona Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión y otros Tema: Derechos: debido proceso e igualdad, entre otros.
Autos que niegan dar apertura a incidente de desacato en acción popular. Requisito de relevancia constitucional. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Harold Hernán Moreno Cardona, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ANTECEDENTES El accionante pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la «confianza legítima», a la «seguridad social integral», a la «estabilidad y seguridad jurídica» y a la «moralidad administrativa».
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que en el año 2004 radicó acción popular en contra de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), por considerar 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se vulneran los derechos colectivos a un ambiente sano, por los daños que INVÍAS le causó a la laguna de Sonso al construir el kilómetro 8 de la vía que conduce de Buga a Buenaventura.
Que la acción le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con radicado 76001-23-31-000-2004-000172-00 [01], quien en sentencia del 25 de febrero de 2005 negó las súplicas de la demanda. La decisión de primera instancia fue apelada y el Consejo de Estado, Sección Primera en providencia del 24 de febrero de 2009 revocó la sentencia del a quo y, en su lugar, protegió los derechos colectivos a un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales y dictó una serie de órdenes al respecto.
Afirma el actor que «[t]ranscurridos más de 16 años no se logra hacer cumplir la sentencia del C.E. a pesar de los(sic) múltiples solicitudes de desacato (…) Negándose los recursos y solicitudes de incidente y (…) Las autoridades de vigilancia y control que vinculo son permisivas u omisivas para hacer cumplir el fallo y se vulnera la justicia y la sentencia».
PRETENSIONES Solicita que se amparen sus derechos invocados y, en consecuencia, ordenar a los accionados «el inmediato trámite que corresponda para obtener el cumplimiento de la sentencia». TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 28 de noviembre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a las accionadas y se vinculó como terceros interesados al departamento del Valle del Cauca, al municipio de Guadalajara de Buga y al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS).
POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS La Contraloría Departamental del Valle del Cauca y la Procuraduría General de la Nación solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no se evidencia violación de derecho fundamental alguno respecto de ellos. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca describió las obras y actividades que ha desarrollado en cumplimiento del fallo del Consejo de Estado y aportó actas de seguimiento al respecto. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, adujo que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, en la medida que se intenta utilizar como una tercera instancia judicial y no se argumenta en qué indicios incurrió la autoridad judicial accionada.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pide su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que está encargado de formular, coordinar y supervisar políticas públicas ambientales, sin que dentro de sus competencias esté la ejecución material ni la obligación directa de cumplimiento de sentencias derivadas de acciones populares.
Además, indicó que la acción no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que el actor tuvo acceso a los recursos ordinarios disponibles; no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable ni la imposibilidad de promover los recursos ordinarios, y el proceso se encuentra archivado, lo que refuerza la improcedencia de la tutela.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca alegó que el actor pretende reabrir el debate propio del trámite incidental en materia de desacato y de la ejecución progresiva de una sentencia de acción popular, temas que cuentan con instrumentos procesales propios y autónomos previstos en la Ley 472 de 1998 y cuyo conocimiento no corresponde al juez de tutela por vía excepcional.
El señor Moreno ha presentado varios incidentes de desacato, los cuales fueron estudiados de forma completa por este Tribunal, teniendo como últimas decisiones los autos interlocutorios núm. 153 del 21 de mayo de 2024 y 407 del 28 de octubre de 2025, en los cuales se decidió no dar apertura, ya que se constató que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) ha desplegado actuaciones sostenidas, documentadas y verificables encaminadas a derivar servidumbres, realizar deslindes, gestionar permisos ambientales y coordinar la ejecución de obras en armonía con la doble calzada Buga–Buenaventura.
Aunado a lo anterior, dijo que el tutelante no identificó en cuáles defectos incurrió la autoridad judicial accionada. Sostiene que el despacho ha adelantado todas las actuaciones correspondientes para el trámite de los incidentes de desacato formulados por el actor, emitiendo las decisiones debidamente motivadas. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) señaló que el actor a través de la acción de tutela pretende reabrir un proceso que ya se surtió y en el cual se demostró que CVC y el municipio de Buga realizaron los estudios pertinentes de la vía y el INVÍAS ejecutó la obra hidráulica, incluso apoyó de manera técnica y financiera al municipio de Guadalajara de Buga para realizar la reubicación de las personas que se encontraban afectadas.
Por lo anterior, pide que se «declare improcedente» la acción de tutela, en la medida que lo resuelto se ajustó a derecho, no se evidencia la vulneración de algún derecho 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental de la parte actora, así como tampoco se pudo demostrar la configuración de un defecto que haga procedente el mecanismo constitucional.
El municipio de Guadalajara Buga expuso que la acción no satisface, los siguientes requisitos: subsidiariedad, porque el actor puede promover desacato en contra de la decisión de la acción popular, artículo 29 de la Ley 393 de 1997 y falta de legitimación en la causa por pasiva, los derechos presuntamente transgredidos no han sido violados o amenazados por la administración municipal.
El departamento del Valle del Cauca argumentó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, pues carece de competencia legislativa, constitucional y legal, de ahí que, quienes están obligados a concurrir a un proceso en calidad de demandados son aquellas personas que participaron realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda.
También afirma que la acción es improcedente porque no se indicó en qué defecto incurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Se decidirá previas las siguientes: CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. ( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-0215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, el señor Harold Hernán Moreno Cardona considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le transgreden sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la «confianza legítima», a la «seguridad social integral», 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la «estabilidad y seguridad jurídica» y a la «moralidad administrativa», por no hacer cumplir la sentencia del 24 de septiembre de 2009, proferida dentro de la acción popular con radicado 76001-23-31-000-2004-00172-00 [01].
La Sala encuentra pertinente mencionar las actuaciones que se han adelantado en el trámite incidental de la acción popular referenciada: - El Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia del 24 de septiembre de 2009 revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, protegió derechos colectivos. En tal sentido, ordenó: «[…]
SEGUNDO: Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria del presente fallo la Corporación Regional del Valle del Cauca, el Departamento del Valle del Cauca, el Municipio de Guadalajara de Buga y el INVÍAS en forma armónica deben coordinar y adelantar un estudio que determine la solución al problema de la inundación en el subsuelo del antiguo cauce del caño carlina y del relleno o basurero de escombros en la zona objeto de esta acción popular.
TERCERO: A más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al vencimiento del término de entrega del estudio las entidades demandadas deberán acordar la solución.
CUARTO: Dentro de un plazo no mayor de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia la Corporación Regional del Valle del Cauca, el Departamento del Valle del Cauca, el Municipio de Guadalajara de Buga y el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS con la precisión que se realizó en la parte considerativa.
QUINTO: ORDENÁSE a los representantes legales o a quienes haga su veces de la Corporación Regional del Valle del Cauca, del Departamento del Valle del Cauca, del Municipio de Guadalajara de Buga y el Instituto Nacional de Vías, al señor Harold Hernán Moreno Cardona y al Defensor del Pueblo del Valle del Cauca o un representante suyo que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de este fallo conformen un comité permanente de verificación». - Auto núm. 153 del 21 de mayo de 2024, por medio del cual el Tribunal resolvió no dar apertura al incidente de desacato y exhortar a la Corporación Regional Autónoma del Valle del Cauca para que «continúe adelantando las gestiones a su cargo, para la efectiva consolidación de los avances en el cumplimiento del fallo judicial (rehabilitación del cauce del CAÑO CARLINA entre la LAGUNA DE SONSO y el RIO CAUCA) de tal forma que queden consignadas en las actas de reuniones ordinarias del comité de verificación, previstas para las fechas del 19 de junio, 21 de agosto, 23 de octubre y 11 de diciembre de 2024». - El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión mediante Auto núm. 407 del 28 de octubre de 2025 decidió no dar apertura al incidente de desacato, al considerar que una vez analizadas las pruebas aportadas se observa 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las gestiones adelantadas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se enmarcan dentro de un proceso de ejecución progresiva y coordinada con las demás autoridades involucradas, en procura de dar cumplimiento a la orden judicial dictada en la sentencia del Consejo de Estado.
Frente a la reubicación de la población adujo que si bien en auto del 21 de mayo de 2024 indicó que era presupuesto necesario para avanzar en la fase constructiva, lo cierto es que «la nueva información permite establecer que dicha condición se ha satisfecho, sin que por ello pueda afirmarse que la obra sea inmediatamente ejecutable, en tanto subsisten trámites técnicos y jurídicos que condicionan su materialización, tales como el deslinde de los bienes de uso público y la rectificación de linderos por parte del IGAC». - En Auto núm. 425 del 13 de noviembre de 2025 el Tribunal rechazó por improcedente el recurso que interpuso el señor Harold Hernán Moreno Cardona en contra del proveído que negó dar apertura al incidente de desacato, bajo el argumento de que las providencias que decidan denegar la apertura al trámite incidental no son susceptibles de recurso alguno, más allá de la consulta de la decisión sancionatoria.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 señala que el presupuesto de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho, cuando: 1) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; 2) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, 3) se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
La Sala encuentra que el actor se limita a decir que el Tribunal no ha dado apertura a los diferentes incidentes de desacato que ha promovido para que se garantice el cumplimiento de la sentencia del 24 de septiembre de 2009, pero no identificó cuál es la providencia que supuestamente le viola sus derechos fundamentales invocados, de qué manera esa situación le transgrede las garantías alegadas y cuáles son los errores en que incurre la autoridad judicial accionada, que pueden dar lugar a invalidar la decisión. En esa medida, se tiene que lo planteado por el señor Moreno se encamina a discutir una decisión adoptada por el juez de la acción popular en el trámite incidental y no a demostrar una vulneración de derechos fundamentales; es decir, no presenta una situación de relevancia constitucional que implique la necesidad de intervención del juez de tutela, a quien le está vedado intervenir en los procesos judiciales que se encuentran a cargo de otras autoridades. 7 Corte Constitucional, SU 215 de 2022 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07403-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela en relación con la violación de los derechos alegados, por no satisfacer el requisito de la relevancia constitucional.
De igual forma, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, pues la presunta violación de los derechos fundamentales, el actor la basa en la negativa del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de dar apertura al incidente de desacato, competencias que le asisten únicamente al juez del proceso judicial y no a los demandados en la acción popular.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que instauró el señor Harold Hernán Moreno Cardona, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme a la parte considerativa de la sentencia. Segundo: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, de la Procuraduría General de la Nación y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente