Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 Demandante: ANA DOLORES QUINTERO YEPES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Análisis del requisito de relevancia constitucional. Revoca decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la señora Ana Dolores Quintero Yepes contra la sentencia de 29 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 31 de julio de 2024, la señora Ana Dolores Quintero Yepes, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.
Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 8 de septiembre de 2023 mediante la cual la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre revocó parcialmente la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo de Sincelejo de 14 de mayo de 2020 que había negado las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho ejercido por la Administradora Colombiana de Pensiones contra la señora Ana Dolores Quintero Yepes, para, en su lugar, acceder parcialmente a estas.
La referida causa se identificó con el radicado 70001-33-33-007-2017- 00047-00/01. 1.2. Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes: 1. Tutelar mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, al PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURIDICA, por las razones invocadas en esta acción constitucional. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efectos de forma parcial la sentencia de calendas 08 de septiembre de 2023, proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento de Derecho con numero de radicado N° 70-001-33-007- 2017-000476-00, por la sala de segundo de decisión del TRIBUNAL ADMINSTRATIVO DE SUCRE, respecto a la determinación de la competencia para el reconocimiento de la pensión ostentada por la suscrita. 3.
Se ordene a la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, profiera una nueva sentencia, a través de la cual se acceda a la totalidad de las pretensiones presentadas en la demanda.1 1.3. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Del expediente se advirtió que la señora Ana Dolores Quintero Yepes nació el 25 de noviembre de 1957, se desempeñó domo servidora de la Rama Judicial desde el 16 de septiembre de 1977 hasta el 30 de julio de 2009, cotizó sin solución de continuidad a la extinta Caja Nacional de Prestaciones Sociales [Cajanal], y alcanzó el estatus pensional el 25 de noviembre de 2007.
Con resolución 8821 de 29 de julio de 2011 expedida por el Instituto de Seguros Sociales [ISS], se le reconoció pensión de vejez a la señora Quintero Yepes, con sustento en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 19712, y dejó en suspenso el ingreso en la nómina hasta que se acreditara el retiro del servicio o la desafiliación del sistema.
En virtud del Decreto 2011 de 2012 la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida que se encontraba a cargo del ISS pasó a 1 Cita del texto original con posibles errores. 2 Con una mesada mensual de $3.259.427. Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colpensiones, entidad que profirió la resolución GNR361328 de 19 de diciembre de 2013 a través de la cual le otorgó la pensión de vejez a la señora Quintero Yepes, pero, con sujeción a los parámetros señalados en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, por lo que la medada pensional se estableció en $ 1.690.098 y se señaló que sería incluida en la nómina de marzo de 2014.
Contra lo anterior, la señora Quintero Yepes ejerció el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, con el fin de solicitar la revocatoria parcial de la resolución GNR361328 de 2014 y, en consecuencia, el reconocimiento prestacional conforme a los Decretos 546 de 1971 y 1660 de 1978 o, subsidiariamente, que se dejara en firme la Resolución 8821 de 2011.
Ello fue resuelto por Colpensiones mediante las resoluciones GNR 376445 de 23 de octubre de 2014 y VPB 50641 de 26 de junio de 2015, en el sentido de confirmar lo decidido. Inconforme, la señora Quintero Yepes instauró acción de tutela contra Colpensiones, con el fin de que se ordenara el reconocimiento pensional según los preceptos establecidos en el Decreto 546 de 1971 y se liquidara con el salario y los factores salariales más altos devengados durante el último año de servicio.
Dicha acción constitucional la resolvió en sentido favorable el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión con sentencia de 18 de febrero de 2016. En cumplimiento de lo ordenado, Colpensiones expidió la resolución GNR 102841 de 12 de abril de 2016, a partir de la cual se revocaron las resoluciones GNR 361328 de 2013, GNR 376445 de 2014 y VPB 50641 de 2015, en consecuencia, reliquidó la pensión en la forma en que se hizo en la resolución 8821 de 29 de julio de 2011, a partir del 1° de abril de 2016, por una suma equivalente a $ 3.907.692.
El 28 de octubre de 2016 Colpensiones demandó en nulidad y restablecimiento del derecho la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció la pensión de vejez a la señora Quintero Yepes y se ordenara la devolución de las mesadas devengadas3. Sustentó que las resoluciones fueron expedidas sin competencia por cuanto, a su juicio, «era la extinta Caja Nacional de Prestaciones Social E.I.C.E. […] a quien correspondía hacer el reconocimiento de esa prestación […], por ser la entidad a la que se encontraba afiliada y cotizando […] para cuando adquirió el [e]status jurídico de pensionada, esto es, la edad y el tiempo de servicio». 3 Resoluciones 881 de 29 de julio de 2011, GNR 361328 de 19 de diciembre de 2013 y GNR 102841 de 12 de abril de 2016 Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La causa le correspondió en primera instancia al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo que, con sentencia de 14 de mayo de 2014 negó las pretensiones de la demanda luego de considerar que, conforme al artículo 75 del Decreto 1848 de 1969, el reconocimiento de la prestación pensional del servidor público, era competencia de la última entidad a la que este se encontraba afiliado, lo cual se cumplía en el caso de la señora Quintero Yepes comoquiera que se encontraba cotizando a Colpensiones para la fecha en que radicó su petición4 y para el momento en que se desvinculó de la Rama Judicial5.
Inconforme con esa decisión, Colpensiones ejerció el recurso de apelación, mecanismo que resolvió la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre con providencia de 8 de septiembre de 20236, mediante la cual revocó lo decidido por el a quo, para, en su lugar, acceder parcialmente a las súplicas, al estimar lo que se cita a continuación, in extenso: La entidad demandante alude falta de competencia para reconocer la pensión de vejez a la demandada, sin embargo es necesario reiterar que, teniendo en cuenta el tiempo de servicio y la edad requerida en el Decreto 546 de 1971, es claro que la demandada al 1 de agosto de 2009, fecha en la cual se produjo el traslado de Cajanal al ISS, había adquirido el derecho a la pensión de vejez, no obstante, observa la Sala que, la demandada no se pensionó y decidió seguir laborando, y por tanto, siguió cotizando, en un inicio al Instituto de Seguros Sociales y posteriormente, a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, hasta cuando se retiró del servicio público, el 30 de abril de 2014.
Ahora, comoquiera que la afiliada adquirió el derecho pensional antes del 1 de agosto de 2009, de acuerdo […] al compendio normativo regulador del tema, a los afiliados que fueron objeto del traslado masivo al ISS por la liquidación de Cajanal y cotizaron algunos ciclos en ISS y/o COLPENSIONES, corresponderá a la UGPP el reconocimiento y pago del derecho pensional del asegurado.
Lo anterior, en concordancia con el artículo 6 del Decreto 813 de 1994, en cuanto dispone que la responsable del pago de las pensiones es la «administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente», dado que el suceso del cual se deriva la obligación de reconocer una determinada pensión es el cumplimiento de los requisitos fijados por la ley para ello.
En consecuencia, le asiste razón a Colpensiones, en su recurso de apelación, al predicar que la competencia para el reconocimiento pensional de la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPES, recaía la UGPP, pues al momento de consolidar su estatus pensional estaba afiliada a la extinguida Cajanal, razón por la que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad. 4 18 de mayo del 2011. 5 30 de abril de 2014. 6 M. P. César Enrique Gómez Cárdenas.
Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el Consejo de Estado, al resolver una medida cautelar decretada dentro de un proceso en el que se discutían iguales pretensiones por parte de COLPENSIONES, explicó que en estos casos lo que procede es aplicar el principio de coordinación en la administración del RPM y no trasladar dicha carga administrativa al pensionado7.
Afirmó asimismo, que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no puede significar para los pensionados, “ una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar su mínimo vital; principalmente porque el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido puesto en tela de juicio, como ocurre igualmente en el caso que nos ocupa.
En este punto, es menester considerar que estamos en presencia de un sujeto de especial protección constitucional por ser persona de la tercera edad, a quien no se le puede someter a un nuevo proceso administrativo de reconocimiento pensional atendiendo el tiempo que ello podría conllevar. De contera, su derecho fundamental, que, dicho sea de paso, adquirió de buena fe y con justo título se vería claramente afectado por la indefectible suspensión del pago de la mesada pensional que conllevaría la anulación del acto demandado. […] En razón de lo anterior, esta Sala de Decisión, ordenará a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el pago de la pensión de jubilación e incluya a la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPEZ en nómina de pensionados, pues no se le pueden atribuir cargas administrativas a aquel por causa de una equivocación de la entidad.
Igualmente, se le advierte a la accionante (COLPENSIONES) que no podrá́ retirar de la nómina de pensionados a la demanda, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación de pago y cumpla lo anterior, sin que pueda afectarse con ello, la continuidad en el pago de la mesada pensional de la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPEZ. En torno a la pretensión de la devolución de lo pagado a la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPES, por concepto de mesadas pensionales, el Tribunal no accederá a dicha pretensión, comoquiera que se trata de sumas de dinero recibidas de buena fe por parte de la misma; más aún, porque el conflicto entre entes gestores de la seguridad social puede imponerle a los afiliados al sistema, cargas administrativas desproporcionadas frente al pago de una pensión de jubilación,a la que sin lugar a dudas tiene pleno derecho la señora QUINTERO YEPEZ y, que no está llamada a soportar. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 1.4.1. La señora Ana Dolores Quintero Yepes aseguró que la solicitud de amparo de la referencia cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Puntualmente, señaló que esta demanda es relevante constitucionalmente por cuanto se reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Auto del 7 de febrero de 2019. Rad. No. 05001-23-33-000-2018-00976-01 (5418- 2018). Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia y a la seguridad social, lo cuales advierte desprotegidos por parte de la autoridad judicial reprochada, con ocasión de la expedición de la sentencia de 8 de septiembre de 2023.
Lo anterior, en atención a que, en criterio de la tutelante, la providencia censurada adolece de un defecto sustantivo, el cual se configuró con el cambio de la administradora de pensiones responsable del pago de su prestación, por cuanto «[…] el análisis no se realizó teniendo en cuenta las normas jurídicas aplicables al caso concreto» y, se fundamentó «en una interpretación indebida del decreto 2196 de 2009».
En ese orden, aseguró que contrario a lo señalado por el tribunal accionado, el estatus pensional lo adquirió el «14 de noviembre de 2012», fecha en la que ya se encontraba afiliada al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, por lo tanto, a su juicio, esta es la entidad responsable del pago de su prestación económica. Aseveró que de conformidad con el artículo 6. °8 del Decreto 546 de 19719, los requisitos exigidos para acceder a su pensión de jubilación correspondían a la acreditación de 20 años de servicio y 55 años de edad.
También aseguró que se desconoció la sentencia de 12 de junio de 2020 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente 88001-23-33-000-2017-00040-01, en la cual se establecieron las reglas a tener en cuenta para determinar la competencia de la entidad a la que le corresponde decidir la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación en el régimen de prima media con prestación definida.
Para tal efecto, citó y resaltó el siguiente aparte: Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. 8 El artículo 6. ° del Decreto 546 de 1971 es del siguiente tenor: «ARTÍCULO 6.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.». 9 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares».
Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción en primera instancia Mediante auto de 5 de agosto de 2024, el magistrado ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia; ordenó notificar en calidad de demandado al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión; dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 1.6.
Contestaciones 1.6.1. Colpensiones La administradora indicó que la acción de la referencia es improcedente debido a que lo pretendido implica que el juez constitucional deba expedir un pronunciamiento de fondo sobre un asunto que es exclusivo del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que conllevaría la intromisión en la órbita del funcionario natural y una extralimitación por parte del fallador de esta sede constitucional.
Ello, por cuanto adujo que no se encuentra acreditada la presunta vulneración de garantías superiores de la señora Quintero Yepes, ni la existencia de un perjuicio irremediable. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Segunda de Decisión El ponente de la decisión reprochada solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo comoquiera que no satisface el requisito de relevancia constitucional por cuanto se trata de la reapertura de un debate que ya fue zanjado a través del mecanismo judicial idóneo a instancias del juez natural de la causa. 1.7.
Fallo impugnado10 Mediante providencia de 29 de agosto de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo al realizar el siguiente análisis: 10 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 9 de octubre de 2024. Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, con el fin de corroborar la fecha en que la señora Quintero Yepes adquirió el estatus pensional, era necesario acudir al artículo 6. ° del Decreto 546 de 197111, norma que es del siguiente tenor: Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas12.
En ese orden, del expediente ordinario corroboró que la accionante nació el 25 de noviembre de 1957, por lo que el requisito relativo a la edad estipulado en la norma referida de 50 años de edad para el caso de las mujeres lo satisfizo el 25 de noviembre de 2007, y precisó que para ese momento contaba con más de 20 años de servicio en la Rama Judicial, en consecuencia, concretó que el estatus pensional fue adquirido en el año 2007.
Agregó que, en un asunto similar el Consejo de Estado, Sección Segunda, sostuvo: 51. No debe olvidarse que esta regla de competencia, ha sido advertida por la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en la que ha insistido que con base en el Decreto 2196 de 2009 a CAJANAL, hoy UGPP, le corresponde pensionar a los afiliados que hayan cumplido requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, esto es, el 12 de julio de 2009, debido a que dicho decreto entró en vigencia el 12 de junio de 2009 y al ISS, hoy COLPENSIONES, le corresponde pensionar a los antiguos afiliados de CAJANAL que hayan cumplido las exigencias para tener derecho a la pensión después del referido traslado, o sea del 12 de julio de 200913.
Así, resaltó que el fallo demandado no adolece de un defecto sustantivo derivado de una interpretación caprichosa de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, habida cuenta de que sus consideraciones estuvieron debidamente motivadas y se encuentran en armonía con el ordenamiento jurídico y además acoger las reglas de competencia fijadas por el Consejo de Estado.
Finalmente, puntualizó que, en todo caso, el tribunal censurado tuvo en cuenta que la señora Quintero Yepes actuó de buena fe y es un sujeto de especial 11 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 12 Énfasis propio. 13 Sentencia de 12 de junio de 2020, expediente 88001-23-33-000-2017-00040-01 (2116-18), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección constitucional por tratarse de una persona de la tercera edad a quien no se le podía someter a un nuevo proceso administrativo de reconocimiento pensional, por lo tanto, le ordenó a Colpensiones que en virtud del principio de coordinación en la administración efectuara los trámites pertinentes que condujeran a que la UGGP asumiera el pago de la prestación y la incluyera en la nómina, y le prohibió retirarla hasta tanto no se cumpliera lo primero, en aras de asegurar la continuidad en el pago de las mesadas de la ciudadana. 1.8.
Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 16 de octubre de 2024, la señora Ana Dolores Quintero Yepes impugnó la decisión del a quo al insistir en que la decisión de 8 de septiembre de 2023 le transgrede sus derechos fundamentales por cuanto adolece de un defecto sustantivo, en atención a que se interpretó de manera errada el Decreto 2196 de 2009, y se desconoció el «precedente de este honorable Consejo respecto a las reglas de competencia para reconocimiento de pensiones en cabeza de COLPENSIONES y la UGGP», para lo cual incluyó una cita sin indicar cuál es la providencia14 que contiene la regla de derecho que considera desatendida15. 14 Si bien no identificó la providencia, lo cierto es que con el aparte que se citó se logró establecer que se trata de la misma sentencia que invocó en el escrito de tutela y que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión para resolver el asunto ordinario, esto es, el fallo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 12 de junio de 2020 dictada dentro del expediente 88001-23-33-000-2017-00040-01. 15 «De conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS.
Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, con sustento en que, como primera medida «no es cierto lo dicho en la sentencia de calendas 08 de septiembre de 2009, cuando reitera que cause mi derecho pensional antes del 01 de agosto de 2009» y que por ello su pensión debe ser reconocida por la UGGP, puesto que cumplió los «55» años de edad el 25 de noviembre de 2012 y para esa fecha estaba afiliada al extinto ISS hoy Colpensiones.
En ese orden, concluyó que el cambio de la entidad responsable del pago de la prestación económica le quebranta sus garantías superiores debido a que tal situación desborda el marco del principio de seguridad jurídica, comoquiera que puede derivar en la interrupción de sus mesadas.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora Ana Dolores Quintero Yepes contra la sentencia de 29 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 202116, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 29 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo promovida contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, solo en el caso de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad. (…) Teniendo en cuenta lo anterior y lo acreditado en el proceso, como que la señora demandada adquirió el estatus pensional el 6 de abril de 2008 al cumplir 55 años de edad, debido a que el tiempo de servicio ya lo había consolidado con antelación, encontrándose que para dicha fecha estaba afiliada a CAJANAL, es posible establecer que el reconocimiento al derecho a la pensión le corresponde a la UGPP». 16 Vigente desde el 6 de abril de 2021.
Antes de esa fecha, regía el Decreto 1983 de 2017. Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201217 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema18.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales19. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201420, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. La Sala precisa que, contrario a lo señalado por el juez de tutela de primera instancia, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual los argumentos expuestos por la señora Ana Dolores Quintero Yepes no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.21 En el referido fallo la alta corte señaló que, tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate 17 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 18 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 19 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 20 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Postura iterada en el fallo de tutela T-075 de 22 de marzo de 2023. Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego entonces, en la sentencia SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.22 Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico23; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».24 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general25.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»26. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe 22 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-573 de 2019. 25 Ibídem. 26 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser más riguroso27, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.2.
Ahora, este juez constitucional, al descender al análisis de los argumentos planteados por la señora Ana Dolores Quintero Yepes advierte que el asunto se circunscribe a un debate meramente legal por haberse cimentado en que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente del Consejo de Estado al dictar la sentencia de 8 de septiembre de 2023, por cuanto malinterpretó el Decreto 2196 de 2009 al determinar que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez es la UGPP y no Colpensiones.
Lo anterior, porque en criterio de la tutelante, el estatus pensional lo adquirió el 25 de noviembre de 2012, fecha en la que cumplió 55 años de edad como uno de los requisitos establecidos en la norma aplicable a su caso, lo cual demuestra que el tribunal reprochado erró al señalar que el mencionado estatus se obtuvo el 25 de noviembre de 2007.
En ese sentido, adujo que, de conformidad con el precedente del Consejo de Estado, no se aplicaron las reglas de competencia para decidir sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación en el régimen de prima media con prestación definida. En ese orden, es evidente que la inconformidad planteada por la señora Quintero Yepes no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que, si bien indicó que con la decisión de 8 de septiembre de 2023 se incurrió en los yerros sustantivo y desconocimiento de precedente, lo cierto es que la discusión se circunscribe a determinar cuál es la entidad competente para efectos del reconocimiento y pago de su prestación periódica, lo cual implica un análisis e interpretación de reglas establecidas en los artículos 6. º del Decreto 813 de 199428, 1. º del Decreto 2527 de 200029, 3. º y 4. º del Decreto 2196 de 200930.
Dicho debate pretendido en sede de tutela se limita a un aspecto de índole legal que ya fue zanjado por el Tribunal Administrativo de Sucre al resolver el recurso de apelación ejercido por Colpensiones en el marco del proceso ordinario, respecto de lo cual no se advierte, a priori, una transgresión iusfundamental que 27 Sentencia SU-573 de 2019. 28 «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 29 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones». 30«Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justifique la necesidad de que el juez constitucional interfiera en aras de la interpretación y protección de los derechos superiores que la señora Quintero Yepes alega quebrantados.
Así, es claro para esta colegiatura que la solicitud de amparo no tiene la capacidad para desvirtuar la legalidad y constitucionalidad de la sentencia de 8 de septiembre de 2023 y de contera poner en juego los principios de legalidad y seguridad jurídica respecto de una decisión que fue adoptada con sujeción al marco jurídico y jurisprudencial aplicable al caso concreto, puesto que, tal como lo indicó el tribunal cuestionado, de conformidad con lo estipulado en el artículo 6. ° del Decreto 2196 de 2009, el cual se encuentra en armonía con el artículo 6. ° del Decreto 546 de 1971, los requisitos que la señora Quintero Mesa debía cumplir para adquirir el estatus pensional correspondían a 20 años de servicio y 50 años de edad, para el caso de las mujeres como se observa a continuación: Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Es por ello que la Sala advierte que la tutelante se equivoca al alegar que el mencionado estatus lo obtuvo, no en el año 2007 cuando contaba con 50 años y antes de la entrada en vigencia del Decreto 2196 de 2009 como lo analizó la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Sucre, sino en el año 2012 cuando cumplió 55 años, puesto que este último tope de edad se estableció para el caso de los hombres.
Luego, al tener clara la fecha de 25 de noviembre de 2007 como el momento en que la señora Ana Dolores Quintero Yepes satisfizo los requisitos de ley para acceder al derecho pensional, salta a la vista que la autoridad judicial reprochada le aplicó la regla que se ajustaba a la situación fáctica y jurídica de la accionante, al acoger lo señalado en la sentencia de 12 de junio de 2020 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dentro del expediente 88001- 23-33-000-2017-00040-01, en la cual se resolvió un caso similar y se estableció, entre otras, la siguiente pauta: 42.
Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). […] Es por estas razones que las alegaciones contenidas en el escrito de tutela y en el de impugnación, no están justificadas en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 215 y 103 de 2022.
No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado la judicatura cuestionada.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requiere con mayor énfasis que la accionante ejecute una exposición que sin lugar a dudas demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es evidente que con esta solicitud de amparo se plantea la reapertura de un debate abordado y zanjado por el juez natural de la causa, lo cual no sustenta la relevancia del caso al no cumplir con la exigencia de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de las prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada.
En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permita superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal; (ii) se pretende recabar sobre un asunto que fue resuelto por el juez natural; y (iii) no se evidencia una vulneración palmaria que amerite la intervención del juez de tutela.31 31 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil;
(ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 29 de agosto de 2024 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia por no superar el análisis general de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la decisión de 29 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En consecuencia, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Ana Dolores Quintero Yepes contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Ana Dolores Quintero Yepes Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Radicado: 11001-03-15-000-2024-04021-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.