Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., siete (07) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011).

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Tercera Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. contra la sentencia del 28 de febrero de 2023, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES Del proceso ordinario El 3 de julio de 2008, mediante Resolución núm. 0201, la Dirección General Marítima (DIMAR) otorgó en concesión a la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. un área de uso público de la Nación, y autorizó realizar unas obras de construcción. El 3 de noviembre de 2009, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias ordenó suspender las obras, por no tener las licencias de construcción, ni de intervención del espacio público.

El 16 de abril de 2010, a través de Resolución núm. 2193, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias impuso sanción económica a la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. por intervenir y ocupar el espacio público con obras de construcción, por realizar el encerramiento de este sin licencia, y por la ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar.

A su vez, ordenó la demolición de las construcciones que ocupaban el espacio público. Contra la anterior decisión, la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. interpuso recurso de reposición y apelación. El 9 de agosto de 2010, se resolvió el recurso de reposición, mediante el cual se confirmó la decisión; y el 26 de julio de 2011, se resolvió el recurso de apelación en el sentido de revocar la imposición de la sanción económica y la orden de demolición, pero mantuvo la suspensión de las obras. 1 Expediente 13001-23-33-000-2015-00145-01 (61057).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 20 de diciembre de 2012, el Distrito levantó la suspensión de las obras de construcción, debido a que al estar ubicadas en aguas marítimas no requerían licencias, y únicamente necesitaba concesión, permiso o autorización de la DIMAR o del Instituto Nacional de Concesiones (INCO).

Por ende, el 26 de diciembre de 2012, el Distrito retiró los sellos de suspensión de las obras. El 19 de enero de 2015, la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. instauró demanda de reparación directa contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que se declarara responsable por los daños causados al suspender las obras de construcción y exigir el cumplimiento de requisitos sin fundamento legal.

En consecuencia, pidió que se condenara al Distrito al pago de perjuicios materiales y morales. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contestó la demanda de forma extemporánea. El 27 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar2 negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó el daño antijurídico para que se configurara la responsabilidad del Estado por el régimen de falla en el servicio.

Explicó que la actora sustentó el daño ocasionado en un informe de una contadora, el cual: (i) se aportó en copia simple, (ii) no se acompañó de la tarjeta profesional de quien lo realizó, (iii) no se acreditó la experiencia, (iv) no se cumplieron con los requisitos ni las etapas de contradicción del dictamen que señalan los artículos 219 y 220 del CPACA, y (v) no se fundamentó en documentos contables, tales como comprobantes de egreso, facturas, cuentas por cobrar o pagar, pago de impuestos o libros de contabilidad, que permitieran establecer que se causó algún impacto económico.

Por ende, concluyó que los perjuicios reclamados eran hipotéticos e inciertos, y para que el daño fuera resarcible debía suponer una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encontrara protegido en el ordenamiento jurídico, lo cual no fue acreditado. El 12 de enero de 2018, la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue resuelto el 28 de febrero de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado3, que confirmó la decisión del a quo.

El Consejo de Estado sostuvo que no se probó un daño o perjuicio cierto, pues los documentos aportados al proceso no acreditaron la efectiva disminución de las ventas o de los ingresos, ni la pérdida de la clientela, y tampoco se aportaron los libros auxiliares de contabilidad que permitieran establecer la situación antes y después de la suspensión de las obras.

En cuanto al informe de la contadora, sostuvo que no sería valorado porque “no fue sometido a la contradicción establecida para un dictamen pericial, según el artículo 228 del CGP”. 2 El magistrado Arturo Matson Caballero salvó el voto, por considerar que el daño antijurídico lo constituye la suspensión de las obras por parte del Distrito, y, por ende, sí se encontraba acreditado.

No obstante, en su criterio, “debe diferenciarse el daño como elemento de la responsabilidad del prejuicio propiamente dicho”. Sostuvo que se generó un daño especial por el desequilibro o desigualdad de las cargas públicas. 3 El magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas aclaró voto por considerar que “como la parte activa no cuestionó en sede de apelación la valoración del dictamen pericial que llevó a la primera instancia a tener por no acreditado el daño antijurídico, la decisión debía confirmarse en esos términos”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentos del recurso extraordinario de revisión4 La sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la causal de revisión contemplada en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Aduce que se configura una “nulidad supralegal”, esto es, una causal de nulidad por fuera de las establecidas en la ley y que se origina por violación del derecho al debido proceso, a causa de que: (i) se confundió el concepto de daño con el de reparación y la cuantificación de los perjuicios; (ii) se desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y (iii) no se valoró el dictamen pericial aportado con la demanda.

En cuanto al primer argumento, explicó que se confundió el concepto de daño con el de reparación, porque “el daño se causó por la orden de suspensión de las obras por más de tres años”. Que, en la motivación de los actos administrativos que ordenaron levantar la suspensión de las obras se reconoció que la decisión era antijurídica, pues se actuó sin competencia. También sostuvo que se confundió el daño con su cuantificación, porque si la autoridad judicial consideraba que no se probaron los perjuicios, se debía proferir una condena en abstracto, para que vía incidente se fijaran.

En relación con el desconocimiento del precedente, argumentó que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado5 ha diferenciado los conceptos de daño y perjuicio, y, en el caso concreto, “se negó la ocurrencia del daño por no encontrar probados los perjuicios”, por lo que se confundió la existencia del daño con la tasación de los perjuicios.

Frente al argumento de que no se valoró el dictamen pericial aportado con la demanda, la sociedad Club Náutico Ltda. explicó que en la sentencia cuestionada se desechó el dictamen presentado debido a que “no fue sometido a la contradicción establecida en el artículo 128 del CGP”. Explicó que, según los artículos 166 y 212 del CPACA, los dictámenes pueden ser aportados con la demanda y al surtirse el traslado de la demanda se cumple con el traslado del dictamen.

Que, “la contestación de la demanda se presentó de manera extemporánea, que equivale a indicar que no existió oposición por el ente territorial demandado frente a ninguna pretensión, incluido el dictamen pericial”. Que, el traslado del dictamen es una carga que le corresponde al juez de conocimiento, por lo que no podía endilgársele esa falencia a la parte actora.

Por ende, adujo que le correspondía al Consejo de Estado analizarlo y no desestimarlo. Por último, en la subsanación del recurso extraordinario de revisión, la recurrente trae un nuevo argumento, pues aduce que se configura la causal de nulidad consagrada en el numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso, esto es, “Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”.

Sostiene que las omisiones mencionadas equivalen a que se haya pretermitido la instancia, porque “cumplir tan solo formalmente con las etapas del proceso, sin abordar el problema jurídico propuesto, resuelta inane”. 4 En este acápite se presentan los argumentos del escrito de demanda y de la subsanación. 5 Sentencia del 26 de diciembre de 2015, MP.

Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, Exp. 2004-01014-01; sentencia del 30 de marzo de 2017, MP. Danilo Rojas Betancourth Quesada, Exp. 1998-00225-01; sentencia del 14 de septiembre de 2011, MP. Mauricio Fajardo Gómez, Exp. 1998-00496-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Trámite procesal El 23 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador inadmitió la demanda porque (i) no se sustentó de forma precisa y razonada la causal de revisión invocada, y (ii) no se acreditó el envío de la demanda y los anexos al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

El 1 de octubre de 2024, la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. presentó subsanación de la demanda. El 25 de octubre de 2024, se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias -demandada en el proceso ordinario-, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6.

El 27 de noviembre de 2024, se abrió a pruebas y se ordenó al Tribunal Administrativo de Bolívar que remitiera digitalizado el expediente de reparación directa7, el cual fue allegado el 3 de diciembre de 20248. El 9 de mayo de 2025, se requirió de nuevo al Tribunal Administrativo de Bolívar que remitiera completo el expediente de reparación directa9, el cual se recibió de manera digital el 20 de mayo de 202510.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, pese a que fueron notificados en debida forma. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público11 solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, porque no se acreditaron los cargos de nulidad propuestos por la parte actora.

Como cuestión previa, explicó que en el escrito de subsanación del recurso extraordinario de revisión se incluyó una nueva causal de revisión, esto es, la consagrada en el numeral 2 del artículo 133 del CGP, frente a la cual no es procedente hacer un pronunciamiento, porque no corresponde a las taxativamente establecidas en el artículo 250 del CPACA.

También explicó que, según el inciso final del artículo 253 del CPACA, dentro de este trámite no procede la reforma del recurso extraordinario de revisión, por lo que la subsanación del mismo no puede emplearse como una reforma del recurso. En cuanto al argumento de que se confundió daño con perjuicio, explicó que tanto en primera como en segunda instancia “el daño fue considerado como la afectación o menoscabo derivado de la suspensión de las obras, (…) [y] el juez de la reparación no encontró pruebas que dieran cuenta de cuál había sido la afectación económica que se reclamaba”.

En consecuencia, sostuvo que lo dicho en el recurso denota una divergencia de la parte actora con las conclusiones a las que llegó el juez de segunda instancia, y es un aspecto que no puede ser controvertido vía recurso extraordinario de revisión. 6 SAMAI CE, índice 11. 7 SAMAI CE, índice 18. 8 SAMAI CE, índice 23. 9 SAMAI CE, índice 27. 10 SAMAI CE, índice 32. 11 SAMAI CE, índice 16.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al argumento de desconocimiento del precedente, manifestó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no constituye uno de los supuestos que configura la causal de nulidad originada en la sentencia, pues no es un vicio de índole procedimental que vulnere el derecho al debido proceso, sino un argumento que muestra inconformidad con aspectos de fondo.

Adujo que se cuestiona la valoración y las consideraciones del ad quem para reabrir el debate, y ello escapa la finalidad del mecanismo judicial. Frente al argumento de que no se valoró el dictamen pericial, puso de presente que el juez de primera instancia se pronunció de manera amplia sobre el dictamen, por lo que se trata de un reproche que no se materializó en la sentencia impugnada, sino mucho antes, por lo que pudo ser alegado mediante recurso de apelación y no se puede considerar como una nulidad originada en la sentencia. Por último, adujo que en el recurso extraordinario de revisión se traen argumentos propios de los recursos ordinarios, como si se tratara de una tercera instancia, y explicó que este recurso no es una oportunidad para reabrir el debate, ni para suplir la deficiencia probatoria, ni para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias.

CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el artículo 10712 y el inciso 113 del artículo 249 del CPACA, en concordancia con el Acuerdo 321 de 2014 expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado14, y el numeral 1.º del artículo 2915 del Acuerdo 080 de 2019 dictado por esta corporación, la Sala Tercera Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. contra la sentencia del 28 de febrero de 2023, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se remitió por correo electrónico el 16 de agosto de 2023, quedó notificada el 18 de agosto de 202316, y el término de ejecutoria corrió entre el 22 y el 24 de agosto del mismo año. La sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. presentó el recurso extraordinario de revisión el 20 de agosto de 2024, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 CPACA. 12 “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso”. 13 “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 14 “Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011”. 15 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 16 De conformidad con los artículos 203 y 205 de la Ley 1437 de 2011, este último modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, y en concordancia con el auto de unificación proferido el 29 de noviembre de 2022 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, rad. 68001-23-33-000-2013-00735-02.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia del 28 de febrero de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia conforme con el artículo 250-5 del CPACA.

Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y luego, (ii) al caso concreto, esto es, determinar si el fallo acusado incurrió en nulidad por vulneración del derecho al debido proceso o si se configura la causal consagrada en el numeral 2 del artículo 133 del CGP.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión17 y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia18 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada nulidad originada en la sentencia, la Sala plena del Consejo de Estado19 ha entendido que los hechos que la configuran son los que constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP20.

Esta Corporación21 también ha aceptado que, la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo 17 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001-0315-000-2013-01998-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 18 Ver la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001-0315-000-2018-00888-00, M.P. Julio Roberto Piza. 19 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996- 0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 11001-0315-000-2002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 11001- 0315-000-2008-00294-00. 20 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 21 Sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1998-00153- 01(REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocerían el artículo 29 de la Constitución22, tales como (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; (iii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; (iv) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, entre otras. Se tratan de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia que puso fin al proceso, y contra la que no procede recurso de apelación, y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. La anterior regla no excluye la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso23, correspondiéndole al interesado la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.

De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP24. Frente a la pretermisión de la instancia, esta corporación ha considerado que cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, esto da lugar a la nulidad originada en esa etapa del proceso, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia25; lo que impide que las partes puedan ejercer el derecho de defensa y contradicción. En efecto, el numeral 2 del artículo 133 del CGP establece como causal de nulidad del proceso cuando el juez pretermite íntegramente la respectiva instancia, cuyo alcance ha sido desarrollado por la doctrina en los siguientes términos26: Por último, se contempla el caso de que se prescinda totalmente de una instancia, con lo cual se viola en forma evidente el orden que todo proceso debe seguir, puesto que de todos es sabido que dejar de tramitar, como lo dice el Código, íntegramente una instancia, constituye grave omisión, que debe ser sancionada declarando la nulidad de todo lo actuado; empero, es de tal entidad el exabrupto, que resulta difícil que en la práctica pueda darse la conducta.

Adviértase que el Código es claro cuando dice que la omisión se refiere a toda una instancia y no a parte de ella. Si se adelanta apenas de manera parcial, sólo si se omiten los términos para pedir o practicar pruebas o para presentar alegatos de conclusión se configurará otra causal de nulidad en virtud del num. 5 del art.133. Y es que el legislador consideró necesario calificar la causal de nulidad utilizando el adverbio “íntegramente”, para evitar que cualquier anormalidad en la actuación pudiera tomarse como causal de nulidad y dar paso a múltiples incidentes de nulidad.

De manera que la referida causal de nulidad se configura cuando se omite la totalidad de los actos procesales comprendidos entre el inicio y la terminación de cada una de las instancias, y no solo parte de ella. Entonces, para la realización del supuesto, el juez debe modificar el proceso de tal manera que el litigio pase de ser de doble a única 22 Sobre el particular esta Corporación precisó en su momento que “…las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29…”.

Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. CP. Olga Mélida Valle de la Hoz. 23 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 02 de marzo de 2010 (exp. 2001-0091-01, CP: Mauricio Torres Cuervo). 24 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 06 de agosto de 2013 (exp. 2009-00687-00, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de noviembre de 2008 (exp. 11001-03-15-000- 2003-00135-01, CP: Bertha Lucía Ramírez de Páez). 26 López Blanco, Hernán (2017).

Código General del Proceso. Parte General. Ed. Dupre. P. 925. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, sin que sea suficiente una pretermisión parcial de alguna de las etapas. Caso concreto La recurrente alega que el fallo del 28 de febrero de 2023, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, para lo cual fundó su argumentación en dos cargos.

El primero, se vulneró el derecho al debido proceso, a causa de que: (i) confundió el concepto de daño con el de reparación y cuantificación de los perjuicios; (ii) desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y (iii) omitió valorar el dictamen pericial aportado con la demanda. El segundo, se configura la causal del numeral 2 del artículo 133 del CGP, por pretermitir de manera íntegra la respectiva instancia. 1.

Respecto al primer cargo, lo primero que precisa la Sala es que, si bien se alega la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cierto es que la causal de nulidad originada en la sentencia no se configura de manera genérica por la vulneración del derecho al debido proceso, pues ello ampliaría el entendimiento de la causal y permitiría que cualquier situación propuesta por la recurrente fuera procedente estudiarla a través de ésta.

Por ende, si bien algunas irregularidades pueden ocasionar la violación del derecho al debido proceso, ello es diferente a señalar que toda presunta violación al debido proceso genera nulidad originada en la sentencia. En ese sentido, la Sala procederá a estudiar cada uno de los argumentos planteados en el recurso de revisión, a efectos de determinar si dan lugar a que se configure la causal de nulidad originada en la sentencia por violación del derecho al debido proceso, a causa de que (i) se confundió el concepto de daño con el de reparación y cuantificación de los perjuicios, (ii) se desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado y (iii) se omitió valorar el dictamen pericial aportado con la demanda. • Sobre la confusión de los conceptos de daño con reparación y la cuantificación de los perjuicios La sociedad Club Náutico Ltda. sostiene que en la sentencia reprochada se confundió el concepto de daño con el de reparación y con la cuantificación de los perjuicios, porque el daño fue reconocido por el ente territorial en los actos administrativos, y al estar probado el daño, se debía proferir una condena en abstracto de los perjuicios, pues solo estaba pendiente su cuantificación. Al respecto, esta Sala considera que los argumentos planteados en el recurso de revisión son inconformidades contra lo resuelto en el proceso ordinario, concretamente, por negar las pretensiones y no declarar la responsabilidad del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por la suspensión de las obras.

Tanto en primera como en segunda instancia, las autoridades judiciales concluyeron que no se probó el daño antijurídico, y que no se probó la causación de los perjuicios reclamados. Se itera que, en sede del recurso extraordinario, resulta improcedente examinar el acierto de la decisión del juez de reparación directa, pues las conclusiones a las que arribó están Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial, aún en el evento de ser alegadas como violación al debido proceso.

En esa medida, esta Sala concluye que el recurso extraordinario más que demostrar vicios procesales originados en la sentencia, pretende reabrir la discusión sobre aspectos sustanciales que ya fueron definidos en el proceso ordinario. • Sobre el desconocimiento del precedente La sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. argumenta que la sentencia reprochada desconoció la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que ha diferenciado los conceptos de daño y perjuicio.

La Sala Especial advierte27 que el desconocimiento del precedente no es una causal prevista en el recurso extraordinario de revisión para obtener la invalidez de la sentencia, porque no constituye un vicio de nulidad. Al respecto, esta corporación ha señalado reiteradamente28 que el desconocimiento del precedente no constituye una causal de revisión, porque este recurso no le permite al juzgador analizar los argumentos de las instancias, y al respecto se ha sostenido que: “5.2.3.- (…) el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión -violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado-, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.

Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos (…). 5.2.4.- El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto.

Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.

De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de abril de 2015, Exp. 11001-03-15-000-2013- 02724-00, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez; Sala Especial de Decisión No. 14, sentencia del 7 de noviembre de 2019, Exp. 11001-03-15-000-2018-03604-00, CP. Alberto Montaña Plata; Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia del 4 de agosto de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2016-03553-00, CP. César Palomino Cortés; Sala Especial de Decisión No. 3, sentencia del 1 de septiembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2020-04246-00, CP.

Wilson Ramos Girón. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2012, CP. Mauricio Torres Cuervo, Exp. 2007-00173-01(REV); Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 7 de octubre de 2014, CP. Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. 2009-00445-00(REV); Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, CP.

Alberto Montaña Plata, Exp. 2018-03604-00(REV); Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, CP. César Palomino Cortés, Exp. 2016-03553-00(REV); Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, CP. Marta Nubia Velásquez Rico, Exp. 2021-00204-00 (REV). Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso”29 (Énfasis de esta Sala).

Por ende, la Sala se releva de examinar este argumento, por ser un aspecto ajeno al objeto y finalidad del mecanismo extraordinario de revisión, por cuanto no significa un vicio formal de la sentencia, no constituye alguna de las nulidades señaladas taxativamente en la ley procesal civil ni las señaladas por esta corporación. Además, a través de este mecanismo excepcional no es posible hacer un estudio de las decisiones judiciales que versaron sobre hechos similares a los discutidos en el litigio primigenio, pues, ello no corresponde a la finalidad del recurso extraordinario de revisión. • Sobre la omisión de valorar el dictamen pericial aportado con la demanda La sociedad Club Náutico Ltda. argumenta que se omitió valorar el dictamen pericial de la contadora aportado con la demanda, con fundamento en que no fue sometido a contradicción, a pesar de que el traslado del dictamen se surtió con el de la demanda y el ente territorial demandado contestó de manera extemporánea.

La sociedad sostuvo que se trata de una carga que le corresponde al juez de conocimiento, por lo que no podía endilgársele a la parte actora. Tras revisar el expediente de reparación directa, la Sala encontró que: (i) con la demanda se aportó como prueba documental copia del “Informe sobre daño económico Club Náutico Carta”, elaborado por una contadora pública en enero de 2013;

(ii) la contestación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias fue extemporánea; (iii) en la audiencia inicial se decretaron como pruebas documentales los documentos aportados por la sociedad Club Náutico Ltda., y teniendo en cuenta que las partes no solicitaron la práctica de pruebas, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento;

(iv) en los alegatos de conclusión del Distrito se adujo que no bastaba con la presentación de un informe, pues no se acreditó la idoneidad del profesional y se fundamentó en valores estimados; (v) en la sentencia de primera instancia se estudió el informe rendido por la contadora y se sostuvo que “no cumplió con los requisitos ni surtió las etapas propias de la contradicción de la prueba pericial que señalan los preceptos 219 y 220 del CPACA”; y (vi) en el recurso de apelación la sociedad argumentó que las condiciones para dar eficacia probatoria al dictamen pericial se cumplieron, entre ellas, la contradicción, puesto que no fue objetado por el Distrito en la oportunidad procesal correspondiente, sumado a que el juez de primera instancia desestimó el informe sin fundamento alguno. En la sentencia cuestionada en revisión, se sostuvo lo siguiente: Hechos probados 6.

Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 7. El informe del experto aportado con la demanda, denominado «Informe daño económico Club Náutico Cartagena» (f. 141-152 c. 2), en los términos del artículo 127 CGP, no será valorado por la 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Exp. 2013-02724-00(REV). Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala, pues no fue sometido a la contradicción establecida para un dictamen pericial, de conformidad el artículo 228 CGP.

(…) El daño, presupuesto de la responsabilidad civil del Estado Así las cosas, los documentos aportados al proceso no acreditan la efectiva disminución de las ventas del establecimiento, ni la pérdida de la clientela como consecuencia de la suspensión de las obras, pues no es posible valorarlos en conjunto con otras pruebas que acrediten los ingresos y gastos reales durante el tiempo en que, según la demanda, ocurrió el hecho dañoso.

En efecto, no es posible establecer los costos y gastos asociados al negocio para determinar su utilidad operacional, es decir, el costo de ventas menos los gastos de administración, los gastos de ventas y los gastos extraordinarios asociados a la operación. No se aportaron libros auxiliares de contabilidad, ni tampoco las cuentas o asientos contables del establecimiento. 12.

Conforme a las pruebas, el alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias- Localidad Histórica y del Caribe del Norte ordenó suspender las obras de construcción que ejecutaba la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. Posteriormente, el distrito levantó la medida y retiró los sellos de suspensión de la obra. No se demostró, entonces, una disminución real en los ingresos de la demandante, como consecuencia de la suspensión de la obra, pues no se acreditaron los ingresos y gastos reales durante el término de suspensión de la obra frente a las cifras contables de los años anteriores y posteriores.

Tampoco se acreditó que esa fuera la causa de una disminución en las ventas del club náutico. La parte demandante, entonces, no probó un daño o perjuicio cierto y no hipotético, esto es, una disminución de su patrimonio como consecuencia directa de la suspensión de las obras. Así las cosas, la Sala encuentra que lo que pretende la recurrente es que el informe rendido por la contadora se valore como dictamen pericial, para que se den por acreditados los perjuicios alegados, lo cual resulta improcedente, pues se convertiría el recurso extraordinario de revisión en una tercera instancia y en un mecanismo para mejorar la labor probatoria a fin de obtener una decisión favorable.

En definitiva, la sociedad demandante no presenta un yerro en el procedimiento o en la sentencia que constituya causal de nulidad procesal y que habilite la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Los reparos de la parte recurrente no tienen que ver con la nulidad originada en la sentencia, en los términos en que quedó explicado, sino que, en realidad, se discuten los fundamentos jurídicos y probatorios del fallo, asunto que no puede ser debatido en sede de revisión. 2.

En cuanto al segundo cargo, la recurrente aduce que se configura la causal de nulidad contemplada en el numeral 2 del artículo 133 del CGP, esto es, “[c]uando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”. Al respecto, la parte actora sostiene que las omisiones mencionadas en el primer cargo, “equivalen a que se haya pretermitido la instancia porque, cumplir tan solo formalmente con las etapas del proceso, sin abordar el problema jurídico propuesto, resulta inane”.

Sobre este cargo, el Ministerio Público adujo que no es procedente hacer un pronunciamiento porque: (i) la subsanación del recurso en realidad fue una reforma, y según el inciso final del artículo 253 del CPACA, ello no es procedente dentro de este trámite; y (ii) no corresponde a las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 del CPACA.

Tras revisar el expediente, la Sala considera que no se trata de una reforma del recurso extraordinario de revisión, pues en el auto inadmisorio se pidió a la parte recurrente que Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisara las razones que fundamentaban el recurso, dado que no se cumplían los requisitos legales ni jurisprudenciales respecto a la causal invocada.

En esa medida, a pesar de que pretermitir una instancia no se encuentra enlistada en las causales del artículo 250 de CPACA, lo cierto es que la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia se configura por las causales legales previstas en el artículo 133 del CGP. Por ende, para la Sala, lo que la sociedad Club Náutico Ltda. hizo fue concretar su argumento respecto a la irregularidad procesal alegada.

Para resolver el cargo, la Sala advierte que la nulidad puede ocurrir cuando la sentencia se profiere como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, se pretermite íntegramente la instancia, con las consecuencias que ello trae frente al derecho de defensa y contradicción. En el sub examine, ninguno de estos supuestos ocurrió, pues se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado de 10 días para presentar los alegatos de conclusión, previo a proferir la sentencia de segunda instancia. Así, para la Sala es claro que no se configura la causal legal de nulidad consagrada en el numeral 2 del artículo 133 del CGP, porque la pretermisión de la instancia debe ser íntegra, presupuesto que no admite interpretación más allá de lo que se deduce de su texto, pues lo contrario desconocería la naturaleza excepcional de esta clase de procesos.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Tercera Especial de Decisión establece como contenido interpretativo de la presente sentencia que el recurso extraordinario de revisión es excepcional, pues procede por causales restringidas y no se puede utilizar para reabrir el análisis jurídico y probatorio resuelto en el proceso ordinario.

Con arreglo a esa pauta, la Sala no encontró que se hubiere configurado la causal de nulidad originada en la sentencia, que lleve a invalidar la providencia del 28 de febrero de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme los artículos 188 y 306 de la misma norma, para la liquidación y ejecución de las costas se debe remitir a la norma procesal del Código General del Proceso (CGP).

El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, “[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, la Sala observa que no procede su imposición porque no aparecen demostradas en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04342-00 Recurrente: Club Náutico Cartagena Ltda. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente.

Lo mismo ocurre con las agencias en derecho, puesto que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no intervino en el presente proceso. En ese orden, no hay lugar a condena en costas por cuanto en el expediente no hay prueba alguna de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Club Náutico Cartagena Ltda. contra la sentencia del 28 de febrero de 2023, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas. 2. Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx