CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Referencia: Acción de tutela Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, PERO POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PRESENTE PROVIDENCIA. NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD, TODA VEZ QUE CONTRA LA PROVIDENCIA JUDICIAL CENSURADA PROCEDE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN, POR LA CAUSAL DE NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 30 de agosto de 2024, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., en calidad de vocera del PAP Fiduprevisora S.A. defensa jurídica del extinto DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD –DAS- y su FONDO ROTATORIO, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN CUARTA- SUBSECCIÓN “B”-2 y la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO3 al haber proferido las providencias de 11 de octubre de 2022 y 25 de abril de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-37-000-2020-00386-00. 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante la Sección Cuarta. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Señaló que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-4, en cumplimiento de un fallo judicial, expidió la Resolución núm. RDP 044179 de 16 de noviembre de 2018, mediante la cual reliquidó la pensión de vejez del señor Hermenegildo Eudoro Garavito León y, además, le ordenó a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. pagar la suma de $ 91.415.119 por concepto de aporte patronal.
Indicó que dicho acto administrativo fue objeto de los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente por la UGPP mediante las resoluciones núms. RDP 000396 de 9 de enero de 2019 y RDP 002852 de 30 de enero de 2019. Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, radicó demanda en 4 En adelante la UGPP. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento contra la UGPP, con el fin de que se declare que no está obligada a pagar los aportes de carácter patronal.
Señaló que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 25000-23-37-000-2020-00386-00 y le correspondió por reparto en primera instancia al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 11 de octubre de 2022, declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control y se inhibió de resolver de fondo el asunto. Advirtió que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante la SECCIÓN CUARTA que, mediante providencia de 25 de abril de 2024, confirmó la decisión del a quo.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, al interpretar 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co erróneamente la normatividad relacionada con la notificación de los actos administrativos.
Señaló que de acuerdo a los parámetros establecidos en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley 1437 de 20115, la notificación de un acto administrativo debe efectuarse, en primer lugar, de manera personal y, en caso de no lograrse, se procederá a la notificación por aviso la cual consiste en el envío del aviso a la dirección, fax o correo electrónico acompañado del acto administrativo, solo hasta que este procedimiento se concrete se considerará concluido el acto de notificación y, es a partir de este momento, que producirá efectos legales la decisión. Aseguró que en el asunto no se tuvo en cuenta que la notificación del último acto administrativo se efectuó por aviso a través de la comunicación que se recibió el 3 de febrero de 2020 y, por lo tanto, no había lugar a declarar la caducidad del medio de control. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, sostuvo que las decisiones cuestionadas incurrieron en el defecto fáctico, al desconocer el material probatorio obrante en el expediente administrativo, mediante el cual se lograba inferir que la UGPP envió la citación para la notificación personal de la Resolución núm. RDP 2852 de 30 de enero de 2019 el 15 de enero de 2020 y, posteriormente, mediante oficio de 29 de enero de 2020 envió la comunicación de la notificación por aviso, la cual fue debidamente notificada el 3 de febrero de 2020.
Indicó que las sentencias cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales pues, a su juicio, de haberse valorado la totalidad de los documentos aportados se hubiese proferido una decisión de fondo y no se hubiera denegado el acceso a la administración de justicia. Asimismo, señaló que las decisiones judiciales cuestionadas fueron proferidas sin motivación, ya que, sin efectuar una justificación razonada, infirieron que el cómputo de la caducidad debió realizarse a partir del 21 de febrero de 2019, aun cuando obraba la prueba documental que evidenciaba la notificación por aviso se concretó el 3 de febrero de 2020. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…]
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Fiduciaria la Previsora S.A. –Como vocera del PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad –DAS- y su Fondo Rotatorio y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
SEGUNDO: Consecuencia de lo anterior se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de octubre de 2022, así como la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de abril de 2024, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada bajo radicado 25000-23-37-000-2020-00386-01.
TERCERO: Se ordene a los aquí accionados proferir sentencia, pronunciándose frente al fondo del asunto planteado en la demanda presentada […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN CUARTA advirtió que la solicitud de amparo no cumple el requisito de la relevancia constitucional, ya que los argumentos en los que se sustentan los defectos alegados son los 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismos que propuso como oposición en el recurso de apelación que ejerció contra la decisión de primera instancia, los cuales fueron ampliamente desarrollados en las decisiones cuestionadas por los jueces naturales de conocimiento.
I.5.2.- El TRIBUNAL solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que la actora pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir la discusión de un asunto que fue desatado ante las autoridades judiciales competentes. Asimismo, sostuvo que las decisiones cuestionadas se sustentaron en la normatividad y la jurisprudencia vigente, por lo que los argumentos de la solicitud de amparo están encaminados a convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia, con el objeto de obtener la revisión de las actuaciones proferidas con sujeción estricta a los preceptos que rigen la materia.
I.5.3.- La UGPP, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente la acción 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, por cuanto las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados por la actora, sino que, por el contrario, se ajustaron al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial.
Recalcó que, la solicitud de amparo se utiliza como una tercera instancia del trámite ordinario, máxime cuando se efectuó un pronunciamiento del juez natural de la causa y el mismo hizo tránsito a cosa juzgada. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA mediante sentencia de 30 de agosto de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el presupuesto general de la relevancia constitucional. Afirmó que la actora busca revivir la discusión del proceso ordinario en lo que respecta a la declaratoria de la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia que fue analizada y decidida razonablemente en las providencias cuestionadas.
Finalmente, indicó que “[…] la solicitud de amparo deviene en improcedente, porque no acredita la exigencia de relevancia constitucional, toda vez que la demandante pretende usar la acción de tutela para: i) reabrir el debate judicial que ya se efectuó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta de esta Corporación y ii) constituir una instancia adicional al proceso ordinario para subsanar un yerro propio que no es atribuible a las autoridades demandadas y, que, valga decir, de ninguna manera faculta al juez constitucional para enmendarlo […]” III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, señalando que la solicitud de amparo goza de relevancia constitucional, toda vez que se le ha negado el acceso a la administración de justicia, pues las autoridades judiciales han proferido una decisión inhibitoria sin tener en cuenta las pruebas 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas al proceso y sin exponer los motivos por los cuales decide no acoger los argumentos expuestos.
Recalcó que “[…] no se trata de una mera inconformidad con la decisión adoptada por el Juez natural, la inconformidad va más allá de esto, pues se reclama una debida motivación de la decisión adoptada, conocer las razones por las cuales se descartó de plano las pruebas y argumentos expuestas por mi representada, con los cuales se demostraba que si se había acudido a la administración de justicia en el término previsto […]” IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 11 de octubre de 2022 y 25 de abril de 2024, proferidas por el TRIBUNAL y la SECCIÓN CUARTA, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00386-00.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, al interpretar erróneamente la normatividad relacionada con la notificación de los actos administrativos. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, sostuvo que las decisiones cuestionadas incurrieron en el defecto fáctico, por cuanto desconocieron el material probatorio obrante en el expediente administrativo mediante el cual se lograba inferir que la notificación del último acto administrativo, esto es, la Resolución núm. RDP 2852 de 30 de enero de 2019, se efectuó por aviso el cual fue recibido en las instalaciones de la entidad el 3 de febrero de 2020 y, por lo tanto, no había lugar a declarar la caducidad del medio de control en tanto se radicó dentro de la oportunidad legal.
Asimismo, señaló que las decisiones cuestionadas fueron proferidas sin motivación, ya que sin efectuar una justificación razonada infirieron que el cómputo de la caducidad debió realizarse a partir del 21 de febrero de 2019, aun cuando obraba la prueba documental que evidenciaba la notificación por aviso se concretó el 3 de febrero de 2020.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 30 de agosto de 2024, declaró improcedente el amparo por no cumplirse con el 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito general de la relevancia constitucional.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, para lo cual adujo que la solicitud de amparo goza de relevancia constitucional, toda vez que se le ha negado el acceso a la administración de justicia, pues las autoridades judiciales han proferido una decisión inhibitoria sin tener en cuenta las pruebas aportadas al proceso y sin exponer los motivos por los cuales decide no acoger los argumentos expuestos.
Es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 11 de octubre de 2022 proferida por el TRIBUNAL, como la dictada el 25 de abril de 2024 por la SECCIÓN CUARTA, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual, se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la subsidiariedad. - Del requisito de subsidiariedad Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»6 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los fundamentos de la solicitud de tutela y de la revisión de la actuación, se logra evidenciar que no se cumple en este caso el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consistente en la subsidiariedad de la acción, pues contra la providencia judicial censurada procede el recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. Lo anterior, debido a que para discutir los planteamientos expuestos en la solicitud de tutela, la actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión de conformidad con la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20117, 6 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio. 7 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, por presuntamente existir una nulidad en la sentencia acusada.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 20188, señaló que el citado recurso extraordinario procede por la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 constitucional, cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado, como el que, según se alega por la accionante, terminó profiriéndose en este asunto.
En la citada providencia esta Corporación precisó lo siguiente: “[…] 6.2.1 El derecho al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva materializan la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional […] En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, rad. 1998-00153-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella […] Sin embargo, […] es imperioso indicar que en nuestro ordenamiento, bien porque así se entienda del artículo 229 de la Constitución o por la remisión que el articulo 93 hace a los instrumentos internacionales que hacen parte del derecho internacional de los derechos humanos e internacional humanitario, toda persona tiene como mínimo derecho a: i) la posibilidad de acceder a la jurisdicción sin más cortapisas que las que resulten razonadas para su adecuada activación; ii) contar con las acciones y mecanismos procesales para la garantía de los derechos e intereses en discusión; iii) una resolución rápida y pronta de la controversia, lo que excluye los fallos inhibitorios que se fundamenten en motivos falsos, es decir, aduciendo justificaciones que no se corresponden con la realidad; iv) la imposibilidad de argumentar cuestiones de forma que impidan la resolución del caso y, iv) el cumplimiento efectivo del fallo judicial, nada se logra si la decisión no se puede materializar. […] Lo expuesto permite concluir, que los derechos al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional por haberse visto comprometidos ante la existencia de una decisión inhibitoria fundada en motivos contraevidentes. 6.2.2 El derecho al debido proceso […] Ello significa que la función de administrar justicia no se realiza con el mero desarrollo procesal, sino que exige, ante todo, que el juez garantice los derechos amenazados o vulnerados, mediante providencias que resuelvan de forma clara, cierta, motivada y jurídica los asuntos que generaron su expedición. […] En consecuencia, es claro que toda persona tiene derecho al debido proceso y, por tal razón, a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo cuando el cumplimiento de los presupuestos procesales así lo permita, pues de lo contrario, se iría en detrimento no solo del derecho al debido proceso, sino del derecho de acceso a una real y efectiva administración de justicia, dado que la no resolución de las controversias judiciales, 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración al debido proceso.
Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. 6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada […]” (Resaltado fuera del texto).
De igual forma, es pertinente precisar que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 20 de octubre de 20149, reiterada en fallo de 14 de junio de 201910, señaló que el recurso extraordinario 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, rad. 2003-00944-01(34612), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 11001-33-31-033-2010-00054-00(50330), C.P. María Adriana Marín. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de revisión procede por la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia por violación del artículo 29 de la Constitución Política, en aquellos eventos en que la providencia judicial carece de motivación o ésta es insuficiente11, supuesto éste que también constituye fundamento de la presente solicitud de tutela.
Al respecto, acudiendo al criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia sobre la materia, la Sección Tercera precisó en la primera de las sentencias citadas, lo siguiente: “[…] La Corte Suprema de Justicia en algunas decisiones y tal como se expuso en líneas anteriores referentes a la jurisprudencia de esta Corporación, ha considerado que la falta de motivación de la sentencia constituye una causal de nulidad de la misma, pero dicha falta de motivación requiere: “(…) que aquella sea total o radical.
Por mejor decirlo, es posible que en un caso dado a los razonamientos del juzgador les quepa el calificativo de escasos o incompletos, sin que por tal razón sea dable concluir que la sentencia adolece de carencia de motivación (…)”12. Pese a lo anterior, en posterior decisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil13 (recurso extraordinario de revisión), consideró que la motivación debe ser precisa, completa, adecuada y debe tener 11 Posición que fue acogida por esta Sección, con ponencia del Consejero Oswaldo Giraldo López en sentencia de 11 de julio de 2019 dentro del radicado número 11001 03 15 000 2018 04255 01. 12 “Corte Suprema de Justicia de 29 de abril de 1988.
Inversiones inmobiliarios Movifoto Ltda., contra Banco de Comercio”. (cita original) 13 “Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 29 de agosto de 2008, expediente: 1100-0203-000-2004-00729-01. Recurso de revisión. M.P Edgardo Villamil Portilla”. (cita original) 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conexidad con la decisión adoptada y, de otro lado, de aceptarse que cualquier consideración incorporada en la sentencia tenga el alcance de colmar la exigencia de motivación, así sea ésta escueta o parca, pero al fin y al cabo motivación, sería bastante difícil encontrar una sentencia huérfana de argumentos cuya validez pudiese ser enjuiciada14.
Adicionalmente, dicha sentencia sostuvo que la falta de motivación de la sentencia constituía un defecto generador de nulidad de la providencia. (…). Y es que motivar la sentencia implica que se justifique la decisión conforme a la ley existente para el momento de los hechos objeto de debate, por cuanto no es de recibo que el juez, argumente o sustente su fallo empleando normas inexistentes, o incluso normas que estando en plena vigencia no sean aplicables al caso, sobre todo cuando se encuentra de por medio aspectos sustanciales y no procesales […]” (Negrillas ajenas al texto original).
Así las cosas, para la Sala el recurso extraordinario de revisión resulta idóneo para la protección de los derechos invocados por la parte accionante y en la medida en que en el presente asunto no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción formulada, no se cumple el requisito general de la subsidiariedad.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la actora, pero 14 “SANABRIA SANTOS, Henry. Nulidades en el proceso civil. Universidad Externado de Colombia. Segunda edición. Abril de 2011. Página 145 y 146”. (cita original) 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por las razones expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03731-01 Actora: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de noviembre de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.