CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 26 de agosto de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-01767-01 Actor: Héctor Darío Morales. Accionado: Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Tema Tutela contra providencia judicial – Proceso ejecutivo – Suspensión del término de caducidad para presentar la demanda cuando se presenta un procedimiento concursal. Decisión: Revoca declaración de improcedencia para, en su lugar, negar el amparo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Héctor Darío Morales, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 20 de mayo de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado con ocasión del proceso ejecutivo que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 4 de agosto de 2008, confirmada por la Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia del 21 de mayo de 2009, condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL E.I.C.E., a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor Héctor Darío Morales incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 3 de Junio de 2009.

CAJANAL E.I.C.E. – en Liquidación, mediante Resolución UGM 018642 del 29 de Junio de 2011, ordenó dar cumplimiento a los referidos fallos judiciales en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación del señor Morales y efectuar las operaciones aritméticas a que hubiere lugar, en cuanto al cumplimiento a lo ordenado en los artículos 177 y 178 del C.C.A. y respecto a liquidar las diferencias que resulten de las mesadas atrasadas.

El accionante radicó solicitud para el pago de las mesadas atrasadas, la indexación de estas y los intereses moratorios ordenado en la Resolución UGM 018642 del 29 de junio de 2011 ante CAJANAL E.I.C.E. – en Liquidación. De tal manera, en el mes de marzo de 2012, se reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de inclusión en nómina de la anterior resolución, cancelando a favor del demandante la suma de $18.666.813, por concepto de pago de diferencia de mesadas atrasadas e indexación. No obstante, en el anterior pago no se incluyó lo correspondiente a intereses moratorios de conformidad con el inciso 5.º del Artículo 177 del C.C.A. Por lo anterior, el tutelante presentó acción ejecutiva el 27 de junio de 2018 ante el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, el cual, mediante Auto del 19 de enero de 2021, negó librar mandamiento de pago en contra de la UGPP, argumentando que las sumas reclamadas en la demanda ejecutiva no fueron ordenadas dentro de las sentencias base de recaudo.

Inconforme con el anterior pronunciamiento, como parte demandante, el actor presentó recurso de apelación con el argumento de que la causación de los intereses opera de pleno derecho, esto es, no requieren de una orden judicial para que proceda su pago y que tampoco existía ninguna discusión en cuanto a la existencia de alguna presunta tardanza, que en el presente caso no existió, pudiera generar de ninguna manera la perdida de tales derechos.

La Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 28 de octubre de 2021, desató la alzada, declarando que efectivamente los intereses moratorios operan de pleno derecho, es decir, no requieren de una orden judicial previa para que proceda su pago y que en todo caso la obligación de pagarlos siempre estuvo vigente, sin embargo, advirtió que en el asunto bajo examen operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejecutiva en atención a que la sentencia quedó ejecutoriada el 3 de junio de 2009, se hizo exigible el 3 de diciembre de 2010, es decir, 18 meses después de la ejecutoria, por lo que si de esta forma se suman los 5 años de término para presentación de la demanda, entonces se tiene que para el 27 de junio de 2018, ya estaban vencidos los términos previstos legalmente.

Argumentó la pare actora que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad accionada al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, por lo siguiente: Mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se ordenó la supresión y liquidación del ente previsional y como consecuencia de esa medida, en los términos del Decreto Ley 254 de 2.000 (Modificado por la Ley 1106 de 2.006) se dio apertura al proceso concursal y universal de liquidación, razón por la cual, estando dentro del término legal establecido mediante convocatoria pública que citó a todos los acreedores a hacerse parte dentro del proceso liquidatorio, por lo que radicó el Formulario Único de Reclamaciones Administrativas el 24 de septiembre de 2009, haciéndose parte dentro del proceso liquidatario de CAJANAL E.I.C.E. (reclamación que obra bajo el radicado No. 16360).

Por otra parte, mediante el Decreto 877 del 30 de abril de 2013, se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de CAJANAL EICE en Liquidación, establecido en el artículo 1º del Decreto 2196 de 2009. En consecuencia, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió el proceso de liquidación administrativa, esto es, según su dicho, desde el 22 de septiembre de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió de la vida jurídica en forma definitiva la mencionada Entidad.

Pretensión Como consecuencia de lo anterior, la parte actora, en el escrito de tutela inicial, solicitó: «[…] se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección "A", para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo de Tutela, revoque la providencia del 28 de Octubre de 2021 y en su lugar, se confirme la orden de librar mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP a favor del señor HECTOR DARIO MORALES, por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Sexto (06) Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 04 de Agosto de 2008, confirmada en segunda Instancia por la Sala el 21 de mayo de 2009, debidamente ejecutoriada con fecha 3 de Junio de 2.009. cumplidas en forma parcial el día 26 de Marzo de 2.012. fecha en la cual se pagaron las mesadas atrasadas y la indexación. pero no lo correspondiente a los intereses moratorios los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectue el pago total de la misma. de conformidad con lo establecido en el inciso 5° del artículo 177 del C C. A Decreto 01 de 1984), por cuanto de ninguna manera se configuró el fenómeno de la Caducidad, mucho menos por culpa o responsabilidad del pensionado […]» II.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto del 29 de marzo de 2022, se admitió la acción de tutela presentada por Héctor Darío Morales contra la Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notificándolos como accionados; y, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social–UGPP, como tercera interesada, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El ponente de la decisión judicial cuestionada rindió informe en el que se opuso al amparo, en tanto no se vulneraron los derechos fundamentales alegados y que la providencia reprochada se fundamentó en el criterio jurisprudencial vigente.

Explicó que, si bien, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado considera que el término de caducidad para las entidades liquidadas se suspende durante el lapso de la liquidación, esa no es una posición unánime de dicha Corporación, pues la subsección B en sentencia 2015-01191-01 sostiene lo contrario, al considerar que no suspendía el término de caducidad por la liquidación de CAJANAL, por ello, ante la diversidad de posiciones de la Corporación y conforme al principio de la autonomía judicial, se apartó de lo dicho por la Subsección A y acogió el criterio de la Subsección B que se encontraba acorde con lo que ha sostenido esa sala del Tribunal. 3.2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. El apoderado judicial del referido fondo previsional contestó el escrito de tutela, indicando que no se configuraron los requisitos específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia. Además de afirmar que la tutela no puede ser usada como una instancia adicional del proceso ordinario.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 20 de mayo de 2022, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que: «[…] Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 4.

La providencia reprochada negó librar el mandamiento de pago, al considerar que, si bien los intereses operan de pleno derecho, no requieren de una orden judicial para que proceda su pago y en todo caso, la obligación de pagarlos siempre estuvo vigente. Sostuvo, que, en este caso, la acción ejecutiva se interpuso por fuera del término previsto por el artículo 164, numeral 2, literal k del CPACA, pues la caducidad del término para formular la demanda corrió desde que la obligación se hizo exigible, esto es, 3 de diciembre de 2010, 18 meses después a la ejecutoria de la sentencia. Como la acción ejecutiva se interpuso el 27 de junio de 2018, fecha que supera los 5 años que estipula la ley para su interposición, operó el fenómeno de la caducidad, pues tenía hasta el 3 de diciembre de 2015 para interponer la demanda, en la medida que el término del proceso liquidatario de CAJANAL no suspendió los términos para los procesos ejecutivos en su contra.

La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso.

Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por el solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente. […]» V. LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito petitorio.

VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión que se cuestiona; y, el caso concreto. 6.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 20 de mayo de 2022, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.2.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Requisitos de procedencia general.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de reparación directa.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.4.

Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Héctor Darío Morales al haber proferido la providencia de 28 de octubre de 2021, en la que, presuntamente, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al concluir que operó el fenómeno de caducidad de la demanda ejecutiva, en tanto los procesos concursales no suspenden los términos? 6.5.

Del caso concreto. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobro efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario.

De las pruebas obrantes en el expediente que contiene el proceso ejecutivo promovido por Héctor Darío Morales contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP con radicado 2018-00245, se observa que la parte demandante solicitó: i) Librar mandamiento de pago por la suma de $13.658.632 por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia de primera instancia del 4 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá, confirmada por la Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo del 21 de mayo de 2009, debidamente ejecutoriado el 3 de junio de 2009, los cuales se causaron desde el 4 de junio de 2009 hasta cuando la ejecutada efectuó el pago parcial (25 de marzo de 2012), de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A.; y, ii) por la suma de $25.854.088 por concepto de intereses moratorios, liquidados desde el día siguiente en que la ejecutada realizó el pago parcial (26 de marzo de 2012) hasta la cuando quede en firme la liquidación del crédito, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil, respecto a la imputación de pagos, en concordancia con lo previsto en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A.; y 3).

Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá profirió la Providencia del 19 de enero de 2021, se negó a librar mandamiento de pago a favor del ejecutante, al considerar: «[…] Ahora bien, en el numeral 5o del capítulo de pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó: “Que la entidad demandada CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E.I.C.E. se obligue a dar cumplimiento a la sentencia dentro del término señalado en el artículo 176 del C.C.A. y además se reconozcan los intereses de acuerdo a lo establecido en los artículos 177 y 178 ibídem y art. 141 de la Ley 100 de 1993.”(Negrillas y subrayas fuera de texto) Del cotejo de la pretensión referida al pago de intereses con lo decidido en la sentencia, el Despacho puede concluir de manera fehaciente, que la misma fue negada en el aludido fallo, tal como se puede advertir del numeral séptimo de su parte resolutiva, que negó las demás pretensiones de la demanda.

Por tanto, no hay lugar a librar el mandamiento ejecutivo deprecado, toda vez que las sentencias no condenaron al pago de los intereses moratorios que se reclaman, como lo pretende aducir el demandante, luego el título ejecutivo no contiene una obligación clara, expresa y exigible. Aunado a lo anterior, tampoco es posible librar el mandamiento ejecutivo como lo solicita el demandante, como quiera que debe observarse la previsión contenida en el inciso 6o del artículo 177 del C.C.A., toda vez que no se acudió a reclamar el cumplimiento de los aludidos fallos dentro de los 6 meses siguientes a su ejecutoria –3 de junio de 2009-, toda vez que conforme al documento visible al folio 35 del expediente, se advierte que la solicitud de cumplimiento se radicó hasta el 19 de julio del año 2011, fecha que coincide con lo enunciado en el considerando sexto de la Resolución No. UGM 018642 de 29 de noviembre de 2011, mediante la cual se dio cumplimiento a los fallos proferidos por este Juzgado y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 29 a 34 del expediente). […]» Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación con el argumento de que los intereses que se devengan de las cantidades liquidas reconocidas se deben reconocer y pagar sin necesidad de un pronunciamiento expreso por parte del fallador.

La Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Providencia del 28 de octubre de 2021, confirmó el pronunciamiento del A quo, con fundamento en los siguientes motivos: «[…] 3. Fundamento fáctico y caso concreto. El apoderado de la parte ejecutante sostiene que los intereses moratorios reclamados en la demanda operan de pleno derecho y que no era necesario que en la sentencia base de recaudo ejecutivo se hubiera emitido un pronunciamiento expreso al respecto.

A juicio de la Sala y contrario a lo expuesto por el a-quo se debe precisar que, pese a que en la sentencia base de recaudo ejecutivo en la parte resolutiva ni en la considerativa no se haya emitido un pronunciamiento expreso sobre los intereses moratorios, los mismos operan de pleno derecho, esto es, no requieren de una orden expresa para que proceda su pago.

Al respecto la Subsección “B” de la Sección Segunda Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado1 sostuvo: Por lo tanto, en aplicación del artículo 177 del C.C.A. y del artículo 16 de la ley 446 de 1998 se impone que se deban intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, pues “operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley”2; una conclusión contraria sería en perjuicio del accionante, quien vería deteriorado el poder adquisitivo de su dinero.

Por otro lado, tal como se expuso en el anterior acápite la falta de petición ante la entidad ejecutada no genera de ninguna manera la pérdida de los intereses moratorios, puesto que en todo caso la obligación de pagarlos siempre estuvo vigente, cosa diferente es que su causación concluya pasados 6 meses sin haberse exigido su cumplimiento.

En virtud de lo anterior, sería del caso revocar la providencia de primera instancia que negó el mandamiento de pago y en su lugar ordenarle al a quo que estudie los demás requisitos de la demanda, sino es que se observa que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción ejecutiva, como pasa a explicarse a continuación: El artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que esta ley sólo se aplica a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia, es decir, al 2 de julio de 2012, tal como sucede en el presente caso, toda vez que la demanda ejecutiva fue radicada el 27 de junio de 2018 (fol. 3).

El numeral 2 literal k) del artículo 164 ibídem, contempla que la acción ejecutiva caducará al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. Sin embargo, para determinar el término que tenía la entidad demandada para dar cumplimiento a la sentencia, debemos tener en cuenta lo previsto en el título base de la ejecución, que, en el presente caso, es el artículo 177 del antiguo Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), que dispone que las condenas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son ejecutables 18 meses después de su ejecutoria y así fue ordenado en la sentencia que sirve de título ejecutivo.

Adicionalmente, la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostiene que la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena, así: De manera genérica la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “[ ] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso [ ]”.

Tratándose del término de caducidad en el proceso ejecutivo, el ordenamiento jurídico colombiano estableció que cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el término para solicitar su ejecución es de cinco años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida.

Ahora bien, el término de exigibilidad de las sentencias dictadas en contra de la Administración de conformidad con el Decreto 01 de 1984, era de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia8; mientras que la Ley 1437 de 2011, indicó que este es de 10 meses siguientes a la ejecutoria de la misma cuando se trate de fallos de condena al pago de sumas de dinero.

Así las cosas, la caducidad para iniciar el proceso ejecutivo empieza a correr a partir del momento en que se hace exigible la obligación contenida en el respectivo título que sirve de recaudo judicial; ello, en razón a que si el acreedor no puede hacer valer su título frente al deudor sino una vez transcurrido el término de exigibilidad previsto por la ley, no es posible que sin fenecer este, inicie el cómputo del plazo que aquel tiene para acudir ante la jurisdicción con el fin de lograr la ejecución coactiva o forzada del mismo.

En conclusión, la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena, en los siguientes términos: a) 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, si fue dictada de conformidad con el CCA o Decreto 01 de 1984. b) 10 meses siguientes a la misma ejecutoria, si se trata de sentencia dictada en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011, en la cual se condene al pago de sumas dinerarias. c) 30 días siguientes a su comunicación, cuando la condena no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011 – art. 192 inciso 1o ib.

Ahora examinando el caso concreto, observa la Sala que las sentencias base de ejecución fueron proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá el 4 de agosto de 2008 confirmada en segunda instancia por esta Sala el 21 de mayo de 2019 (Documento electrónico denominado “02PoderyAnexos.pdf”), las cuales quedaron ejecutoriadas el 3 de junio de 2009 (ib.).

Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del C.C.A., la sentencia se hizo exigible el 3 de diciembre de 2010, es decir, 18 meses después de la ejecutoria y la demanda ejecutiva fue radicada en los Juzgados Administrativos de Bogotá el 27 de junio de 2018 (fol. 3). Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que entre la fecha de exigibilidad de la obligación (3 de diciembre de 2010) y la presentación de la demanda (27 de junio de 2018), transcurrieron más de 5 años (7 años, 6 meses y 25 días), previstos en el numeral 2 literal k) del artículo 164 del CPACA, lo cual da lugar a negar el mandamiento de pago por caducidad de la acción, puesto que tenía hasta el 3 de diciembre de 2015 para presentar la demanda.

En este punto es pertinente precisar que, si bien en anteriores oportunidades esta Sala dio aplicación al precedente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que sostenía que el término de caducidad para las entidades liquidadas se suspendía durante el lapso de la liquidación, también lo es que ahora se acoge lo dicho por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 12 de septiembre de 2019, en la que sostuvo: En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos.

En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 199911, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización. En este orden de ideas, lo procedente es confirmar la providencia que negó el mandamiento de pago, pero por las razones anteriormente expuestas. 4.

Conclusión. Lo anterior supone que hay lugar a confirmar la providencia apelada del 19 de enero de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó librar el mandamiento de pago solicitado, pero por las razones anteriormente expuestas, al encontrarse que la demanda ejecutiva fue instaurada fuera del término legal. […]» De la solución planteada al caso concreto.

Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo cuestionado, así como el contenido de la providencia atacada, es necesario indicar que, si bien la parte actora fundamentó su reclamo bajo la égida de los defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que las inconformidades señaladas no obedecen al desconocimiento o indebida aplicación de una norma o a la valoración errada o falta de apreciación del material probatorio aportado, sino al presunto desconocimiento del precedente según el cual el término de caducidad de la demanda ejecutiva se suspende con los procedimientos concursales en los que se encuentre la entidad pública sometida a liquidación, razón por la cual es pertinente efectuar algunas consideraciones al respecto.

De presunto desconocimiento del precedente. Así, para desatar tal inconformidad, es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los órganos de cierre de las diferentes Jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente.

En tal sentido y en vista de lo anterior, para resolver el cargo planteado es necesario recordar que la Corte Constitucional ha demarcado la forma en la que se puede presentar el desconocimiento de un precedente constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]».

Al respecto, con el propósito de evidenciar si en el presente asunto se incurrió en un desconocimiento del precedente, es necesario efectuar algunas precisiones relacionadas con suspensión del término de caducidad para ejercer la acción ejecutiva, cuando una entidad pública se encuentra en medio de un proceso concursal. La caducidad en el proceso ejecutivo frente a entidades en proceso de liquidación El legislador para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.

En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de evitar que ciertas situaciones permanezcan indefinidas en el tiempo.

En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones. En ese orden, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, consagra la oportunidad para presentar la demanda. De manera específica, el literal k) del numeral 2 del artículo precitado señala lo siguiente: «[…] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida. […]» Tal disposición del legislador sobre el término perentorio para la formulación de las acciones ejecutivas derivadas de fallos condenatorios proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se sustenta en la necesidad de brindar seguridad jurídica a las decisiones de la administración de justicia, en aras de evitar la posibilidad de ser demandadas a perpetuidad por cualquier persona que considere asistirle el derecho por subjetivas consideraciones.

En este punto, se recuerda que esta Sala de decisión en sentencia del 16 de septiembre de 2019, al desatar un asunto similar señaló: «[…] En este punto, se recuerda el contenido de la providencia de 7 de febrero de 2019, en la que esta Sala de decisión se pronunció acerca del impacto del proceso de liquidación de Cajanal en las demandas ejecutivas radicadas posteriores a ello y la aplicabilidad de las disposiciones de la Ley 550 de 1999 en los asuntos como el que hoy se discute, en los siguientes términos: «[ ]3.5 Efectos del acto de liquidación de la entidad demandada – del fuero de atracción en procesos de liquidación. 48.

El Gobierno Nacional a través del Decreto 254 de febrero 21 de 2000, expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas. En efecto, el literal d) del artículo 2, ordenó: «La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación». 49.

Así mismo, el artículo 6 del mencionado decreto, en lo atinente a las funciones del liquidador, en el literal d) dispuso: «Dar aviso a los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador». 50.

De acuerdo con las normas en cita, debe indicarse que lo establecido no es cosa diferente que establecer el fuero de atracción para los eventos de liquidación de entidades públicas, figura que permite garantizar que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio en condiciones de igualdad, sin que existan circunstancias adicionales, tales como la existencia de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en liquidación que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos crediticios. 51.

Conforme al artículo 14 de la Ley 550 de 1999, a partir del inicio de la negociación no podrán presentarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la cámara de comercio en el que conste la inscripción del aviso.

En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta. 52. La norma consagró que durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario. 53.

Tal disposición resulta aplicable al presente caso en virtud de la remisión normativa contenida en el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006, por medio de la cual, se modifica el Decreto-Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones, al prescribir la misma que «…Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan, de tal suerte que, al aplicarse la Ley 550 de 1999 a toda empresa que opere de manera permanente en el territorio nacional, realizada por cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera, de carácter privado, público o de economía mixta, con excepción de las vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que ejerzan actividad financiera y de ahorro y crédito, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, de las Bolsas de Valores y de los intermediarios de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios sujetos a la vigilancia de la Superintendencia de Valores.», de tal manera que, por vía de la aludida remisión normativa, la suspensión del término de prescripción y la inoperancia de la caducidad de la acción durante dicho lapso devienen aplicables al proceso liquidatorio de las entidades públicas. 54.

Efectuadas las precisiones anteriores, en cuanto a la normativa aplicable y el fuero de atracción en el tema estudiado, se entra a la solución del problema jurídico planteado. 4. El caso concreto 55. La parte ejecutante cuestiona la prosperidad de la excepción de caducidad de la acción ejecutiva proferida por el a quo, señalando que, mediante Decreto 2196 de junio 12 de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y como consecuencia de dicha medida, la entidad perdió la capacidad legal para desarrollar la misión para la cual fue creada, y por ello, durante el lapso comprendido entre el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir por cuatro (4) años, estuvieron suspendidos los términos de prescripción y de caducidad respecto de los derechos contenidos en sentencias contra la extinta CAJANAL ahora UGPP. 56.

Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 2196 de 2009 se dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE creada por la Ley 6ª de 1945, transformada mediante la Ley 490 de 1998 en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al entonces Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, estableciéndose como plazo para culminar dicho proceso liquidatorio el 11 de junio de 2013, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 877 del 30 de abril de 2013. 57.

Como consecuencia de lo anterior, el 11 de junio de 2013, el Liquidador de la CAJANAL EICE en Liquidación y el Ministerio de Salud y Protección Social, suscribieron el Acta Final de Liquidación, razón por la que fue expedida la Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, por medio de la cual, se declaró terminado el proceso de liquidación de CAJANAL  EICE  en Liquidación. 58.

De conformidad con lo expuesto en precedencia, se tiene que al tratarse el presente asunto de la ejecución de una obligación contenida en una providencia judicial emitida por esta jurisdicción, se torna aplicable la exigencia procesal consagrada en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo referido. 59.

La sentencia de segunda instancia cuya ejecución se pretende cobró ejecutoria el 13 de octubre de 2006. 60. En lo que atañe a la caducidad, se precisa que esta Corporación ha señalado en forma reiterada que el término de 5 años contemplado en la ley para la caducidad de la acción ejecutiva promovida con el fin de hacer exigible una condena impuesta a una entidad pública mediante sentencia en vigencia del CCA, debe computarse una vez vencido el plazo de 18 meses dispuesto en el artículo 177 ibídem, siguientes a la ejecutoria de la providencia, el cual feneció el 13 de abril de 2008, lo que significa que a partir de esta fecha comenzó a correr el término para ejercer la acción ejecutiva. […] 62.

Así las cosas, en el caso concreto si el cómputo de la caducidad inició el 13 de abril de 2008, hay que considerar que desde el 12 de junio de 2009 Cajanal entró en proceso de liquidación, que se extendió hasta el 11 de junio de 2013, por lo que al encontrarse suspendido el término de caducidad en dicho periodo, de los 5 años de oportunidad de ley, solo había transcurrido 1 año, 1 mes y 29 días. 63.

Entonces, es dable comprender que a partir del 12 de junio de 2013 se reactivó el cómputo de la caducidad en lo faltante, esto es, 3 años, 10 meses y 1 día. Ahora, como la parte ejecutante presentó la demanda ejecutiva el 9 de abril de 2014, según consta en el acta individual de reparto visible a folio 67, es evidente que se hizo dentro de la oportunidad de ley, considerando la suspensión antes mencionada. 64.

Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar declarará no probada la excepción de caducidad propuesta por el ejecutado, ordenará seguir adelante con la ejecución al demandado, y la liquidación del crédito conforme las reglas previstas en el artículo 446 del CGP. […]». (Subrayado por la Sala) Como se observa, es clara la postura de esta Corporación en señalar que en asuntos como el que hoy se discute, resultan aplicables las disposiciones de la Ley 550 de 1990, razón por la cual, durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE, ocurrido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, resulta inoperante el fenómeno de la caducidad; ello, contrario a lo considerado por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. […]».

En reciente pronunciamiento del 6 de mayo de 2022, esta Sala de decisión se pronunció en el mismo sentido, en un proceso ejecutivo en el que se ordenó continuar con la ejecución al considerar que el proceso de liquidación de Cajanal E.I.C.E. suspendió en el término de caducidad de la acción ejecutiva, por lo que, en consecuencia, la demanda fue presentada oportunamente.

Expuesto lo anterior, respecto a la situación fáctica del señor Héctor Darío Morales se observa que: i) La sentencia cuyo cumplimiento se pretende quedó ejecutoriada el 3 de junio de 2009; ii) contados los 18 meses para que la misma se hiciera exigible (4 de diciembre de 2010), los cinco años que tenía el accionante para presentar la respectiva demanda ejecutiva, presuntamente, fenecieron el 4 de diciembre de 2015; sin embargo, teniendo en cuenta que iii) el proceso de liquidación de CAJANAL EICE transcurrió entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, v) al accionante realmente le era aceptable radicar la demanda hasta el 11 de junio de 2018, iv) lo que en efecto sucedió, pero, solo el 27 de junio de 2018.

La anterior situación se resume así: TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA 04/12/2010 04/12/2015 27/06/2018 Inicia término Finaliza término Presentación demanda 5 años PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE CAJANAL E.I.C.E. 12/06/2009 11/06/2013 IMPACTO DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN EN EL CASO DEL SEÑOR HÉCTOR DARÍO MORALES 5 AÑOS 12/06/2013 11/06/2018 27/06/2018 Finaliza proceso Opera Caducidad Radica demanda liquidatorio e inician términos ejecutiva De acuerdo con la gráfica que antecede, es claro que el término que duró el proceso de liquidación de CAJANAL EICE tiene un indiscutible impacto en la configuración del fenómeno de la caducidad en la demanda ejecutiva radicada por el señor Héctor Darío Morales, pues, claramente, se observa que la fecha inicial para el conteo de dicho lapso corresponde al día siguiente de la finalización del referido proceso liquidatorio, lo cual, deja ver que, si bien el Tribunal accionado analizó tal situación sin incluir el lapso de tiempo durante el cual duró suspendido el término de caducidad de la acción ejecutiva, debido al proceso concursal, el sentido de la decisión no varía, pues, lo cierto es que, aun teniéndolo en cuenta, el ejecutante radicó su demanda ejecutiva sólo días después de haber vencido el lapso legalmente establecido para ello.

De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se observa que si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca erró al desconocer el impacto de la suspensión de términos para definir el fenómeno de la caducidad en la demanda ejecutiva impetrada por el señor Héctor Darío Morales, con ocasión del proceso de liquidación de la entonces Cajanal, lo cierto es que, aun teniendo en cuenta dicho lapso, el actor acudió de manera tardía a la administración de justicia para obtener la ejecución de la sentencia judicial proferida en su favor.

Razón por la cual, pese a la imprecisión cometida por la autoridad judicial accionada, la Sala negará la solicitud de amparo, en tanto la misma no tiene la entidad de modificar lo finalmente resuelto en la decisión acusada, sin perjuicio de las consideraciones allí expuestas. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, la Sala REVOCARÁ la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales del señor Héctor Darío Morales.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. REVOCAR la Sentencia del 20 de mayo de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia la acción de tutela presentada por el señor Héctor Darío Morales, contra la Subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en comisión de servicios Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.