CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de su Alcalde1, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 25 de mayo de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.
Folios 15 a 18 del documento denominado “ED_2TUTELA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena 470012333000202000084-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que, Yadilis Raquel Pertuz Villar presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 12 de enero de 2019, ante la falta de respuesta a la petición elevada por Yadilis en la que solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción por mora, por la no consignación oportuna de las mismas. 4.
Señaló que, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia de 25 de mayo de 2022, mediante la cual resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada ante la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de fecha 16 de octubre de 2019, mediante la cual negó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías causadas, los intereses causados en cuanto a las anualidades que van desde 1994 a 2002, y la sanción moratoria conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada ante el municipio de Cerro de San Antonio, de fecha 12 de octubre de 2018, mediante la cual negó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías causadas, los intereses causados en cuanto a las anualidades que van desde 1994 a 2002, y la sanción moratoria conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo ficto, a través del cual se entiende que el municipio de Cerro de San Antonio resolvió, en forma negativa la petición de 12 de octubre de 2018 - respecto al auxilio de cesantías anualizadas y los intereses causados en los periodos comprendidos entre 1994 y 2002, conforme se expuso en este proveído.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al municipio de Cerro de San Antonio, Magdalena a trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, el valor correspondiente al auxilio de cesantías anualizadas e intereses de cesantía de los años 1994 a 2002, causadas a favor de la señora Yadilis Raquel Pertuz Villar, identificado (sic) con la cédula de ciudadanía número […], para que dicho fondo 3 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena administrado por la Fiduprevisora S.A., proceda a efectuar el reconocimiento y el pago a favor de la accionante.
QUINTO: DECLARAR la prescripción de la sanción moratoria reclamada sobre la no consignación del auxilio de cesantía de los años 1994 a 2002.
SEXTO: ORDENAR la actualización de las sumas reconocidas en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia, aplicando la fórmula.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda […]”. 5. Manifestó que, “[…] El día 26 del mes de septiembre de 2023 a las 14:00 horas, recibimos al buzón de mensajes recibidos del correo institucional para notificaciones judiciales […] una correspondencia que tiene como asunto: Cobro de sentencia Yadilis Raquel Pertuz Villar, dicha solicitud fue presentada por […], actuando como apoderada de la parte demandante, dentro del proceso de radicación 47-001-2333-000-2020-00084-00, adjuntando archivo PDF de 11MB, el cual contiene 38 folios, y dentro de este para nuestra sorpresa se haya una sentencia condenatoria de fecha de 25 de mayo de 2022, contra el municipio Cerro de San Antonio, presuntamente ejecutoriada y proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1.De conformidad con los hechos narrados anteriormente, me permito demandar ante el consejo de Estado en ACCION DE TUTELA, con el fin de que se protejan EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO, EL DERECHO A LA DEFENSA Y CONTRADICCIÓN DE LAS PRUEBAS, EL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EL DERECHO A LA PREVALENCIA DE LA LEY SUSTANCIAL y, al PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, hoy desconocidos y vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA - MAGISTRADA SUSTANCIADORA: […], al omitir en el proceso con radicado 47-001-2333-000-2020-00084-00, preceptos legales enunciados en la fundamentación legal enmarcados en la constitución política, código general del proceso, ley 1437 de 2011, ley 2080 de 2021, Decreto 806 de 2020, 2080 de 2021, 2213 de 2022 y auto de unificación jurisprudencial 735 de 2022 del Consejo de Estado con fecha de 29 de noviembre de 2022, en materia de notificación electrónica de providencias judiciales como autos y de sentencias judiciales en asuntos administrativos.
Que en virtud de lo anterior se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA - MAGISTRADA SUSTANCIADORA: MARIBEL MENDOZA JIMÉNEZ, al omitir las notificaciones de ley al demandado dentro del proceso con radicado 47- 4 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena 001-2333-000-2020-00084-00, que declare la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso multimencionado (sic), a partir del Auto Admisorio de la demanda […]”. 7.
Como fundamento de su solicitud manifestó lo siguiente: “[…] Una vez revisado el correo institucional para notificaciones judiciales; […] con el objeto de verificar la legalidad del cobro y la existencia de la sentencia condenatoria de fecha de 25 de mayo de 2022, contra el municipio Cerro de San Antonio, presuntamente ejecutoriada y proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena - Magistrada sustanciadora […], con radicado 47-001-2333-000-2020-00084-00; logramos comprobar que efectivamente a dicho correo oficial, se radicó el Auto de Admisión, el traslado de la demanda y sus anexos con fecha lunes 15 de febrero de 2021, sin embargo, el trámite de notificaciones de las etapas procesales subsiguientes tales como: Audiencia Inicial, pruebas, alegatos y sentencia en ningún tiempo fueron notificados al correo institucional del municipio, cercenado la oportunidades procesales para defender el patrimonio estatal, al menos en audiencia, pues nunca se allegaron al menos los respectivos link para asistir a las audiencias y en oportunidad excepcionar y alegar una situación ya decantada ante otros despachos judiciales y que no puede ser condena a la entidad pública, pues dicho evento se canceló oportunamente conforme a la ley, violentando de esta manera preceptos de estirpe superior y desarrollo legal, como lo prevenido en la Ley 1437 de 2011 y el mismo Código General del Proceso, Ley 2080 de 2021, Decreto 806 de 2020, Auto de Unificación Jurisprudencial 735 de 2022, en materia de notificación electrónica de providencias judiciales como autos y de sentencias judiciales en materia administrativa […]”. […] “[…] Ahora bien, es evidente que la notificación personal de los autos mencionados en los artículos 198 y 199 del CPACA, así como la notificación de las sentencias escritas por vía electrónica de que trata el inciso primero del artículo 203 ibidem, constituyen una notificación por medios electrónicos, la cual se encuentra regulada en el artículo 205 del mismo código -que los complementa […]”.
Actuación 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 24 de octubre de 2023: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena; y iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduciaria La Previsora S.A.2 y a Yadilis Raquel Pertuz Villar, concediéndoles el término de 3 (tres) días para rendir informe sobre el particular. 2 Como vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9.
El Tribunal Administrativo del Magdalena solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar lo siguiente: “[…] No obstante lo expuesto, revisadas los comunicaciones enviadas a las partes por la Secretaría de la Corporación, atinentes a los proveídos de fecha 27 de julio de 2021 (decisión de excepciones previas), 30 de noviembre de 2021 (que prescindió de la audiencia inicial y dispuso proferir sentencia anticipada, entre otras ordenaciones), 6 de abril de 2022 (traslado para alegar), se evidenció por parte del Despacho que se obvió remitir los mensajes correspondientes a la parte demandada Municipio de Cerro de San Antonio a su buzón designado para recibir notificaciones judiciales; situación que también sucedió con la sentencia de primera instancia, de fecha 25 de mayo de 2022 […]”. […] “[…] En concordancia con las normas transcritas en precedencia, resulta importante acotar que aunque los proveídos de fecha 27 de julio de 2021 (que decidió excepciones previas), 30 de noviembre de 2021 (que prescindió de la audiencia inicial y dispuso proferir sentencia anticipada, entre otras ordenaciones), y 6 de abril de 2022 (traslado para alegar) no se encuentran atados al requisito de la notificación personal, -lo que supone que para cumplir con este acto procesal es suficiente con su inserción en el estado electrónico-, también es cierto que debía enviarse un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales, lo cual no sucedió en esta oportunidad.
No obstante lo anterior, que la entidad territorial actora no cumplió con su obligación de ejercer su defensa técnica, pues a pesar de haberle notificado la admisión de la demanda guardó silencio durante el término de traslado, obviando hacerse parte dentro del proceso; cuestión que se extiende hasta este momento, toda vez que a pesar de que la normatividad aplicable la faculta para iniciar mecanismos judiciales para resolver esta situación, la entidad territorial se ha sustraído de hacer uso de los mismos […]”. […] “[…] En tal sentido, el Municipio actor cuenta con la posibilidad de interponer incidente de nulidad con el objeto de que se dejen sin efecto aquellas actuaciones que no fueron notificadas en debida forma, herramienta a que a la fecha no ha utilizado.
En consideración con lo expuesto, resulta claro que esta solicitud de amparo resulta improcedente, pues la parte actora no ha hecho uso de los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la satisfacción de sus intereses; lo que supone que no se haya colmado con el requisito de subsidiariedad de acciones como la que nos ocupa; sin que sea la tutela la vía para resolver la situación presentada […]” 10.
La Fiduciaria La Previsora S.A.3 solicitó su desvinculación al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que “[…] no existe ninguna conducta concreta, activa u omisiva que pueda concluir con la supuesta afectación 3 Como vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena de los derechos fundamentales del accionante en relación con Fiduciaria La Previsora S.A., entidad que para los efectos actúa en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) […]”. 11.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación, al considerar que “[…] Es preciso manifestarle al Juzgado, que acorde a los hechos narrados por la parte accionante, esta cartera Ministerial pone de presente que NO hay una violación de derecho fundamental alguno, pues el Ministerio de Educación Nacional no ha ejecutado ninguna acción que produzca este resultado en contra de la parte accionante.
Sobre la nulidad que está solicitando la parte actora, es importante manifestarle al despacho que lo que se está pretendiendo es dilatar al aparato jurisdiccional, puesto que, el mecanismo idóneo y principal son los recursos ORIDNARIOS (sic) que se tienen en la jurisdicción contenciosa, y se deberían agotar los mismos previo a solicitar la nulidad de una actuación procesal en sede de acción de tutela, sin embargo, será de competencia de este despacho manifestarse y afirmar la vulneración o no del debido proceso […]”. 12.
La apoderada de Yadilis Raquel Pertuz Villar allegó información sobre la dirección de notificaciones de su representada, sin efectuar pronunciamiento adicional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 5 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena Generalidades de la acción de tutela 14.
La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Cuestión previa Falta de legitimación en la causa por pasiva 15. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 16.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 17. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20067, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: 7 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[8]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 18. La Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitaron su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 19.
Al respecto, es preciso indicar que el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A. fueron vinculados al proceso de tutela de la referencia como terceros con interés, en la medida en que conformaron la parte demandada dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 470012333000202000084-00; es decir, que a dichas entidades les asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 8 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena 20.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que al Ministerio de Educación Nacional y a la Fiduciaria La Previsora S.A., les asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 21. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto del Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A. Problemas jurídicos 22.
En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 23.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 24. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena9, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 25. Esta Sección adoptó10 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200511, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 27.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”12 que encaje en dichos parámetros. 28.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 11 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 29. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 30. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad.
Acerca del requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 31. La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199114, indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 32.
En ese orden de ideas, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 14 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 12 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 33.
Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional15: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 200916 precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.
En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 15 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena 7.
En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso. La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 34.
En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios. Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 35. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 36.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional17 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 37.
Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado […]”. 38. Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 39. El actor, a través de su Alcalde19, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 25 de mayo de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 470012333000202000084-00, vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 40.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.
Folios 15 a 18 del documento denominado “ED_2TUTELA(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena 41. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.
Acervo y análisis probatorios 42. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1. Copia digital de la sentencia de 25 de mayo de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 470012333000202000084-00.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 43. Como fundamento de su solicitud, el actor manifestó lo siguiente: “[…] Una vez revisado el correo institucional para notificaciones judiciales; […] con el objeto de verificar la legalidad del cobro y la existencia de la sentencia condenatoria de fecha de 25 de mayo de 2022, contra el municipio Cerro de San Antonio, presuntamente ejecutoriada y proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena - Magistrada sustanciadora […], con radicado 47-001-2333-000-2020-00084-00; logramos comprobar que efectivamente a dicho correo oficial, se radicó el Auto de Admisión, el traslado de la demanda y sus anexos con fecha lunes 15 de febrero de 2021, sin embargo, el trámite de notificaciones de las etapas procesales subsiguientes tales como: Audiencia Inicial, pruebas, alegatos y sentencia en ningún tiempo fueron notificados al correo institucional del municipio, cercenado la oportunidades procesales para defender el patrimonio estatal, al menos en audiencia, pues nunca se allegaron al menos los respectivos link para asistir a las audiencias y en oportunidad excepcionar y alegar una situación ya decantada ante otros despachos judiciales y que no puede ser condena a la entidad pública, pues dicho evento se canceló oportunamente conforme a la ley, violentando de esta manera preceptos de estirpe superior y desarrollo legal, como lo prevenido en la Ley 1437 de 2011 y el mismo Código General del Proceso, Ley 2080 de 2021, Decreto 806 de 2020, Auto de Unificación Jurisprudencial 735 de 2022, en materia de 16 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena notificación electrónica de providencias judiciales como autos y de sentencias judiciales en materia administrativa […]”. […] “[…] Ahora bien, es evidente que la notificación personal de los autos mencionados en los artículos 198 y 199 del CPACA, así como la notificación de las sentencias escritas por vía electrónica de que trata el inciso primero del artículo 203 ibidem, constituyen una notificación por medios electrónicos, la cual se encuentra regulada en el artículo 205 del mismo código -que los complementa […]”.
(Resaltado por la Sala) 44. El Tribunal Administrativo del Magdalena rindió informe en los siguientes términos: “[…] No obstante lo expuesto, revisadas los comunicaciones enviadas a las partes por la Secretaría de la Corporación, atinentes a los proveídos de fecha 27 de julio de 2021 (decisión de excepciones previas), 30 de noviembre de 2021 (que prescindió de la audiencia inicial y dispuso proferir sentencia anticipada, entre otras ordenaciones), 6 de abril de 2022 (traslado para alegar), se evidenció por parte del Despacho que se obvió remitir los mensajes correspondientes a la parte demandada Municipio de Cerro de San Antonio a su buzón designado para recibir notificaciones judiciales; situación que también sucedió con la sentencia de primera instancia, de fecha 25 de mayo de 2022 […]”. […] “[…] En concordancia con las normas transcritas en precedencia, resulta importante acotar que aunque los proveídos de fecha 27 de julio de 2021 (que decidió excepciones previas), 30 de noviembre de 2021 (que prescindió de la audiencia inicial y dispuso proferir sentencia anticipada, entre otras ordenaciones), y 6 de abril de 2022 (traslado para alegar) no se encuentran atados al requisito de la notificación personal, -lo que supone que para cumplir con este acto procesal es suficiente con su inserción en el estado electrónico-, también es cierto que debía enviarse un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales, lo cual no sucedió en esta oportunidad […]”. […] “[…] En tal sentido, el Municipio actor cuenta con la posibilidad de interponer incidente de nulidad con el objeto de que se dejen sin efecto aquellas actuaciones que no fueron notificadas en debida forma, herramienta a que a la fecha no ha utilizado […]”.
(Resaltado por la Sala) 45. Frente al reparo mencionado supra, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, toda vez que el actor cuenta, previo al cumplimiento de los requisitos legales, con otro medio de defensa judicial para que el juez natural de la causa se pronuncie sobre la presunta indebida notificación que se configuró dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 17 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena único de radicación 470012333000202000084-00, que corresponde al incidente de nulidad, de conformidad con el artículo 208 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo previsto en la causal 8 del artículo 133 del Código General del Proceso. 46.
La Sala considera que, pese a que el actor cuenta con la posibilidad de poner en conocimiento del Tribunal Administrativo del Magdalena esos argumentos relacionados con una indebida notificación, lo cierto es que, de conformidad con la consulta de dicho proceso en la página web de consulta de procesos de la Rama Judicial, el actor no ha presentado el respectivo incidente de nulidad, oportunidad en la que puede plantear dentro del proceso ordinario las razones por las cuales, a su juicio, se configura una nulidad derivada de una indebida notificación. 47.
La Sala considera que, tal cual como lo ha indicado en otras oportunidades20, “[…] en lo que respecta al defecto procedimental alegado, esto es, la indebida notificación de la sentencia de segunda instancia, la Sala encuentra que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida que, para discutir dicho planteamiento, el actor tiene a su disposición el incidente de nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 208 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en la causal 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.Lo anterior, porque dicho argumento está encaminado a demostrar una indebida notificación de la sentencia, situación que debe ser discutida mediante el ejercicio del incidente de nulidad aludido por la causal en mención […]”. 48.
En ese sentido, la Sala acoge el siguiente criterio jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional: “[…] En efecto, como ya se señaló, la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos (sic). Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.
De esta manera, una carga exigible al interesado supone que -de haber sido posible- haya expuesto con claridad la presunta transgresión de sus derechos fundamentales ante el juez natural, en atención a 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de noviembre de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2021-05693-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2020, número único de radicación 25000-23-15-000-2020-02285-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena que la subsidiariedad de la acción de tutela implica el respeto a la autonomía de las autoridades judiciales […]”.21 (Resaltado por la Sala) 49.
Igualmente, la Sala advierte que, la Corte Constitucional22 ha señalado que “[…] Para la procedencia de la tutela por defecto procedimental, en cualquiera de sus dos formas, se precisa la concurrencia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional: “(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela […]”.
(Resaltado por la Sala) 50. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que el actor cuenta con la posibilidad de solicitar la nulidad dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 470012333000202000084-00, previo al cumplimiento de los requisitos legales, razón por la cual, la acción de tutela resulta improcedente al utilizarse como mecanismo que desplaza los medios ordinarios de defensa, en este caso, el incidente de nulidad.
Estudio del perjuicio irremediable 51. Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 52. Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional23: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección 21 Corte Constitucional, Sentencia T-452 de 4 de julio de 2014.
M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-355 de 25 de mayo de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable24[…]”. 53.
Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 54.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que el actor cuenta, previo al cumplimiento de los requisitos legales, con el incidente de nulidad. Conclusiones de la Sala 55. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela que presentó el actor contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202306404-00 Actor: Municipio de Cerro de San Antonio – Magdalena TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.