CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma declaratoria de improcedencia por falta de inmediatez – la solicitud de amparo no se presentó en un término razonable Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 24 de agosto de 2025, el señor Aldemar Quintero Renza instauró acción de tutela en busca de que se dejara sin efectos la sentencia del 31 de octubre de 20241, proferida por el Tribunal accionado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra del Distrito Especial de Santiago de Cali, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de los emolumentos -primas semestrales, de vacaciones y de antigüedad- contenidos en el Decreto 216 de 1991. 2.
A través de la providencia en mención, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia3, que negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial señaló que el Decreto 216 de 1991 fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de agosto de 2019, decisión a la cual se le otorgaron efectos ex tunc.
No obstante, precisó que, con el fin de salvaguardar los derechos adquiridos de aquellos servidores a quienes se hubiesen reconocido los beneficios contemplados en el referido decreto, el máximo órgano de lo contencioso administrativo delimitó el alcance de dichos efectos, indicando que solo podían predicarse de situaciones jurídicas particulares no consolidadas, esto 1 Comunicada a las partes por correo electrónico el 20 de noviembre de ese mismo año. 2 Identificado con número de radicado 76001-33-33-001-2023-00099-01. 3 El fallo del 20 de octubre de 2025 dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cali.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) es, aquellas surgidas con fundamento en el acto anulado, pero que aún no se habían definido en sede administrativa o judicial. 3. En ese orden, concluyó que la demanda no tenía vocación de prosperidad, en tanto los emolumentos reclamados por el demandante no constituían derechos adquiridos, toda vez que no habían sido reconocidos a su favor con anterioridad a la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991.
Aunado a que la reclamación en sede administrativa se radicó mucho tiempo después de notificada la decisión judicial. 4. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo, seguridad social, así como los principios de seguridad jurídica, progresividad y no regresividad, favorabilidad, confianza legítima, legalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, al incurrir en los siguientes defectos: 5.
Fáctico, por valorar de manera errónea el contenido de los desprendibles de nómina y la sentencia del 8 de agosto de 2019 proferida por el Consejo de Estado, toda vez que su apreciación en conjunto evidenciaba que tenía un derecho adquirido que debía ser respetado. Argumentó que: (i) cumplía los requisitos establecidos en el Decreto 216 de 1991, por cuanto fue vinculado al ente territorial durante su vigencia; y (ii) los beneficios económicos derivados de la norma habían ingresado a su patrimonio, consolidando así su situación jurídica y su derecho adquirido a seguir percibiendo los emolumentos reclamados hasta tanto el decreto en cita fuera anulado. 6.
Adujo que el Tribunal erró al considerar que el derecho adquirido desaparecía porque el Distrito Especial de Santiago de Cali hubiera suspendido el pago de tales emolumentos, pues, en su criterio, tales derechos permanecían en cabeza de los empleados públicos de la entidad territorial hasta tanto el decreto se declarara nulo, pues gozaba de presunción de legalidad. 7.
Sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, al omitir aplicar el concepto de derecho adquirido, en desconocimiento del artículo 58 de la Constitución y el precedente constitucional según el cual basta acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para que se configure un derecho adquirido.
En ese sentido, afirmó que no es necesario que exista un litigio previo ni su resolución definitiva para que surja una situación jurídica consolidada. B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se acreditó el cumplimiento del requisito general de inmediatez.
Indicó que la providencia cuestionada quedó ejecutoriada el 27 de noviembre de 2024, mientras que la Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) demanda fue formulada el 25 de agosto de 2025, esto es, más de seis meses después. 9.
Además, estimó que no se demostró la existencia de alguna situación particular que habilitara la flexibilización del mentado presupuesto, pues no se probó que el actor se encontrara en algún estado de indefensión, interdicción, abandono o incapacidad física o cualquier otro tipo de circunstancia especial que justificara la interposición tardía del mecanismo de amparo.
Agregó que tampoco era posible considerar que la vulneración de los derechos fundamentales invocados permanecía en el tiempo. C. Impugnación 10. La parte actora alegó que el juez de primera instancia efectuó un análisis excesivamente rígido del requisito de inmediatez, pues se limitó a enunciar las hipótesis planteadas por la jurisprudencia para flexibilizar dicho presupuesto, obviando el estudio de las mismas. 11.
Esgrimió que el a quo omitió valorar que cuenta con 75 años de edad, por lo que se trata de un adulto mayor, sujeto de especial protección constitucional, que, además, carece del conocimiento técnico jurídico necesario para identificar de manera oportuna que la tutela era la vía idónea para reclamar la protección de sus derechos. En su criterio, tales circunstancias imponían al funcionario el deber de interpretar las reglas procesales a la luz del principio pro homine y la efectividad de los derechos fundamentales, sin imponer cargas desproporcionadas. 12.
Agregó que el fallador de primera instancia pasó por alto que la afectación alegada, esto es, la negativa en el reconocimiento de las primas extralegales, tiene un carácter actual y permanente, en la medida en que le impide acceder a la reliquidación de su mesada pensional, lo que compromete de manera continua su mínimo vital, pues la falta de inclusión de dichos factores en la base de liquidación pensional disminuye los ingresos que percibe en la actualidad. 13.
Sostuvo que tampoco tuvo en cuenta que en los juzgados administrativos de Cali actualmente se encuentran en trámite procesos ordinarios de la misma naturaleza, lo que pone en evidencia la vigencia y actualidad del debate planteado. 14. Por último, adujo que el a quo desconoció que la controversia no se circunscribe únicamente a la permanencia de la afectación, sino que involucra la garantía de los derechos adquiridos no reconocidos.
Manifestó que el Consejo de Estado incurrió en una contradicción al proferir la sentencia del 8 de agosto de 2019, pues si bien le otorgó efectos ex tunc a dicha decisión, a su vez, reconoció la existencia de derechos adquiridos respecto de las primas extralegales, lo que refuerza la necesidad de efectuar un análisis de fondo sobre el asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 15. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
E. Análisis del caso concreto 16. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras advertir que el mecanismo de amparo no fue ejercido oportunamente. 17. De los elementos de juicio obrantes en el plenario, se constató que la providencia cuestionada fue comunicada a las partes por correo electrónico el 20 de noviembre de 2024, por lo que se entiende notificada el 22 de noviembre del mismo año4.
No obstante, la demanda de tutela fue presentada hasta el 24 de agosto de 20255, es decir, por fuera del término de los seis (6) meses que esta Corporación de manera unificada, pacífica y reiterada ha considerado como plazo razonable para acudir al juez constitucional. 18. Si bien la Corte Constitucional6 ha precisado que la razonabilidad del plazo debe analizarse atendiendo a las particularidades del caso concreto, en especial cuando concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la interposición tardía de la acción7, en el caso bajo estudio no se acreditó alguna situación particular que permita flexibilizar el presupuesto de la inmediatez. 19.
La Sala no desconoce que el accionante ostenta la calidad de adulto mayor y, por tanto, es sujeto de especial protección constitucional. Sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola, no habilita automáticamente la procedencia del mecanismo de amparo, pues, además, es necesario que se demuestren circunstancias adicionales que efectivamente hubiesen imposibilitado el ejercicio oportuno del mecanismo de amparo, lo que se echa de menos en esta oportunidad. 20.
Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la avanzada edad puede constituir un factor a considerar para flexibilizar el presupuesto de la inmediatez, dicha excepción no ha operado de manera automática. Su procedencia se ha supeditado a la acreditación de circunstancias concurrentes de vulnerabilidad 4 El inciso 3 del artículo 8 de la Ley 2213 de 2022 establece que la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. 5 Según consta en el aplicativo Samai. 6 Al respecto, ver, entre otras, sentencias SU-391 de 2016, T-716 de 2017, T-087 de 2018 y SU-213 de 2023. 7 Tales como: (i) la existencia de razones válidas y objetivas que expliquen la tardanza en acudir al mecanismo de amparo;
(ii) la permanencia actual de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se invocan, a pesar del paso del tiempo; y (iii) la configuración de una situación de debilidad manifiesta que torne desproporcionada la exigencia de acudir oportunamente al juez de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) o de debilidad manifiesta que, aunadas a la avanzada edad, justifican un análisis más flexible de dicho requisito8. 21.
En el presente asunto, el actor se limitó a alegar su falta de conocimientos técnicos jurídicos, lo que en modo alguno se presenta como una razón suficiente para omitir el deber de acudir oportunamente al juez constitucional en defensa de sus propios derechos, puesto que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo preferente y sumario de carácter informal que, por su misma naturaleza, puede ser ejercida directamente por cualquier persona, sin necesidad de contar con conocimientos especializados en derecho o con la representación de un abogado. 22.
El trámite célere, informal y sumario del mecanismo de amparo tiene por objeto garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, sin cargas técnicas ni formales que puedan obstaculizar su ejercicio. Tan es así que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 prevé expresamente que en la solicitud de amparo no es necesario invocar la norma constitucional presuntamente afectada, lo que reafirma su carácter informal. 23.
Además, el propio demandante reconoció que en la actualidad se encuentra pensionado, lo cual fue corroborado a través de la consulta en el Registro Único de Afiliados -RUAF-, donde se constató que le fueron reconocidas dos pensiones: una de sobreviviente y otra de origen convencional. En consecuencia, actualmente recibe dos mesadas pensionales, lo que, de entrada, descarta alguna situación de precariedad económica que llevara a la Sala a considerar desproporcionada la exigencia de acudir en tiempo al juez de tutela.
A lo que se suma que el actor no alegó ni probó la existencia de condiciones de salud, limitaciones físicas o cualquier otra situación particular que, aunadas a su avanzada edad, dieran lugar a flexibilizar el presupuesto de la inmediatez. 24. El argumento relativo a que la vulneración de derechos que se alega se prolonga en el tiempo tampoco resulta de recibo para la Sala. 25.
Aunque, tratándose de asuntos pensionales, la Corte también ha admitido, en ciertos supuestos, la procedencia de la acción de tutela incluso después de transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho vulnerador, dada la naturaleza periódica y continua de las prestaciones, lo cierto es que en este caso no se discute el derecho pensional en sí mismo, ni su reliquidación, sino el reconocimiento de unos emolumentos -primas extralegales- que, de manera indirecta, podrían incidir en el monto de una de sus mesadas pensionales.
Sin embargo, esto último no fue objeto de debate en el proceso ordinario cuestionado, de ahí que no pueda invocarse para justificar la interposición tardía de la acción constitucional, mucho menos cuando no se acreditó alguna afectación al mínimo vital. 8 Al respecto, ver, entre otras, sentencias T-071 de 2014, T-716 de 2017, T-087 de 2018, T-013 de 2020, SU-213 de 2023 y T-283 de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05262-01 Accionante: Aldemar Quintero Renza Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 26. Tampoco puede afirmarse que la presunta vulneración sea actual por el simple hecho de que existan otros procesos judiciales en curso en los que se discuten asuntos similares.
En dichos trámites se debaten situaciones jurídicas particulares ajenas al accionante y no sus derechos fundamentales. Por ende, la existencia de litigios paralelos no tiene la entidad suficiente para demostrar la continuidad de la afectación de los derechos cuya protección se reclama. 27. En todo caso, debe precisarse que la vulneración alegada no reviste un carácter actual y permanente, pues el actuar que el accionante considera lesivo de los derechos fundamentales invocados se concretó en un solo acto: con la adopción de la providencia objeto de reproche.
Por lo tanto, una vez tuvo conocimiento de la misma, se encontraba en condiciones de acudir al juez de tutela para la reclamación oportuna de sus derechos. Sin embargo, omitió hacerlo, lo que refuerza la improcedencia del mecanismo de amparo. 28. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación. 29.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 18 de septiembre de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF