1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 29 de abril de 2026, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 18 de marzo de 2026, la señora Nancy Gisel García Pallero presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca1, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia2. 2. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 27 de febrero de 2026, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió su mamá, la señora Nancy Esther Pallero de García4, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En dicho proceso se pretendía obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales: (i) se libró mandamiento de pago en su contra por valor de $330.658.931, correspondiente a mayores valores de mesadas 1 Magistrados Patricia del Pilar Feuillet Palomares, Luz Elena Sierra Valencia y Juan Carlos Lasso Urresta. 2 También invocó los principios de buena fe y confianza legítima. 3 Radicado: 760013333002202100086-00/02 4 Consta que la señora Pallero García falleció el 19 de abril de 2023, cuando se encontraba en trámite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al día siguiente, la accionante y el señor Fernando Luis García Pallero solicitaron ser reconocidos como sucesores procesales de su difunta madre, a lo cual accedió el Juzgado Segundo Administrativo de Santiago de Cali. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 2 pensionales pagadas a la demandante, y (ii) se ordenó continuar con la ejecución, decretando el secuestro, avaluó y remate de los bienes de la deudora. 3.

También pidió que se profiera una decisión de reemplazo que garantice el respcto de los principios y derechos cuya vulneración alegó, así como que se ordene a la UGPP suspender el procedimiento de cobro administrativo y abstenerse de adoptar medidas que comprometan el mínimo vital de la accionante. 4. En el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el conocimiento del asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Segundo Administrativo de Cali que mediante sentencia del 26 de febrero de 2024 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP dejar sin efectos los embargos decretados en contra de la señora Pallero.

Consideró que la UGPP no desvirtuó la presunción de buena fe que la amparaba, en tanto no se probó que hubiera actuado fraudulentamente al recibir las mesadas pensionales, por lo que estimó improcedente la recuperación de las sumas percibidas, con fundamento en el artículo 164 del CPACA y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.

En el fallo objeto de tutela, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Concluyó que en el proceso de cobro coactivo no era posible controvertir la legalidad del título ejecutivo ni debatir la buena fe de la señora Pallero de García sobre la recepción de las mesadas pensionales percibidas en exceso, pues tales cuestionamientos debieron formularse mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que determinó la obligación a su cargo (Resolución RDP 12815 de 2018), el cual conoció y recurrió, pero no demandó oportunamente. 6.

Como sustento de sus pretensiones, la actora alegó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo al desconocer normas y principios que impiden exigir la devolución de prestaciones económicas recibidas de buena fe. Afirmó que la causante recibió por más de una década las mesadas pensionales con fundamento en actos administrativos expedidos por la propia administración y que no era jurídicamente admisible ordenar su reintegro, al no acreditarse mala fe en ello. 7.

Añadió que la decisión cuestionada desconoció los principios de buena fe, confianza legítima, respeto por el acto propio, prohibición del enriquecimiento injustificado al Estado y el artículo 164 del CPACA, según el cual, las prestaciones pagadas de buena fe no son susceptibles de repetición. Asimismo, sostuvo que la medida de cobro no superaba el análisis de proporcionalidad constitucional, pues resulta inidónea, innecesaria y desproporcionada, en tanto traslada a ella, las consecuencias de errores exclusivamente atribuibles a la UGPP. 8.

También se alegó la configuración de un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto al aplicar de forma rígida el término de caducidad con que Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3 se contaba para demandar el acto administrativo base del título ejecutivo, sin valorar que este no fue debidamente notificado.

En su criterio, este actuar del Tribunal accionado restringió el acceso a la administración de justicia, al privilegiarse una exigencia formal en desconocimiento de que fue la propia administración la que habría obstaculizado el ejercicio del derecho a la defensa de la causante respecto al auto que estableció la obligación de pago en su contra, mediante una notificación defectuosa. 9.

A su vez, se alegó la concreción de un defecto fáctico al no haber valorado pruebas determinantes, particularmente, la constancia de devolución de la notificación de la resolución RDP 12815 de 2018 y la circunstancia de que la beneficiaria era una persona adulta mayor de 80 años. Sostuvo que la falta de apreciación de estos elementos condujo a desconocer que las mesadas pensionales fueron recibidas de buena fe y que, por ende, no procedía exigir su devolución. 10.

Señaló que se incurrió en defecto procedimental absoluto por falta de defensa técnica, ya que confiados en el fallo favorable del a quo, los sucesores procesales no ejercieron una defensa diligente en segunda instancia, lo que habría generado una afectación a su derecho al debido proceso. Sumado a que la controversia relacionada con el título ejecutivo y la ausencia de notificación no fue planteada oportunamente por una deficiente asistencia jurídica, circunstancia que, en su concepto, debe ser corregida por el juez constitucional. 11.

Finalmente, manifestó que se configuró un desconocimiento del precedente en razón a que el Tribunal accionado desconoció la línea jurisprudencial del Consejo de Estado en la que se estableció que no procede exigir la devolución de prestaciones pagadas por errores administrativos cuando el beneficiario los recibe de buena fe. B. Sentencia de primera instancia 12.

Mediante sentencia del 29 de abril de 2026, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Señaló que los reproches formulados por la demandante se limitaban a expresar su inconformidad con las interpretaciones jurídicas, procesales y probatorias efectuadas por el juez natural, sin desarrollar una carga argumentativa orientada a demostrar una vulneración concreta de sus derechos fundamentales. 13.

Respecto del defecto sustantivo indicó que la accionante se limitó a afirmar que se desconocieron normas que impedían exigir la devolución de prestaciones recibidas de buena fe, sin embargo no individualizó las disposiciones presuntamente inaplicadas, ni explicó en qué consistió su desconocimiento. Sobre el defecto procedimental, consideró que la alegada configuración de un exceso ritual manifiesto se reducía a una discrepancia con el entendimiento procesal acogido por el juez Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4 ordinario, sin evidenciar un formalismo irrazonable que hubiese restringido el acceso a la administración de justicia o comprometido el debido proceso. 14.

De otro lado, estimó que el defecto fáctico se sustentó en circunstancias que no fueron objeto de controversia dentro del proceso ordinario, tales como la supuesta notificación fallida de la resolución que constituyó el título ejecutivo y la condición de adulta mayor de la causante. Finalmente, en cuanto al desconocimiento del precedente, indicó que la actora se limitó a invocar de manera genérica la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la improcedencia de exigir la devolución de prestaciones recibidas de buena fe, sin identificar la providencia presuntamente desconocida, ni justificar su aplicabilidad al caso concreto.

C. La impugnación 15. La demandante señaló que el juez de primera instancia efectuó una interpretación restrictiva del requisito de relevancia constitucional, al reducir los cuestionamientos planteados en la tutela a simples discrepancias interpretativas y exigir una demostración anticipada de los defectos alegados. Además, se cumplió con la carga argumentativa mínima exigida para cada defecto invocado. 16.

Sostuvo que se pasó por alto que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se sustentó en la omisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de examinar la buena fe de la pensionada, la confianza legítima creada por la administración al hacer el recálculo y desembolso de las mesadas pensionales recibidas, la imposibilidad de trasladar las consecuencias de los errores estatales al administrativo, la proporcionalidad del cobro coactivo y la falta de notificación del acto que sirvió de fundamento al título ejecutivo.

Asuntos que habrían sido descartados bajo el argumento meramente formal de que dicho acto no fue demandado oportunamente. 17. A su vez, afirmó que la tutela desarrolló adecuadamente el defecto sustantivo, pues se identificaron los principios y mandatos constitucionales presuntamente desconocidos por el juez natural. De igual manera, reiteró lo alegado en la demanda inicial sobre la configuración de los defectos fáctico y procedimental por ausencia de defensa técnica. 18.

Agregó que la sentencia impugnada carecía de motivación suficiente, por cuanto no explicó las razones por las cuales las vulneraciones alegadas carecían de relevancia constitucional, en desconocimiento de que la accionante tiene más de 60 años, por lo que es sujeto de especial protección y que la controversia no se limita a debatir la afectación sobre un derecho económico heredado, sino que versa sobre la afectación patrimonial causada a los sucesores procesales, derivada de un cobro estatal fundado en errores administrativos prolongados durante años.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 5 19. Finalmente, aseguró que se desconoció la línea jurisprudencial consolidada del Consejo de Estado relativa a la improcedencia de exigir la devolución de prestaciones económicas percibidas de buena fe, y citó una sentencia del 16 de abril de 2026, proferida por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación5.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 20. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916. E. Análisis del caso concreto 21. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo solicitado por no satisfacer el presupuesto de relevancia constitucional.

Las inconformidades de la actora se circunscriben a cuestionar la interpretación efectuada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sobre los actos proferidos dentro del procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial y la oportunidad procesal para controvertir la legalidad del acto administrativo que sirvió de fundamento al recaudo.

Todo ello, sin presentar razones que permitan concluir que el entendimiento del caso adoptado por dicha autoridad judicial resulte arbitrario, caprichoso o irrazonable. 22. En efecto, aunque la parte actora atribuyó a la providencia cuestionada la configuración de los defectos, sustantivo, fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto, procedimental absoluto por falta de defensa técnica y desconocimiento del precedente judicial, se considera que tales reproches convergen en cuestionar que el Tribunal accionado no hubiese estudiado de fondo la legalidad del cobro adelantado por la UGPP. 23.

En particular, la actora insistió en que omitió pronunciarse sobre aspectos relacionados con la presunción de buena fe de la causante al recibir las mesadas pensionales, la confianza legítima generada por el reconocimiento y pago de las mesadas, la ausencia de notificación del acto que sirvió de fundamento al título ejecutivo, la imposibilidad de trasladar al administrado las consecuencias de errores atribuibles exclusivamente a la administración, la “irrecuperabilidad” de las prestaciones pagadas al ciudadano que no actuó con dolo o malicia y la falta de proporcionalidad del cobro coactivo adelantado por la UGPP. 5 Radicación: 68001233300020180078302.

M.P. Jorge Edison Portocarrero. 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6 24. Al respecto, se considera que dicha argumentación carece de entidad suficiente para desvirtuar las razones expuestas por el Tribunal para negar las pretensiones de la demandante. 25.

En la providencia cuestionada, la autoridad judicial accionada sostuvo que la Resolución RCC 35069 del 26 de enero de 2021, que libró mandamiento de pago contra la señora Pallero García, no era susceptible de control judicial, acorde a lo dispuesto en el artículo 101 del CPACA, el cual prevé que en el procedimiento de cobro coactivo solo son demandables los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.

Incluso aclaró que, por vía jurisprudencial se ha admitido también el enjuiciamiento de cualquier acto administrativo diferente a la determinación de la obligación tributaria, que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular (por ejemplo, el auto aprobatorio del remate). 26. Añadió que la Sección Cuarta del Consejo de Estado 7 ha reconocido expresamente que el mandamiento de pago no es una de las decisiones susceptibles de control judicial. 27.

Las anteriores consideraciones no son desvirtuadas por los defectos invocados en la solicitud de amparo. En efecto, la parte actora no expone razones encaminadas a demostrar que resulte arbitraria o caprichosa la interpretación acogida por el Tribunal en torno a que el mandamiento de pago no constituye uno de los actos susceptibles de control judicial dentro del procedimiento de cobro coactivo.

Mas allá de manifestar su desacuerdo con dicha conclusión, no desarrolló una argumentación dirigida a controvertir la consideración jurídica conforme a la cual el artículo 101 del CPACA no contempla el mandamiento de pago entre tales actos. 28. El Tribunal accionado no limitó su decisión a señalar que el mandamiento de pago escapa del control judicial, pues también examinó la naturaleza de la Resolución RCC 35878 del 15 de marzo de 2021, por medio de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución en el procedimiento de cobro coactivo, y concluyó que, aunque dicho acto administrativo podía ser objeto de control judicial, ello no permitía reabrir la discusión sobre la legalidad del título ejecutivo, ni cuestionar aspectos que debieron proponerse oportunamente en sede administrativa o mediante el medio de control que debió promoverse contra el acto que dispuso el cobro. 29.

Para arribar a esa conclusión, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca indicó que, según la jurisprudencia reiterada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por la naturaleza del proceso de cobro coactivo, el análisis no comprende aspectos de fondo relacionados con la legalidad del título ejecutivo. Con fundamento en ese criterio explicó que, en el caso concreto, el análisis no podía recaer sobre si estuvo ajustado a derecho o no que la Resolución RDP 045122 del 26 de noviembre de 2018 determinara que la señora Nancy Esther Pallero de García adeudaba 7 Cita original: “Auto del 10 de julio de 2025, expediente 08001-23-33-000-2023-00240-01 (30162).” Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 7 $330.658.931 al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas entre el 1 de febrero de 2006 y el 31 de mayo de 2018.

La legalidad del título ejecutivo no podía discutirse en el proceso de cobro coactivo, salvo que se alegara indebida notificación, circunstancia que en todo caso no fue probada por la parte demandante. 30. Aclaró que había prueba de que la causante conoció de la Resolución 045122 porque interpuso recursos de reposición y de apelación que fueron resueltos mediante Resolución RDP 005689 del 21 de febrero de 2019, notificada el 7 de marzo siguiente.

En consecuencia, si la demandante consideraba que el acto administrativo que constituyó el título ejecutivo estuvo indebidamente notificado, pudo acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad del acto de determinación de la obligación, incluida la alegada indebida notificación y la consecuente declaración de extemporaneidad de la reposición e improcedencia de la apelación. 31.

En ese contexto, al no haber demandado el acto de determinación de la obligación se entendía que la parte actora renunció a la posibilidad de discutir el título ejecutivo y, por ende, resultaba extemporáneo que lo hiciera en sede del procedimiento de cobro coactivo. En ese orden de ideas, descartó que fuera procedente abordar la discusión sobre la buena fe con que actuó la actora y su alegada exención de devolver los dineros recibidos por concepto de mesadas pensionales, por ser argumentos relacionados con la legalidad del acto administrativo base de la ejecución. 32.

Por último, precisó que en sede del procedimiento de cobro coactivo la discusión debía limitarse a si estuvieron bien denegadas o no las excepciones propuestas por la señora Pallero. En ese sentido, debía tenerse en cuenta que los cargos de la demanda se circunscribieron a la improcedencia de exigir la devolución de prestaciones recibidas por los particulares de buena fe, aspecto que, como se explicó, era una discusión propia respecto del título ejecutivo, que resultaba impertinente de cara a los actos administrativos que se expiden en el procedimiento de cobro coactivo. 33.

En todo caso, advirtió que la Resolución 35878 del 15 de marzo de 2021 resolvió acertadamente las excepciones, pues luego de desestimar aquellas que no estaban enlistadas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, explicó que no se configuraba la prescripción de la acción de cobro, toda vez que el título ejecutivo surgió en el año 2018 y el mandamiento de pago se notificó el 29 de enero de 2021, es decir, antes de que transcurrieran los 5 años de que trata el artículo 817 del ET. 34.

Sobre el particular, la Sala reitera que los cuestionamientos formulados en la acción de tutela, independientemente de la denominación de los defectos constitucionales invocados, se sustentan en las mismas premisas, referentes a que Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 8 la actora no estaba obligada a reintegrar las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales, en atención a la buena fe con la que actuó, la confianza legítima generada por la administración, la indebida notificación del título ejecutivo y la imposibilidad de permitir que el Estado se beneficie de sus propios errores en detrimento del patrimonio de los ciudadanos. 35.

Sin embargo, como lo puso de presente el Tribunal accionado, tales planteamientos no estaban dirigidos a controvertir las decisiones adoptadas dentro del procedimiento de cobro coactivo, sino a cuestionar la legalidad del acto administrativo que constituyó el título ejecutivo. De ahí que, aunque la Sala no desconoce que sus reproches pudieran suscitar una discusión jurídicamente razonable acerca de la procedencia material del reintegro de las sumas reclamadas; era deber de la parte presentar esos argumentos mediante los recursos procedentes y, especialmente, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que podía promover contra dicho acto; no en el marco del procedimiento de cobro coactivo, cuyo objeto se limita a verificar la procedencia de las excepciones formuladas y la existencia de los presupuestos para continuar con la ejecución. 36.

En otras palabras, lo que censuró el Tribunal fue la oportunidad y el escenario en el cual se pretendió plantear los referidos cuestionamientos, pues para el momento en que se hizo ya se trataba de situaciones jurídicas consolidadas. Consideración que no se antoja arbitraria, ni carente de razonabilidad. 37. Finalmente, se descarta la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial.

En efecto, la parte actora no identificó en el escrito inicial de tutela las providencias cuya ratio decidendi estima aplicable al caso concreto, ni efectuó un ejercicio de comparación fáctica y jurídica que permitiera evidenciar la existencia de supuestos análogos y la obligación de resolver en el mismo sentido. Sumado a que la providencia invocada en el escrito de impugnación como precedente desconocido fue proferida con posterioridad a la decisión cuestionada, de manera que no constituía un referente jurisprudencial vinculante al momento de su expedición. 38.

De igual manera, no se acreditó el defecto procedimental alegado, toda vez que la falta de defensa técnica de la accionante en la segunda instancia del proceso ordinario es un yerro atribuible exclusivamente a ella misma y sus apoderados, de modo que, las eventuales consecuencias adversas no pueden ser imputadas a los operadores judiciales. 39.

Por lo hasta aquí expuesto, es evidente que la demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio surtido en el proceso ordinario y controvertir las consecuencias de su actividad procesal y probatoria, aspectos que carecen de relevancia constitucional, al haber sido razonablemente analizados por el juez natural de la causa. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02255-01 Accionante: Nancy Gisel García Pallero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 9 40.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 29 de abril de 2026 por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF