1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante SUSUERTE S.A. Demandada MUNICIPIO DE FILADELFIA – CALDAS Temas Medida cautelar.

Suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Requisitos especiales de procedibilidad. Impuesto de alumbrado público. Juegos de suerte y azar. AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante contra el auto del 8 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la expresión Actividades de apuestas permanentes, contenida en el grupo 4 del cuadro de actividades económicas específicas del artículo 1 del acuerdo 314 de 20182, proferida por el Concejo Municipal de Filadelfia (Caldas); norma que regula las tarifas del impuesto de alumbrado público.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Concejo Municipal de Filadelfia profirió el acuerdo 314 del 18 de agosto de 2018, cuyo artículo 1 modificó el artículo 5 del acuerdo 203 de 2013 y reguló las tarifas del impuesto de alumbrado público, de la siguiente forma3:

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFÍQUESE, el artículo quinto del acuerdo Nro. 203 de febrero 27 del 2013, el cual quedará de la siguiente manera: Las tarifas deben actualizarse anualmente según el IPC acumulado el año anterior certificado por la autoridad competente, actualizando las tarifas a corte del año 2018. Tarifas vigentes a diciembre de 2018 FACTURACIÓN AÑO MES COMERCIAL TARIFAS 2018 SECTOR RANGO DE CONSUMO URBANO RURAL- CTROS POBLADOS RES 1 $ 1.000 $ 800 RES 2 $ 1.700 $ 1.200 RES 3 $2.900 $ 2.900 RES 4 $ 6.800 $ 6.800 COM 1 0 a <= 400 $ 8.264 COM 2 Mayor de 401 $ 15.527 OFI-EE.EA 1 0 a <= 400 $ 7.201 OFI-EE.EA 2 Mayor de 401 $ 16.402 IND $ 25.862 1 Ingresó al despacho por primera vez el 29 de agosto de 2025.

Cfr. Samai, índice 3. 2 La parte resolutiva del auto impugnado indicó que se trató del acuerdo 017 de 2021. Empero, en la considerativa se hace referencia al acuerdo 314 de 2018, que es el mismo cuya nulidad y suspensión se solicitó por la demandante. 3 Samai del tribunal, índice 3, PDF de anexos de la demanda, páginas 4 a 5. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante: Susuerte S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tarifas vigentes a diciembre de 2018 FACTURACIÓN AÑO MES COMERCIAL TARIFAS 2018 SECTOR RANGO DE CONSUMO URBANO RURAL- CTROS POBLADOS IND BOM $ 25.862 AR COM SEGÚN ESTRATO 1-6 $ 8.953 PROVIS MAYORES DE 3 MESES $ 7.655 GRUPO ACTIVIDAD ECONÓMICA ESPECÍFICA NO. SMMLV 1 Subestaciones de distribución de energía eléctrica 2 2 Antenas de telefonía celular 2.5 3 Actividades financieras bajo control de la súper bancaria 2 4 Actividades de apuestas permanentes 1.5 5 Operadores de telefonía local y larga distancia 0.5 6 Comercialización de gas natural por redes 0.25 7 Grandes negocios relacionados con la compra y comercialización del café 0.25 8 Estaciones de servicio de abastecimiento de combustible 0.25 PARÁGRAFO PRIMERO: TARIFA […].

Susuerte S.A. presentó la demanda de simple nulidad de la referencia, que pretende la nulidad de la expresión Actividades de apuestas permanentes del grupo 4 de la tabla de actividades económicas específicas antes transcritas.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La sociedad, en el escrito de la demanda, solicitó la suspensión provisional de la expresión acusada del artículo 1 del acuerdo 314 de 2015, señalando que invoca como sustento de la petición de medida cautelar las normas violadas y los cargos expuestos en el concepto de la violación. En dichos apartes, sostuvo que el acto acusado viola el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificada por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, que prohíbe gravar los juegos de suerte y azar con impuestos directos o indirectos, tasas, contribuciones fiscales o parafiscales, estampillas, o tarifas diferenciales por concepto de impuestos de carácter municipal.

Destacó que las actividades de apuestas permanentes se considera una modalidad de juegos de suerte y azar por el artículo 21 de la Ley 43 de 2001. Además, indicó que el artículo 336 de la Constitución establece que las rentas obtenidas por el ejercicio de los monopolios de suerte y azar están destinados exclusivamente a los servicios de salud.

En consecuencia, a su juicio, gravar esta actividad para financiar el alumbrado público desconoce lo dispuesto por el constituyente. De igual manera, destacó que el Congreso es la única autoridad competente para regular los juegos de suerte y azar y los tributos aplicables a esa actividad, conforme el artículo 150 de la Constitución, y que las entidades territoriales gozan de una autonomía para regular los tributos limitada a la ley, con base en los artículos 1, 287, 313 y 338 ibidem.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante: Susuerte S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición a la solicitud de medida cautelar El municipio de Filadelfia (Caldas) guardó silencio. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 8 de abril de 2025, negó la petición de medida cautelar, para lo cual expuso las normas que regulan la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, y transcribió las disposiciones acusadas y las normas invocadas como violadas.

Indicó que la ley prohíbe gravar los juegos de suerte y azar por los municipios y otras autoridades locales. Luego, señaló que el artículo 338 de la Constitución autoriza a los concejos a fijar los elementos de los impuestos locales, como son el hecho generador y la tarifa4, siempre que hayan sido creados por el legislador. Además, adujo que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial del servicio, sea de manera directa o indirecta, por residir o por tener domicilio o un establecimiento en la jurisdicción municipal5.

Por lo expuesto, adujo que la interpretación del demandante no fue correcta, porque el hecho generador del tributo no grava la actividad de juegos de suerte y azar, definidos por el artículo 5 de la Ley 643 de 2001, sino el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público. Manifestó que no existe prohibición legal para gravar sujetos que desarrollan actividades económicas específicas con el impuesto de alumbrado público, siempre que el hecho generador sea diferente a la operación comercial desarrollada, como es el caso del impuesto predial.

De esta forma, consideró errado exonerar a quienes explotan juegos de suerte y azar del tributo, cuando incurren en el mismo hecho generador de los demás sujetos pasivos, que es ser usuario potencial del servicio. Indicó que lo anterior se compagina con el precedente del tribunal, contenido en la providencia del 19 de julio de 2019, proceso 17001-33-33-003-2014-00003-02, M.P. Dohor Edwin Varón Vivas.

Finalmente, en la parte resolutiva decidió lo siguiente6: «Primero: negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante, relacionada con la suspensión provisional de la expresión “Actividades de apuestas permanentes, actividades complementarias a los juegos de suerte y azar”, contenida en el cuadro de actividades económicas específicas del artículo 1° del Acuerdo nro. 017 del 9 de diciembre de 2021 [sic], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva».

Recurso interpuesto La demandante interpuso el recurso de apelación, donde expuso que el proceso de la referencia es de simple nulidad, por lo que es innecesaria la prueba siquiera sumaria de los perjuicios causados por el acto objeto de controversia. Luego, manifestó que la sola comparación del acuerdo acusado y el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019, demuestra que está prohibido gravar con el impuesto de alumbrado público a la actividad de juegos de suerte y azar, de modo que es procedente la suspensión provisional. 4 Al respecto citó las sentencias del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, sin identificar al magistrado o magistrada ponente. 5 Sobre este punto, invocó el fallo del 6 de noviembre de 2019, exp. 23103 (CE-SUJ-4-009), sin identificar al magistrado o magistrada ponente. 6 Samai del tribunal, índice 15, página 12.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante: Susuerte S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición al recurso La demandada guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación interpuesto la sociedad demandante contra el auto del 8 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la expresión Actividades de apuestas permanentes, contenida en el grupo 4 del cuadro de actividades económicas específicas del artículo 1 del acuerdo 314 de 20187, proferida por el Concejo Municipal de Filadelfia; norma que regula las tarifas del impuesto de alumbrado público.

Para cumplir este propósito, se estudiará la procedencia del recurso y la competencia para decidirlo. Luego, se verificará el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la suspensión provisional. Procedencia del recurso y competencia para su decisión El auto que decide sobre medidas cautelares, proferido en procesos de doble instancia como el de la referencia (numeral 1 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011), es susceptible del recurso de apelación por mandato del numeral 5 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior, sumado a que el recurso fue interpuesto oportunamente8 y sustentado ante el a quo, hace procedente el análisis de los argumentos planteados. Además, se advierte que esta sección es la competente para proferir esta decisión, en aplicación del literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Análisis del caso concreto Susuerte S.A. sustentó su petición de medida cautelar y su apelación en que las expresiones acusadas tienen el objetivo de imponer una tarifa especial del impuesto de alumbrado público a actividades correspondiente a juegos de suerte y azar, lo que considera desconoce la prohibición del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificada por el artículo 61 de la Ley 1955 de 2019.

Se destaca que el recurso no insistió en el argumento de la demanda, sobre la destinación específica para servicios de salud de las rentas de esta actividad del artículo 336 de la Constitución. En consecuencia, este aspecto no será analizado. Para decidir, la Sección evidencia que fueron cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 porque el demandante sustentó su petición de suspensión provisional, explicando por qué 7 Se reitera que la parte resolutiva del auto impugnado indicó que se trató del acuerdo 017 de 2021.

Empero, en la considerativa si hace referencia al acuerdo 314 de 2018, que es el mismo cuya nulidad y suspensión se solicitó por la demandante. 8 El auto que negó la medida cautelar fue notificado el miércoles 9 de abril de 2025 (Samai del tribunal, índice 18), y el recurso fue interpuesto ese mismo día (Samai del tribunal, índice 19), por lo que se hizo dentro del término de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante: Susuerte S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considera que existió una infracción de normas superiores; la medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que las expresiones acusadas surten efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre las mismas disposiciones cuya nulidad fue solicitada.

En lo relacionado con los requisitos especiales de procedibilidad, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el primer inciso, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.

Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia9.

De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. De igual modo, la norma referida prevé que, cuando además de la nulidad de un acto administrativo se pretenda un restablecimiento del derecho o la indemnización de perjuicios, el interesado debe demostrar al menos sumariamente su existencia. Empero, como indicó la demandante, este requisito no es aplicable a este caso porque se trata de un proceso de simple nulidad.

Precisado lo anterior, se evidencia que la demandante propone una confrontación normativa para sustentar la suspensión provisional del artículo 1 del acuerdo 314 de 2018. Empero, aplicando este método, no se observa ninguna infracción de las normas superiores, pues la lectura de la disposición acusada no permite determinar si solo se impuso el impuesto de alumbrado público a un usuario potencial o un beneficiario del servicio, o si se gravó la actividad excluida de juegos de suerte y azar.

Así las cosas, para determinar lo anterior, se requiere de un análisis de fondo, que determine con precisión si fue gravada la actividad de juegos de suerte y azar, como lo manifestó la demandante, lo cual está reservado para la sentencia. Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación, habida cuenta que no se cumplieron los requisitos especiales de procedibilidad del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para acceder a la suspensión provisional.

Pese a lo anterior, la sala evidencia que la parte resolutiva del auto apelado identificó como acto acusado al acuerdo 017 del 9 de diciembre de 2021, lo cual es incongruente con la petición de medida cautelar y con las consideraciones de esa providencia. En consecuencia, en ejercicio de los poderes de saneamiento del artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de oficio, la Sección modificará la decisión de primera instancia para identificar adecuadamente al acto administrativo objeto de controversia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 9 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00069-01 (30548) Demandante: Susuerte S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE Modificar el ordinal primero del auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 8 de abril de 2025, el cual quedará así: Primero: negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante, relacionada con la suspensión provisional de la expresión Actividades de apuestas permanentes, contenida en el grupo 4 del cuadro de actividades económicas específicas del artículo 1 del acuerdo 314 de 2018, proferido por el Concejo Municipal de Filadelfia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador