1 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP Opositora: Clara Amelia Zárate Castro Tema: Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003.

Se declara infundado el recurso de revisión porque el reconocimiento pensional no fue obtenido con violación del debido proceso. SENTENCIA Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, la “UGPP”) contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Esta sentencia decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Clara Amelia Zárate Castro (en adelante, la “opositora”). La Sala Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión de conformidad con el numeral 7 del artículo 111 del CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019.

De acuerdo con esta norma, las Salas Especiales de Decisión conocen de los <<recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado>>. El recurso se admitió el 13 de septiembre de 20211. La opositora y el Ministerio Público guardaron silencio. El 9 de diciembre de 2021 se decretaron pruebas2.

El 27 de mayo de 2022 la UGPP designó un nuevo apoderado, quien solicitó reconocimiento de la personería jurídica3. La Sala accederá a esta última petición. 1Índice 13 del Samai. 2Índice 31 del Samai. 3Índice 42 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP I.

ANTECEDENTES A.- El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.- El 6 de noviembre de 2013 la opositora presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra la UGPP para que, principalmente: (i) se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 010370 del 1º de octubre de 2012 y RDP 016119 del 5 de diciembre de 2012 que negaron el reconocimiento y el pago de la pensión gracia de la señora Zárate Castro;

(ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento de la pensión gracia con base en los salarios con todos los factores devengados en el último año; y (iii) se condenara al pago de intereses moratorios. 2.- El 16 de abril de 2015 el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia oral que negó las pretensiones de la demanda.

La opositora presentó recurso de apelación. 3.- El recurso fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En sentencia del 20 de septiembre de 2018 revocó la decisión del tribunal y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, así: << 1. Revócase la sentencia proferida en audiencia inicial de 16 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Clara Amelia Zárate Castro.contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 10370 del 1º de octubre y RDP 18119 de 5 de diciembre, ambas de 2012, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la actora y confirmó esa decisión, en su orden, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Clara Amelia Zárate Castro, identificada con la cédula de ciudadanía 23.322.516, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (del 22 de octubre de 2010 al 22 de octubre de 2011), a partir del 22 de octubre de 211, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas a la parte demandada en ambas instancias>>. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP B.- Recurso extraordinario de revisión 4.- A través de apoderado judicial, la UGPP interpone recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque no precisa la causal alegada, indica que la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debe ser revocada porque la señora Zárate Castro estuvo vinculada a un cargo de carácter nacional y, por ende, no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia. La demanda indica lo siguiente: <<Por lo anteriormente expuesto se tiene que para verificar si realmente un docente es de carácter nacional, territorial o nacionalizado, es necesario evidenciar de donde provienen los dineros con los cuales se financian dichos cargos, la plaza docente y los Actos Administrativos de nombramiento del docente.

Por lo expuesto queda claro que parte del tiempo laborado por la docente CLARA AMELIA ZARATE CASTRO entre el 30 de abril de 1993 al 7 de febrero de 2013 son de carácter NACIONAL, razón por la cual el citado docente NO cumplió con los requisitos para ser beneficiaría de la pensión gracia, razón por la cual esta Subdirección considera procedente iniciar el Recurso Extraordinario de Revisión en contra del fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” de fecha 20 de septiembre de 2018, que revoco el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA de fecha 16 de abril de 2015, debidamente ejecutoriada el 19 de noviembre de 2018, por tal razón el término para interponer el recurso caduca el 19 de noviembre de 2023, de conformidad con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 (5 años) en concordancia con lo establecido en el artículo 20 de la ley 797 de 2003.

Con base a lo anteriormente expuesto se puede concluir que la señora CLARA AMELIA ZARATE CASTRO no cumple con el requisito de vinculación municipal, distrital, departamental o nacionalizado con anterioridad al 01 de noviembre de 1981 exigido por el artículo 15 Numeral 2 de la ley 91 de 1989 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia>>.

II. CONSIDERACIONES C.- Presupuestos procesales 5.- El recurso fue interpuesto el 12 de agosto de 20204, es decir, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida5, cumpliendo lo previsto en el artículo 251 del CPACA6. Esta norma es aplicable al presente caso por estar vigente al momento de la ejecutoria de la providencia objeto del recurso.

D.- Caso concreto 6.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. Aunque no se adujo expresamente alguna de las dos causales de revisión 4Índice 2 del Samai. 5La sentencia de segunda instancia se notificó a través de correo electrónico el 14 de noviembre 2018 y quedó ejecutoriada el 19 de noviembre de la misma anualidad. 6<<En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio>>. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es claro que se está alegando que el reconocimiento pensional fue <<obtenido con violación al debido proceso>> (causal de la letra a). 7.- La violación del debido proceso permite estudiar todas las causales específicas que podrían configurar la procedencia de la tutela contra la providencia que haya accedido a la pensión. Así, se puede discutir si existe un defecto sustantivo (debate de orden jurídico). 7.1.- Esto es concordante con lo indicado por la Corte Constitucional que, como órgano de cierre en lo constitucional, ha reiterado que la UGPP debe presentar previamente el recurso de revisión para agotar el requisito de subsidiariedad.

En providencia de 2022 la posición se recoge así: <<En suma, con base en el precedente establecido por la Sala Plena de la Corte Constitucional es posible concluir que, en principio, las acciones de tutela presentadas en contra de las providencias judiciales en las que se reconocen pensiones con aparente abuso del derecho son improcedentes ante la existencia del recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Sin embargo, excepcionalmente es posible que las entidades legitimadas para recurrir a ese mecanismo ordinario de defensa acudan a la acción de tutela cuando se acredite la existencia de un abuso palmario del derecho>>7. 7.2.- Como puede observarse, la Corte considera que el recurso extraordinario permite discutir todo lo relativo a las pensiones reconocidas con abuso del derecho: esto es <<reconocida de forma ilegal, con fraude a la ley o con abuso del derecho>>.

Esto naturalmente puede implicar la procedencia del recurso cuando, entre otros casos, la pensión se otorgó en desconocimiento de una norma sustancial (defecto sustantivo). 8.- A pesar de lo anterior, el recurso se declarará infundado porque no se configuró la irregularidad alegada. En efecto, la sentencia analizó el carácter del cargo desempeñado por la opositora.

Encontró que se trataba de un cargo nacionalizado, pero no de carácter nacional, así: <<Con naturaleza base en lo expuesto en los párrafos precedentes y lio relacionado con la naturaleza de los recursos del situado fiscal y girados las entidades la territoriales, no es dable concluir que la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER en el nombramiento de un docente, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse el carácter de la plaza a ocupar.

Conforme a lo dicho, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee carácter nacionalizada, cuando las erogaciones que estos generaban se enmarcaban en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

(…) 7Corte Constitucional, SU-136 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP En ese contexto, la demandante acreditó que ocupó una plaza de carácter nacionalizado, por lo que, además, conforme a lo expuesto, el hecho de· que haya intervenido en aquellos el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá no implica que su vinculación tenga la naturaleza de nacional, como erradamente se consignó en la certificación de 7 de febrero de 2013 allegada al expediente.

Así las cosas, se concluye que el período en el que la demandante desempeñó su labor como docente a partir del año 1993 resulta válido computarlo para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicios como docente nacionalizada o territorial. Sumado a lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, a través de oficio de 25 de febrero de 2015, prueba que no examinó el a quo, aseguró que una vez revisada la documentación que reposa en sus archivos, no se encontró registro a nombre de la demandante que indique que laboró para esa cartera (f. 115)>>. 9.- En todo caso, la Sala resalta que la decisión es concordante con la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 proferida por la Sección Segunda.

En dicha providencia se resolvió lo siguiente: <<1. Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial>>8.

E.- Costas 10.- En atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, el presente recurso extraordinario de revisión, incluida la 8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia del 21 de junio de 2018, exp. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03658-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP determinación de las costas, deberá regirse por la ley vigente al momento de su presentación, es decir el CPACA, el cual a su vez remite al CGP. 11.- La recurrente debe ser condenada en costas, en la medida de su comprobación, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.

La Sala se abstendrá a condenar en costas, teniendo en cuenta que la opositora no se pronunció sobre el recurso ni designó apoderado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP contra la sentencia dictada el 20 de septiembre de 2018, por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas a la parte recurrente.

TERCERO: RECONÓCESE personería a Legal Assistace Group S.A.S., sociedad identificada con el NIT 900.373.338-4, para actuar como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Magistrado Magistrado Con aclaración de voto WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Magistrado