CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00483-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos y Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Asunto: autoridad competente para continuar con actuación disciplinaria por presunto de acoso sexual en contra de un funcionario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 de la Ley 1437 de 20111, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10° del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1.
El 26 de febrero de 20194, el director regional de Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, recibió queja en contra del 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2024-00483-00 que reposan en SAMAI.
Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único. 3AA915703A847A83 D75D8B51D68AF926 9643F574DDC23E9D FFD0739F7C091279. 4 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [1]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 funcionario H.V.T.5, técnico forense, grado 7, adscrito al grupo de lofoscopia forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por posible agresión sexual en contra de la servidora pública de la entidad, M.P.F.M.6, asistente forense del grupo genética forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por hechos ocurridos el 22 de febrero de 20197.
Como consecuencia de esta comunicación, el 26 de febrero de 20198, remitió el oficio a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses [en adelante OCDI - IMLYCF]. 2. El 8 de marzo de 20199, la OCDI - IMLYCF expidió auto de apertura de indagación preliminar, dentro del proceso núm. 021-2019-OCDI, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002. 3.
El 5 de abril de 201910, mediante Auto núm. 000222, la OCDI - IMLYCF ordenó la apertura de investigación disciplinaria núm. 021-2019-OCDI, en contra del funcionario H.V.T., por posible agresión sexual en contra de la servidora M.P.F.M., a quien se dispuso a vincular como víctima dentro de la actuación disciplinaria. 4. Mediante Auto núm. 000713 de 05 de noviembre de 201911, la OCDI - IMLYCF ordenó el cierre de la etapa de investigación disciplinaria.
Sin embargo, mediante Autos núm. 17312 y 17413 de 17 de marzo de 2020 y el 3 de abril de 2020, respectivamente, se suspendieron los términos en las actuaciones disciplinarias de la OCDI – IMLYCF, con ocasión de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19. 5. El 10 de diciembre de 202114, por medio del auto núm. 000480, la OCDI - IMLYCF dispuso revocar el cierre de la investigación y ordenó prueba de 5 A efectos de salvaguardar el derecho a la intimidad y la protección de datos personales se procede a anonimizar la identificación de los sujetos intervinientes. 6 En igual sentido. 7 Ibidem. 8 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [2].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 9 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [3]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 10 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [22]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 11 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [146].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 12 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [156]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 13 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 157 [157]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 14 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 103 [17].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 oficio dentro de la investigación disciplinaria núm. 021-2019-OCDI15. El 17 de mayo de 202216, por medio del auto núm. 000258, dicha autoridad ordenó el cierre de la etapa de investigación disciplinaria. 6. El 25 de abril de 202317, la OCDI – IMLYCF remitió por competencia el asunto disciplinario núm. 021-2019-OCDI a la Procuraduría Delegada de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación, al considerar que la conducta investigada se enmarca en las denominadas infracciones al DIDH y DIH, de conformidad con el numeral 2° del artículo 2518 del Decreto 262 de 200019.
El 15 de abril de 202420, la Procuraduría Primera Distrital de Instrucción de Bogotá remitió por competencia interna a la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la defensa de derechos humanos. 7. El 30 de mayo de 202421, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la defensa de derechos humanos devolvió el asunto a la OCDI - IMLYCF, en atención a que la naturaleza de la conducta señalada no configura una infracción al DIDH y al DIH. 8.
El 19 de junio de 202422, la OCDI – IMLYCF consideró que la investigación de este tipo de conductas corresponde a la Procuraduría General de la 15 Como argumento para ordenar la revocatoria del cierre de la investigación, se estableció: “[…] considera pertinente, decretar de oficio la revocatoria del cierre indicado, esto con el fin de habilitar la etapa procesal respectiva para que en el término de 10 días se oficie al juzgado penal de conocimiento para que informe el estado actual del proceso NUC-110016000050201918040 y si ya se dictó decisión de fondo, en caso afirmativo se deberá allegar copia del fallo; en consecuencia se prorrogará la comisión probatoria por un mes dentro de la investigación disciplinaria No. 021-2019- OCDI.” En expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 103 [17].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 16 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 103 [76]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 17 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 44 [3]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 18 Artículo modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente: Las procuradurías delegadas de instrucción tienen las siguientes competencias: […] [2. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo en los procesos disciplinarios por infracciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en que incurra cualquier servidor público, incluidos los miembros de la fuerza pública, salvo aquellos que sean de competencia de las Salas Disciplinarias de Instrucción y Ordinaria de Juzgamiento.]. 19 Decreto Ley 262 de 2000.
“Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.”. 20 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 44 [15].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 21 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 44 [24]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 22 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 44 [36]. F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Nación y elevó conflicto de competencias administrativas negativo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 472 el 19 de julio de 202423 por el término de 5 días hábiles en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta que el 17 de julio de 202424 se comunicó el conflicto y se informó sobre la fijación del edicto a la OCDI - IMLYCF, la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos, al señor H.V.T. y a la señora M.P.F.M.25. Según el anterior informe secretarial del 26 de julio de 202426, y dentro del término de fijación del edicto, dio respuesta, la OCDI – IMLYCF.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, de conformidad con informe secretarial del 5 de agosto de 202427, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos allegó las consideraciones del caso. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses28 La autoridad manifestó, en oficio del 22 de julio de 2024, que se ratifica en las consideraciones planteadas en los autos núm. 000121 de 25 de abril de 2023 y 000121 de 19 de junio de 2024, en el marco del proceso disciplinario 021-2019- 23 Expediente digital, archivo 2, consecutivo Samai 00002, folio único. 6708DC2CD8273305 9255BD26880019CA DA4F1440BB8F7D4C 9467BC3300662BA2. 24 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio único. 26D9FBA634047A6D 15BF27BF1F2F683F 0E72606690FF2303 3731189A020352C2. 25 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folios 1 a 2. 9B02A7B5BBE1C073 18A86637E15EDA9F 06FD2D8659A6D1A5 E1B43A6D2B755C0B. 26 Expediente digital, archivo 4, consecutivo Samai 00004, folio único. 155E65A943F6A8C1 8C802DB5C67173CF 898B39B84B3EE780 EB9DC65331BAED61. 27 Expediente digital, archivo 4, consecutivo Samai 00004, folio único. 155E65A943F6A8C1 8C802DB5C67173CF 898B39B84B3EE780 EB9DC65331BAED61. 28 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 0000, folios 1 a 2. 0E3B0E1ED04D8363 981E1E3EF7D3D5AF 55CD8BC01D0643DA BF16EEC4BBA1C609.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 OCDI. Reiteró que la conducta investigada se adecua a las conductas violatorias de los derechos humanos y del DIDH, que proscriben cualquier forma de violencia contra la mujer, razón por la cual le corresponde a la Procuraduría General de la Nación velar por su protección, más aún cuando el victimario es un funcionario público, de conformidad con el numeral 2° del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 del 2021.
Señaló que se debe tener en cuenta que la víctima fue vinculada al proceso por una presunta conducta violatoria del DIDH y el DIH, por lo cual se consideró que la OCDI – IMLYCF no es la autoridad competente, y le corresponde a la Procuraduría General de la Nación adelantar la correspondiente acción. 3.2. Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos29 En escrito posterior al término de fijación del edicto, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos allegó las consideraciones del caso, el 1 de agosto de 2024.
Señaló que carece de competencia, toda vez que la naturaleza de los hechos, tipificados por la entidad como «Actividad de naturaleza sexual con la empleada M.P.F.M., sin su consentimiento», no configura una infracción a los derechos humanos ni al DIDH. Agregó el Ministerio Público, que la potestad disciplinaria frente al funcionario vinculado H.V.T., técnico forense, grado 7, adscrito al grupo de lofoscopia forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, puede continuar al interior de la OCDI – IMLYCF, dependencia ésta, que garantiza el debido proceso.
Lo anterior fundamentado, en pronunciamientos efectuados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero doctor Augusto Hernández Becerra, del 3 de marzo de 2011, concepto 11001-03-06-000-2011- 00002-00, dentro del radicado 2046; radicado 11001-03-06-000-201S-Q0040- QO(C), con ponencia del Dr. Álvaro Namén Vargas, del 6 de mayo de 2015, entre otros.
Refirió además, que admitir la tesis planteada por la OCDI – IMLYCF daría por sentado que todas las quejas donde se mencionen tratados internacionales ratificados por Colombia y/o todas las conductas que tengan respaldo de un tratado internacional ratificado por Colombia los asumiría por fuerza la Procuraduría General de la Nación, lo cual no concuerda con la competencia otorgada en el numeral 52 del Código General Disciplinario, el Decreto Ley 1851 de 2021, en concordancia con la Resolución 377 de 2022, que a su tenor señala: 29 Expediente digital, archivo 6, consecutivo Samai 00006, folio único.
C2C14672CAA2D1C0 DAAC1D1DEDEA3AEB 2C2D854606A12035 3D3506616F283050. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 ARTICULO 9. FUNCIONES Y COMPETENCIAS ESPECÍFICAS DE LAS PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS. Las procuradurías delegadas con funciones mixtas cumplirán las siguientes funciones: 1. Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas para la Defensa de los Derechos Humanos. Cumplirá las siguientes funciones: 1.1.
Disciplinaría de instrucción. Tendrá competencia para ejercer las funciones establecidas en el artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, cuando se trate de faltas previstas en los numerales 1 al 6 del artículo 52 de la Ley 1952 de 2019, en que incurra cualquier servidor público, salvo aquellos relacionados en el artículo 101 de código General Disciplinario.
Respecto de las conductas de que trata el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 1952 de 2019, conocerá en particular de las siguientes: • Infracciones a los Derechos Humanos: - Feminícidio - Violación o acceso carnal violento - Abuso sexual o actos sexuales abusivos - Prostitución Forzada o esclavitud sexual. - Actos de Discriminación (el que arbitrariamente impida, obstruya o restrinja el pleno ejercicio de los derechos de las personas) por razón de la raza, etnia, nacionalidad, discapacidad, sexo, orientación sexual, identidad o expresión de género, religión o Ideología política. • Infracciones al Derecho Internacional Humanitario: - Homicidio en persona protegida - Lesiones en persona protegida. - Tortura en persona protegida. - Acceso carnal violento en persona protegida - Actos sexuales abusivos en persona protegida. - Prostitución forzada o esclavitud sexual. - Tratos crueles, inhumanos y degradantes y experimentos biológicos en persona protegida. - Deportación, expulsión, traslado o desplazamiento forzado de la población civil, Omisión de medidas de protección a la población civil. […] En consecuencia, argumentó que la agresión sexual endilgada al funcionario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es una falta no contemplada en la norma transcrita ni forma parte de las conductas taxativas de los derechos humanos y del DIDH.
IV. CONSIDERACIONES Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos y la OCDI - IMLYCF, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, al no existir un superior común inmediato, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA), particularmente, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas. Reiteración30. La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza].
En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de un asunto o actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto discutido es particular y concreto porque se trata de la actuación originada en la queja interpuesta por la señora M.P.F.M. a la OCDI - IMLYCF contra el servidor público H.V.T., quien se desempeñaba como técnico forense, grado 7, adscrito al grupo de lofoscopia forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por los presuntos actos de acoso sexual desplegados en contra de la señora M.P.F.M..
En el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto que la OCDI - IMLYCF y la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos, ejercen funciones administrativas. Al respecto, es importante precisar que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, la Procuraduría ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030-23 declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Tanto la OCDI - IMLYCF como la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos negaron tener la competencia para conocer de la queja de acoso sexual, interpuesta contra el señor H.V.T. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos, y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 3.
Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»31. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión 31 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Procuraduría Delegada con funciones mixtas 1 para la defensa de los derechos humanos, negó su competencia para conocer de la queja por acoso sexual, al considerar que la conducta descrita en los hechos, tipificados por la entidad como «Actividad de naturaleza sexual con la empleada M.P.F.M., sin su consentimiento», no configura una infracción a los derechos humanos ni al DIDH.
Por su parte, la OCDI – IMLYCF, negó su competencia, por cuanto la conducta investigada se adecua a las conductas violatorias de los derechos humanos y del DIDH, que proscriben cualquier forma de violencia contra la mujer, razón por la cual le corresponde a la Procuraduría General de la Nación velar por su protección, más aún cuando el victimario es un funcionario público, de conformidad con el numeral 2° del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 del 2021.
En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar la queja disciplinaria contra el servidor público H.V.T., quien se desempeñaba como técnico forense, grado 7, adscrito al grupo de lofoscopia forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por los presuntos actos de acoso sexual desplegados en contra de la servidora pública M.P.F.M..
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. (ii) El acoso sexual en el lugar de trabajo. Reiteración. (iii) Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración. (iv) El concepto de servidor público en la Constitución y la ley.
Reiteración. (v) Los factores que Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 determinan la competencia en el campo disciplinario. Reiteración; y (vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración32 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas.
El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley33. Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes34.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro35. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00283-00. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 34 Ley 734 de 2002, artículo 22. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 de los derechos y libertades de la población, en general36. La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]37.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 201938 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, estableció: ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2º. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 38 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan, fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. De esta manera, se reitera39 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, contenidas en el artículo 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, en el ejercicio de su profesión. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.2. El acoso sexual en el lugar de trabajo. Reiteración40 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1010 de 2006, por acoso laboral se entiende «toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir a la renuncia del mismo». [Cursiva fuera del texto original].
Asimismo, el artículo 2 de la mencionada ley define el maltrato laboral, así: Maltrato laboral. Todo acto de violencia contra la integridad física o moral, la libertad física o sexual y los bienes de quien se desempeñe como empleado o trabajador; toda expresión verbal injuriosa o ultrajante que lesione la integridad moral o los derechos a la intimidad y al buen nombre de quienes participen en una relación de trabajo de tipo laboral o todo comportamiento tendiente a menoscabar la autoestima y la dignidad de quien participe en una relación de trabajo de tipo laboral. [Subrayado fuera del texto original].
De la norma transcrita se observa que el maltrato sexual en el contexto laboral es una especie del género maltrato laboral41. No obstante, el acoso sexual sigue siendo una conducta independiente, objeto de investigación y sanción, incluso, por las autoridades penales. En atención a que el presente conflicto surge a partir de cuál autoridad debe conocer de un proceso disciplinario originado en una conducta de acoso sexual en el ámbito laboral, considera la Sala oportuno, analizar si esta se encuentra enmarcada dentro del acoso laboral.
Son varios los instrumentos normativos internacionales que proscriben cualquier forma de violencia contra la mujer, e imponen a los Estados el deber de adoptar las medidas necesarias para erradicarla. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de septiembre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00264-00. 41 La Corte Suprema de Justicia ha señalado: El acoso sexual en el lugar de trabajo se ha definido como “el comportamiento en función del sexo, de carácter desagradable y ofensivo para la persona que lo sufre.
Para que se trate de acoso sexual es necesaria la confluencia de ambos aspectos negativos: no deseado y ofensivo”. [Cursiva y subrayado fuera del texto original]. Corte Suprema De Justicia. Rad. 55122. Sala de Casación Laboral. 31 de enero de 2018. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Es así, como la Recomendación General número 19 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW)42 reconoce que la violencia contra la mujer es una forma de discriminación que ocurre en todos los entornos y grupos socioeconómicos, religiosos y culturales y se manifiesta de múltiples formas.
Dentro de estas múltiples dimensiones, se encuentra la violencia sexual, la cual no necesariamente «ataca la integridad física sino [la] integridad moral y psicológica, su autonomía y su desarrollo personal y se materializa a partir de conductas constantes de intimidación, humillación, etc. […] se trata de una realidad mucho más extensa y silenciosa, incluso, que la violencia física». [Cursiva fuera del texto original].
De otra parte, la «Convención de Belém do Pará»43 ha especificado que la violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica que «tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, […]», así como la «perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, donde quiera que ocurra». [Cursiva fuera del texto original].
La Corte Constitucional mediante sentencia T-400 de 2022, entre otras, consideró que la violencia contra la mujer, y específicamente el acoso sexual en el ámbito laboral, constituye una forma de violación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Para la Corte, es posible que una conducta de acoso sexual pueda ser investigada a la luz de procesos como el disciplinario, cuando este se da dentro de un contexto laboral, tal como lo afirma más adelante en la providencia: En tal sentido, la Corte ha reconocido la obligación “para todas las autoridades y funcionarios del Estado de adoptar una perspectiva de género en sus actuaciones y decisiones, con el objetivo de eliminar todos los factores de riesgo de violencia o la garantía del ejercicio de todos los derechos en igualdad de condiciones, desde una visión integral”, y señaló expresamente que “la obligación de adoptar una perspectiva de género en las actuaciones estatales para la prevención de la violencia contra la mujer se extiende a todas las autoridades, tanto las administrativas como las judiciales”.
En suma, el derecho disciplinario apunta a la corrección del desempeño de las funciones de todos los servidores públicos y en particular, el proceso disciplinario propende -entre otros- por la búsqueda de la verdad material. No obstante, las autoridades disciplinarias no están exentas de incurrir en prácticas que desconozcan el deber de diligencia debida y contribuyan a mantener patrones y esencialmente 42 Adoptada en Colombia mediante la Ley 51 de 1981.
"Por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979 y firmada en Copenhague el 17 de julio de 1980". 43 Adoptada en Colombia mediante la Ley 248 de 1995. “Por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, suscrita en la ciudad de Belem Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994.” Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 acatar la obligación reforzada de garantizar a todas las mujeres una vida libre de violencias, la jurisprudencia constitucional ha advertido sobre la obligación de todas las autoridades y funcionarios del Estado de adoptar una perspectiva de género en sus actuaciones y decisiones44. […].
Conforme a lo considerado por la Corte en las anteriores decisiones45, el hostigamiento o acoso sexual, cuando se presenta en un ámbito laboral, es una conducta que puede ser investigada en un proceso disciplinario con un enfoque de género. Por tanto, podría entenderse el acoso sexual como una especie, en este caso, del género acoso laboral.
Por último, resulta oportuno mencionar que la Procuraduría General de la Nación en el documento Ruta de Atención Integral Para Víctimas de Acoso Sexual46, considera que el acoso sexual en el ámbito laboral es una forma de acoso laboral susceptible de ser investigado disciplinariamente, con fundamento en la Ley 1010 de 2006: 2. Marco conceptual ¿Qué es y cómo se manifiesta el acoso sexual? De acuerdo con el marco legal colombiano, el acoso sexual es una forma de acoso laboral y, además, es un delito que atenta contra la libertad, la integridad y la formación sexual.
Cuando se presenta en el marco de relaciones de trabajo y se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando de él, es causal de falta disciplinaria de acuerdo con la Ley 1010 de 2006. [Subrayado fuera del texto original]. 5.3. Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral.
Reiteración.47 La Ley 1010 de 2006 consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo. Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibidem y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley.
Las medidas preventivas y correctivas que consagra el artículo 9 de la citada ley son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el 44 Corte Constitucional. Sentencia T-400 de 2022 del 15 de noviembre de 2022. 45 Reiteradas, entre otras, en sentencias T-140/21 y T-265/16. 46 Procuraduría General de la Nación – Fondo de Población de Naciones Unidas – UNFPA.
Ruta de atención integral para víctimas de acoso sexual. 2019. Consultado en: https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/docs/PREVENCIO%CC%81N%20ATENCIO%CC%8 1N%20ACOSO%20SEXUAL%202020%20FINAL_UNFPA--V2.pdf 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2022- 00294- 00. Decisión del 10 de mayo de 2023.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-282 de 200748. Por su parte, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 dispone lo siguiente: Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares. Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.
(Subrayado fuera del texto original). Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece el citado artículo para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso.
Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso49.
Al respecto la Sala expuso lo siguiente: Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los 48 Ibidem. 49 Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibidem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente. De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan.
En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 2002, entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley50.
(Subraya la Sala). En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos y si son funcionarios o empleados judiciales, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral. 5.4.
El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración.51 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina. En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00. 51Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […] 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República La Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, - aplicable en este caso por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006-, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25.
Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.
(Subrayas añadidas). De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo). 5.5.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración52 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
El artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. 52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020230019700 del 5 de julio de 2023.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios53 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular54.
Teniendo en cuenta lo anterior resulta oportuno indicar que, en los procesos disciplinarios que se inician por conductas constitutivas de acoso laboral que involucran empleados y funcionarios judiciales, debe tenerse en cuenta la calidad del presunto agresor, dado que es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo, en aplicación del factor de competencia subjetivo.
Ello, en razón a que, tal como lo precisó esta Sala, «[…] si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan»55. 53 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00 y decisión de 27 de abril de 2023, expediente núm. 11001- 03-06-000- 2022-00272-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Así las cosas, se tiene que, cuando la calidad de la supuesta víctima y del presunto agresor difieren, la competencia del proceso disciplinario se determina por el factor subjetivo. 5.6 Conclusiones Del anterior marco normativo, la Sala extrae las siguientes conclusiones: 1.
Actualmente, cuando la procuraduría adelanta procesos disciplinarios, lo hace en virtud de funciones administrativas. 2. Cuando el hostigamiento sexual se presenta dentro de un ambiente laboral, esta conducta constituye acoso laboral. 3. En los casos de acoso laboral, que incluye como conducta el acoso sexual, donde tanto la víctima como el disciplinado son servidores públicos, la Procuraduría General de la Nación es la entidad competente para adelantar el proceso disciplinario, de acuerdo con la Ley 1010 de 2006. 5.6.
Análisis del caso concreto En el presente caso, el conflicto de competencias administrativas surgió como consecuencia de la queja de la señora M.P.F.M. por presunto acoso sexual en contra del señor H.V.T., quien se desempeñaba como técnico forense, grado 7, de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Como ya se dijo en las consideraciones, cuando el hostigamiento sexual se produce dentro del ámbito laboral, la conducta se constituye en acoso laboral. En este caso, al revisar la calidad de los presuntos víctima y disciplinado se tiene que son: • Presunta víctima: M.P.F.M. Mediante Resolución 000561 de fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Asistente Forense, Clase I, Grado 1 del Grupo de Apoyo Nacional al Grupo Genética Forense – Subdirección de Servicios Forenses del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses desde el 01 de junio de 201056. 56 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio 1 a 157 [85].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 Según consta en certificado de 27 de mayo de 201957, presta sus servicios desde esa fecha, teniendo como cargo actual: Asistente Forense Grado 03 del Grupo de Genética Forense de la Dirección Regional Bogotá del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses58. • Presunto Disciplinado: H.V.T. Inicialmente fue nombrado provisionalmente mediante Resolución 0106 de 17 de febrero de 1995, en el cargo de Auxiliar Administrativo, Clase III, Grado 5 con destinación al Grupo de Servicios Generales, Departamento Administrativo y Financiero Dirección Regional Bogotá59.
Al revisar la calidad de la víctima y del presunto disciplinado, no cabe duda que se trata de dos servidores públicos que pertenecen a la planta de personal del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. En ese sentido, conforme al artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la competencia para conocer de los procesos disciplinarios en el marco de una queja por acoso laboral (y sexual en un contexto laboral) es del Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, por tener, en este caso las dos partes, la calidad de servidores públicos. 6.
Exhorto Para la Sala es necesario efectuar un llamado de atención a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses por el término transcurrido entre el 26 de febrero de 2019 y el 23 abril de 2023, fecha en la que remitió el asunto a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia. En consecuencia, se exhorta a la OCDI – IMLYCF para que en 57 Expediente digital, archivo 1, consecutivo Samai 00001, folio 1 a 157 [84].
F14A55462BE7C243 01122CF550921281 32A9AEAB5572F7B9 780A3D4D53DDC5A7. 58 Al expediente se allegan las Res. Por medio de las cuales se ha nombrado a la señora M.P.F.M. en diferentes cargos en el Instituto de Medicina Legal desde el año 2010. A saber: Res. 0843 de nov. 08 de 2010. Nombrada en provisionalidad en el cargo Asistente Forense, Clase I, Grado 1.
Res. 1874 de oct. 20 de 2013. Nombrada en provisionalidad en el cargo Asistente Forense, Grado 3. 59 Al expediente se allegan las Res. Por medio de las cuales se ha nombrado al señor H.V.T. en diferentes cargos en el Instituto de Medicina Legal desde el año 1995. A saber: Res. 0106 de feb 17 de 1995. Provisional por el término de dos (2) meses.
Res. 0271 de mayo 09 de 1995. Provisional por el término de tres (3) meses. Res. 0562 de ago. 16 de 1995. Provisional. Res. 0170 de abr. 14 de 1997. Provisional Res. 0351 de jul. 4 de 2000. Provisional. Res. 0206 de mar. 18 de 2005. Nombrado en cargo de Técnico Auxiliar, Clase II, Grado 5. Res. 0780 de sep. 07 de 2005. Nombrado en cargo de Técnico Auxiliar, Clase III, Grado 6.
Res. 0740 de oct. 08 de 2007. Nombrado en cargo de Asistente Forense Clase II, Grado 2. Res. 001402 de dic. 26 de 2007. Nombrado en cargo de Asistente Forense Clase III Grado 3. Res. 000186 de mar. 30 de 2012. Encargado en cargo de técnico forense, Clase 1, Grado 5. Res. 0001936 de oct. 20 de 2013. Nombrado en cargo de Asistente Forense, Grado 5.
Res. 000161 de feb. 26 de 2015. Nombrado en cargo Técnico Forense, Grado 7. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 adelante sea célere en los términos para adelantar los procesos disciplinarios que sean puestos bajo su conocimiento. Por último, se exhorta a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, autoridad a la cual se declara competente, con el fin de que priorice el trámite de la queja disciplinaria interpuesta por la señora M.P.F.M.; ya que representa una condición especial de vulnerabilidad, por ser parte de un grupo históricamente discriminado y ser la presunta víctima de acoso sexual en el marco de su trabajo, por lo cual debe ser considerada un sujeto de especial protección constitucional y contar con todas las garantías, como el acceso a la administración de justicia, que le permitan un desempeño laboral en un ambiente revestido de respeto por su dignidad como mujer trabajadora y el desarrollo de su plan de vida bajo condiciones de igualdad efectiva.
(Ley 1257 de 2008 e instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad). En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos para conocer de la queja por acoso laboral (en la modalidad de acoso sexual) contra el servidor público H.V.T., por los presuntos actos de hostigamiento sexual en contra de la servidora pública M.P.F.M.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a la señora M.P.F.M. y al señor H.V.T.
CUARTO. EXHORTAR a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses para que en adelante actúe con la mayor celeridad y eficiencia en los procesos disciplinarios que sean puestos bajo su conocimiento.
QUINTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 1 para la Defensa de los Derechos Humanos, en los términos mencionados.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00483-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.