CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA TESIS: SE NIEGAN LAS PRETENSIONES.
LOS ACTOS QUE NEGARON LA CONVALIDACIÓN DEL TÍTULO EXTRANJERO SE AJUSTAN A DERECHO. EL MINISTERIO APLICÓ EL RÉGIMEN EN EL ÁREA DE LA SALUD, FUNDÓ SU DECISIÓN EN CONCEPTOS TÉCNICOS REGULARMENTE RECAUDADOS. NO SE ACREDITARON LOS CARGOS DE LA DEMANDA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el señor JOVANI OSORNO SERNA, a través de apoderado judicial, tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones 18234 de 9 de noviembre de 2015, «por la cual se resuelve una solicitud de convalidación»; 7241 de 15 de abril de 2016, «por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 18234 de 9 de noviembre de 2015»; y 14643 de julio de 2016, «por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación», expedidas por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN 2 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONAL1.
I.- LA DEMANDA I.1.- El señor JOVANI OSORNO SERNA, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)2, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener las siguientes declaraciones: «[…] A TITULO DE NULIDAD Se decrete la nulidad de la Resolución No 018234 del 9 de noviembre de 2015 expedida por el Dra. YEANNETTE GILEDE GONZALEZ Subdirectora de Aseguramiento de Calidad para la Educación Nacional “por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación” Se decrete la nulidad de la Resolución Nro. 07241 del 15 de abril de 2016, expedida Dra. YEANNETTE GILEDE GONZALEZ Subdirectora de Aseguramiento de Calidad para la Educación Nacional “Por medio de la cual se decidió el recurso de reposición y en subsidio el de apelación interpuesto contra la Resolución Nro. 018234 del 9 de noviembre de 2015.
Se decrete la nulidad de la Resolución No. 14643 del 18 de julio de 2016 expedida Dra. KELLY JOHANNA STERLING PLAZAS, Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional “Por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación”. A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional convalidar el título 1 En adelante el MINISTERIO. 2 En adelante CPACA. 3 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Alta Especialidad en Medicina Neumología Oncológica, otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México, el 6 de febrero de 2015 convalidación que fue negada por el Ministerio de Educación Nacional dentro del trámite No. 2015-ER-062492- 59261/15 […]».
I.2.- El actor señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Que el 6 de febrero de 2015 obtuvo el título de Alta Especialidad en Medicina – Neumología Oncológica, conferido por la UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO (UNAM)3. Adujo que con el propósito de ejercer en Colombia la especialidad obtenida en el exterior, presentó ante el MINISTERIO una solicitud de convalidación de dicho título, radicada bajo el número 2015-ER- 062492-59261/15.
Explicó que la Subdirección de Aseguramiento de la calidad para la Educación Superior del MINISTERIO, mediante Resolución 18234 de 9 de noviembre de 2015, denegó la convalidación solicitada debido a que en su criterio el título presentado correspondía a un curso de posgrado no conducente a una especialidad, sino a un diploma de alta especialidad orientado al perfeccionamiento profesional.
Adujo que a través de la Resolución 7241 de 15 de abril de 2016, 3 En adelante la UNAM. 4 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha dependencia confirmó la negativa, al reiterar que el curso no era conducente a título de especialista; y que en Colombia no existía un programa académico equivalente reconocido por el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior –SNIES.
Expuso que, como consecuencia del recurso de apelación que interpuso, la Dirección de calidad para la Educación Superior del MINISTERIO profirió la Resolución 14643 de 18 de julio de 2016, en la que ratificó la negativa de convalidación, con base en el concepto técnico de la Academia Nacional de Medicina, la cual advirtió que en Colombia no se ofrece la especialidad de neumología oncológica; y que reconocerla generaría una nueva denominación de segunda o tercera especialidad, susceptible de afectar las competencias de los oncólogos clínicos y neumólogos ya habilitados en el país. I.3.- Fundamentó, en síntesis, los cargos de violación, así: • «[…] VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEBIDO PROCESO POR NO DAR APLICACIÓN AL ARTÍCULO 178 DEL DECRETO 019 DE 2012 Y EN ESPECIAL, EN APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 1164 DE 2007 (TALENTO HUMANO EN SALUD) Y DE LA LEY 596 DE 2000 “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL "CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS DE ESTUDIOS […]». 5 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que los actos que negaron la convalidación vulneran su derecho al debido proceso y el principio de legalidad, porque el MINISTERIO decidió su solicitud únicamente bajo el criterio de evaluación académica, al desconocer el régimen legal que permitía convalidar por acreditación o por caso similar, y los compromisos internacionales (Convenio Colombia–México) y sectoriales (Talento Humano en Salud).
Explicó que en la Resolución 5547 de 2005, el MINISTERIO definía cuatro criterios sucesivos de convalidación (convenio, acreditación de programa o institución equivalente, caso similar y evaluación académica) sin establecer un régimen exclusivo para el área de la salud, puesto que solo preveía que en la evaluación de posgrados médico-quirúrgicos se considerarían los lineamientos del documento de especialidades.
Argumentó que, posteriormente, a través del artículo 178 del Decreto Ley 019 de 10 de enero de 20124, se reguló integralmente el trámite y se consolidaron tres criterios (i) acreditación o reconocimiento equivalente de institución/programa; (ii) caso similar; y (iii) evaluación académica solo si no se encuadra en los anteriores o no hay certeza 4 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 6 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del nivel o denominación del título.
Expuso que dicha norma no distinguió por áreas del conocimiento, sino que el procedimiento era común para todos los programas como salud, derecho, ingeniería, etc. Anotó que el MINISTERIO expidió las resoluciones 21707 de 22 de septiembre de 2014 y 06950 de 15 de mayo de 2015, esta última que derogó la primera, con las cuales se reglamentó el artículo 178 del Decreto 019 de 2012; no obstante, dichas resoluciones excedieron la norma reglamentada, en la medida en que establecieron de forma ilegal que el único criterio con el que debían estudiarse las solicitudes de convalidación de títulos en el aérea de la salud era el criterio de “evaluación académica”.
Destacó que, en efecto, en sus artículos 5º las resoluciones aludidas impusieron que todos los títulos del área de la salud se sometieran obligatoriamente a evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES)5, lo que desplazó los criterios de acreditación y caso similar e invadió la órbita del legislador en materia de títulos de idoneidad y, por tanto, procede su inaplicación. 5 En adelante CONACES. 7 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaró que el artículo 267 de la Ley 1753 de 9 de junio de 20156 derogó el artículo 178 del Decreto Ley 019 de 2012, por lo que la Resolución 06950 de 15 de mayo de 2015 perdió su fundamento y, en consecuencia, a partir de ese momento el parámetro relevante es la primacía de acuerdos internacionales y acreditación frente a la evaluación como única ruta.
Precisó que, en ese sentido, el artículo 18 de la Ley 1164 de 3 de octubre de 20077, dispone que cuando existan convenios internacionales de reciprocidad la convalidación se acoge a lo estipulado en ellos. Agregó que para el caso es aplicable el Convenio Colombia–México aprobado por la Ley 596 de 14 de julio de 20008, que ordena reconocer la validez oficial de los títulos expedidos por instituciones reconocidas por el sistema educativo de la otra parte. • «[…] VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO AL CREAR EN VÍA GUBERNATIVA 3 ARGUMENTOS PARA NEGAR LA SOLICITUD DE CONVALIDACIÓN DEL DOCTOR JOVANI 6 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”” 7 “Por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud”. 8 “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos", suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”. 8 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSORNO SERNA QUE NO PUDIERON SER CONTROVERTIDOS POR ESTE […]” Sostuvo que el MINISTERIO vulneró su derecho de defensa y contradicción al cambiar sustancialmente los fundamentos de la negativa después del acto inicial, introduciendo tres nuevos argumentos en sede administrativa que no pudo controvertir oportunamente.
Explicó que en el acto administrativo primigenio la entidad denegó la convalidación porque supuestamente el título no otorgaba la calidad de especialista sino curso de perfeccionamiento, mientras que al resolver la reposición concluyó que en Colombia no se ofrece la especialidad de neumología oncológica, por lo que no hay un referente nacional para el análisis de equivalencia. Mencionó que al resolver la apelación la entidad agregó un nuevo argumento al indicar que reconocer la especialidad crearía una nueva denominación que podría limitar el ejercicio de oncólogos clínicos y neumólogos ya habilitados.
Sostuvo que, en ese orden de ideas, no tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones en sede administrativa. 9 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • «[…] FALSA MOTIVACIÓN EN LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE DEMANDA POR QUE EL DR. JOVANI OSORNO SERNA EN EL TRAMITE ADMINISTRATIVO ANTE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN, DEMOSTRÓ QUE SU TÍTULO ACADÉMICO SI ES CONSIDERADO COMO UNA SUB-ESPECIALIDAD Y EL HECHO QUE EN COLOMBIA NO EXISTA LA MISMA NO ES CAUSAL DE NEGACIÓN DE SU CONVALIDACIÓN […]” Adujo que los actos administrativos crearon una causal de convalidación inexistente, porque ninguna de las razones que los fundamentan constituyen, por sí solas, situación de negativa en el régimen de convalidación, esto es, acreditación, caso similar y evaluación académica.
Sostuvo que en sede administrativa aportó documentos oficiales de la UNAM y del Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias (INER)9 que acreditan que su Alta Especialidad en Medicina – Neumología Oncológica es una subespecialidad, al ser un programa formal dirigido a neumólogos u oncólogos, con una duración de 12 meses de dedicación exclusiva, 252 créditos, rotaciones clínicas y trabajo de grado. 9 Institución en la que se realizan las rotaciones, la práctica clínica, procedimientos, guardias, investigación aplicada, etc., bajo el plan académico de la UNAM. 10 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que el examen se redujo a verificar si el nombre existe en Colombia, en vez de valorar nivel, contenidos, carga y competencias efectivamente adquiridas, pues la equivalencia no depende del título nominal, sino de la formación demostrada.
Anotó que la comparación de planes nacionales de Neumología y Oncología Clínica muestra que el cáncer torácico recibe cargas muy inferiores, frente al año completo y exclusivo cursado en la UNAM. • «[…] VIOLACIÓN AL DERECHO DEL DR. JOVANI OSORNO A EJERCER SU PROFESIÓN U OFICIO EN COLOMBIA Y VIOLACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD […]” Sostuvo que el MINISTERIO vulneró su derecho a ejercer profesión u oficio y su derecho a la igualdad al negar la convalidación con base en exigencias no previstas por la ley, como la falta de referente nacional, con lo cual aplicó un trato diferencia respecto de quienes, sin “subespecialización formal”, sí pueden abordar ámbitos de la neumología oncológica.
Anotó que mientras oncólogos clínicos o neumólogos sin subespecialización formal pueden atender cáncer torácico en el país, él, que sí acredita formación específica y entrenamiento intensivo, no 11 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede ejercer por la sola inexistencia nacional del rótulo.
II.- TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL II.1. Admisión Mediante proveído de 28 de febrero de 201710 se admitió la demanda de la referencia y se corrió el respectivo traslado a la entidad demandada. II.2.- Contestación El MINISTERIO se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que conforme con el Decreto 5012 de 29 de diciembre de 200911 le corresponde convalidar títulos extranjeros de acuerdo con las normas vigentes.
Argumentó que con fundamento en las resoluciones 21707 de 2014 y 06950 de 2015 y el artículo 178 del Decreto 019 de 2012, uno de los criterios aplicables es la evaluación académica, procedente cuando el título no encuadra en los otros criterios o no existe certeza sobre su nivel o denominación. 10 Visible folio 89 del del expediente digitalizado.
Índice 54 SAMAI. 11 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 12 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que al momento de resolver el recurso de apelación, regía la Resolución 06950 de 15 de mayo de 2015, en cuyo artículo 3°, numeral 3, le autoriza a solicitar conceptos adicionales a asociaciones u órganos científicos cuando sea necesario.
Anotó que, en consecuencia, por tratarse de un título del área de la salud, la Dirección de Calidad de la Educación Superior podía requerir un estudio independiente, como en efecto lo solicitó a la Academia Nacional de Medicina para complementar, corroborar o controvertir la valoración emitida por la CONACES. Adujo que la Academia Nacional de Medicina determinó que no había lugar a la convalidación, comoquiera que el actor había allegado la documentación de un curso de posgrado que no es conducente a un título de especialista, sino que obtiene un diploma de acreditación del curso de posgrado de Alta Especialidad en Medicina- Neumología oncológica de un año de duración, mientras que en Colombia el ejercicio laboral de la oncología clínica refiere la formación previa en la especialización de oncología o hemato-oncología con una duración de dos a tres años.
Como excepciones propuso las que denominó “presunción de 13 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalidad” y “ausencia de violación”, para indicar que los actos acusados en los términos señalados gozan de plena validez, conforme con las normas en que se fundaron.
II.4. Audiencia inicial. El Despacho Sustanciador, mediante proveído de 10 de febrero de 202212, dio aplicación a lo previsto en el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 29 de enero de 2021, por lo que prescindió de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, fijó el litigio13 y resolvió sobre las pruebas aportadas por las partes.
Posteriormente, en auto de 1o. de abril de 202214 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. II.5. Alegatos de conclusión II.5.1- El MINISTERIO PÚBLICO 15 efectuó un recuento de las posiciones de las partes, para destacar que en el caso que nos ocupa, 12 Índice 71 del expediente digital. 13 El litigio se fijó en los siguientes términos: “[…] Siendo ello así, es menester resaltar que el objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda, consiste en determinar si los efectos de las resoluciones núms. 15250 de 29 de octubre de 2013, 18499 de 20 de diciembre de 2013 y 4174 de 26 de marzo de 2014, expedidas por el Ministerio, vulneran o no el artículo 26 de la Constitución Política; el Decreto 1295 de 20 de abril de 20105 y la Resolución 5547 de 1o. de diciembre de 2005, conforme a lo expuesto por la actora en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, visibles a folios 115 a 123 del cuaderno principal y 1 a 5 del cuaderno de la medida cautelar […]. 14 Visible en el índice núm. 63 del expediente digital. 15 Visible en el índice núm. 67 del expediente digital. 14 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para efectos de convalidación de títulos en el área de la salud, todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la CONACES – sin perjuicio de que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Destacó que conforme con las certificaciones emitidas por el INER y la UNAM el curso de posgrado de Alta Especialidad en Medicina, Neumología Oncológica, es conducente a la obtención del título de Especialista en el área del saber, es decir, Neumología Oncológica. Agregó que, en ese orden de ideas, el título obtenido por el actor tuvo una intensidad horaria y de créditos exigidos para este tipo de especializaciones, además de cumplir con los demás requisitos que se exigen en Colombia.
Explicó que esta convalidación de título puede favorecer a muchas personas que padezcan enfermedades relacionadas con la especialidad, además de la importancia de la universalización del conocimiento para el individuo y para la sociedad a la que regresa. Anotó que evidencia que para la solicitud de convalidación se reúnen los requisitos exigidos en las normas aplicables al caso, toda vez que 15 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplió con el examen de legalidad, en el que se analiza, entre otros factores, la naturaleza jurídica de la institución que expide el título y del título mismo, la «[…] existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación de la institución o del título que se solicita convalidar […]», y la existencia de convenios o tratados internacionales aplicables.
Precisó que de acuerdo con la Ley 596, los Estados de Colombia y México se comprometieron animados por el deseo de que sus pueblos continúen estrechando sus relaciones mediante el establecimiento de acciones de colaboración en las áreas de la educación, la cultura y la ciencia. Concluyó que, en tal sentido, compartía las consideraciones de la parte demandante, en cuanto se le dio cabal cumplimiento al procedimiento surtido para la solicitud de convalidación, a fin de que se le reconozca el título otorgado en la universidad de México como especialista en neumología oncológica.
II.5.2- El actor16 en sus alegatos de conclusión iteró que, en sede administrativa al resolver los recursos de reposición y apelación 16 Índice 69 SAMAI. 16 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuestos contra el acto administrativo primigenio, la entidad varió los argumentos de la denegación de la convalidación, razón por la cual en su sentir su derecho al debido proceso fue limitado por no poder controvertir oportunamente los motivos determinantes de la decisión. Insistió en que su formación no corresponde a una simple profundización, porque se trata de un programa formal de subespecialidad, con 252 créditos, 12 meses de dedicación exclusiva, rotaciones clínicas de alta complejidad y trabajo de grado, además de estar dirigido a neumólogos u oncólogos.
Reiteró que la ley no ha establecido que si en Colombia no se ofrece la subespecialidad de neumología oncológica entonces no se puede hacer una equivalencia entre esta subespecialidad y un referente nacional para poder otorgar la convalidación solicitada. II.5.3.- El MINISTERIO17 adujo que las resoluciones 21707 de 2014 y 06950 de 2015, en su sentir vigentes para el trámite, disponían de forma expresa que todos los títulos en salud deben someterse a evaluación académica por la Sala de Ciencias de la Salud de la CONACES. 17 Índice 70 SAMAI. 17 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que para la fecha del trámite de convalidación cuestionado no era aplicable el criterio de “programa o institución acreditados”, pues la Resolución 5547 de 2005, que preveía esa posibilidad, había sido derogada.
Añadió que el artículo 178 del Decreto 019 de 2012 también establecía la evaluación académica como criterio procedente cuando el título no encuadra en los otros supuestos o no existe certeza sobre nivel o denominación, por lo que la ruta escogida no vulneró el ordenamiento. Afirmó que según los conceptos de la CONACES, lo cursado por el demandante correspondía a un curso de perfeccionamiento o alta especialidad de un año no conducente a título de especialista, conforme a las propias definiciones de la UNAM, por lo que no satisfacía el estándar colombiano exigible para reconocer una especialidad médica.
Aseveró que la evaluación académica debe ser individual y material; y que en el expediente no se probó el cumplimiento de todos los requisitos académicos que en Colombia se exigen para el nivel pretendido (duración, formación previa cuando es requisito, contenidos, orientación y prácticas), de modo que la conclusión técnica desfavorable era legítima y suficiente para negar la convalidación. 18 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que sobre el riesgo social en salud, le corresponde al Estado cerciorarse de la idoneidad de quienes pretenden ejercer en el país, especialmente en áreas que comprometen bienes como la vida y la integridad, lo cual justifica controles de calidad más intensos y decisiones fundadas en el juicio experto.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1.- Los actos acusados En el caso en concreto, el actor solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución 18234 de 9 de noviembre de 2015, «Por la cual se resuelve una solicitud de convalidación» “[…] REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL RESOLUCIÓN NÚMERO 18234 9 de noviembre de 2015 Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación LA SUBDIRECTORA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR, en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere el artículo 29 del Decreto 5012 de 2009 y la Resolución No 5615 del 16 de mayo de 2013, CONSIDERANDO: 19 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que JOVANI OSORNO SERNA, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.124 305, presentó para su convalidación el título de ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA NEUMOLOGÍA ONCOLÓGICA otorgado el 28 de febrero de 2015 por la UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MEXICO, MEXICO, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2015-ER- 062492-59261/15.
Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 5012 de 2009, corresponde al Ministerio de Educación Nacional convalidar los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras de acuerdo con las normas vigentes. Que en virtud del artículo 5° de la Resolución 21707 del 22 de diciembre de 2014, norma vigente al momento de la radicación de la presente solicitud, para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, establece “todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera ” lo anterior en concordancia con el artículo 178 del Decreto 019 de 2012.
Que los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, la cual emitió concepto desfavorable, en los siguientes términos: “El convalidante es ciudadano colombiano con título de Médico y Cirujano otorgado por la Universidad Metropolitana el 22 de Febrero de 1991, títulos de Especialista en Medicina Interna y de Especialista en Neumología otorgados por la Universidad Militar Nueva Granada el 29 de Febrero de 2000 y el 28 de Febrero de 2002 respectivamente.
Presenta para el proceso de convalidación copia del Curso de Posgrado de Alta Especialidad en Medicina - Neumología oncológica otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México el 6 de Febrero de 2015. Adjunta copia del plan de estudios que describe ser un curso dirigido a médicos especialistas en oncología clínica o neumología con una duración de un año con dedicación exclusiva.
Las rotaciones fueron cursadas en el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias “Dr. Ismael Cosio Villegas”. Adjunta certificado de notas de las asignaturas correspondientes. En sesión del 28 de Mayo de 2015 la Sala emitió el concepto de no convalidar con la argumentación de que “el convalidante allega la documentación de un curso de posgrado que no es conducente a un título de especialista, sino que obtiene un diploma de acreditación del curso de Posgrado de Alta Especialidad en Medicina - Neumología oncológica de un año de duración. En Colombia el 20 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio laboral de la oncología clínica requiere la formación previa en la especialización de oncología o hemato-oncología con una duración de dos a tres años”.” Mediante carta fechada el 27 de Julio de 2015 el convalidante fija su posición frente a la decisión tomada por la Sala, solicitando la revisión del caso. 3 CONCEPTO TÉCNICO.
Concepto (convalidar, no convalidar, aplazan): No Convalidar. ARGUMENTACIÓN La Sala ratifica la decisión tomada en la Sesión del 28 de Mayo de 2015, teniendo en cuenta que lo cursado por el convalidante no es conducente a título de especialista, es un curso de perfeccionamiento ofrecido por la universidad y los escenarios de práctica.
La Universidad Nacional Autónoma de México realiza las definiciones sobre los cursos de Alta Especialidad en Medicina y aclara que dichos cursos no son conducentes a títulos de especialista. Según la misma Universidad son los cursos de profundización con un programa académico formal los que conducen a un título de especialista, haciendo la diferenciación con los diplomados y los cursos de posgrado de Alta Especialidad en Medicina.
Que con fundamento en las anteriores consideraciones y después de haber estudiado la documentación presentada se concluye que no es procedente la convalidación solicitada. [….]
ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la convalidación del título de ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA NEUMOLOGÍA ONCOLÓGICA, otorgado el 28 de febrero de 2015 por la UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, MÉXICO, a JOVANI OSORNO SERNA, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.124.305.
ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación y contra la misma proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deberán ser interpuestos dentro del plazo de diez (10) días de acuerdo con lo establecido por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 […]”. A través del acto administrativo en cita la SUBDIRECCIÓN DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN 21 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SUPERIOR DEL MINISTERIO negó la convalidación del título Alta Especialidad en Medicina – Neumología Oncológica, otorgado al actor por la UNAM el 28 de febrero de 2015.
La decisión se basó en el concepto de la CONACES que calificó el estudio como curso de alta especialidad/perfeccionamiento de 1 año, no conducente a título de especialista. • Resolución 7241 de 15 de abril de 2016, «Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 18234 de 9 de noviembre de 2015» “[…] REPÚBLICA DE COLOMBIA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL RESOLUCIÓN NÚMERO 07241 (15 ABR. 2016) Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 18234 del 9 de noviembre de 2015 […] El recurso del señor Jovani Osorno Serna está destinado a lograr la efectiva convalidación del título que ostenta, para el efecto hace un recuento de su trasegar en los estudios realizados, hasta la obtención de la certificación como “Curso de Posgrado de Alta Especialidad en Neumología Oncológica”.
Sostiene que la negación del título se dio sin ninguna motivación, por lo que considera que se le violenta el derecho a la defensa y el principio de contradicción. Indica que los estudios realizados no se pueden entender como un simple curso de profundización puesto que es programa académico formal con 252 créditos, que está dirigido a médicos especialistas (indica que es médico y cirujano, especialista en medicina preventiva del trabajo, internista, neumólogo, maestría en epidemiología clínica) y tuvo una dedicación exclusiva de 1 año, haciendo valoraciones externas a cerca 22 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 17 pacientes con cáncer de pulmón para diagnóstico y tratamiento oncológico y 24 pacientes hospitalizados con cáncer torácico. […] Sea lo primero indicar, que el Ministerio de Educación Nacional, en aras de aplicar a sus procedimientos los principios propios de la administración pública, expidió la Resolución 21707 del 22 de diciembre de 2014, en la que se establecía cómo debía tramitarse el proceso de convalidación, los requisitos que se debían cumplir y los criterios aplicables para proceder a determinar la equivalencia de los títulos y su posterior convalidación. En este orden de ideas, en dicha resolución se evidenciaba, en su artículo 3, que se deben observar en su orden los siguientes criterios de convalidación: (i) programa o institución acreditados […] (ii) caso similar […] y (iii) evaluación académica […].
Así mismo, hay que tener en cuenta que el artículo 5 de la Resolución 21707 de 2014, contempló que para la convalidación de títulos del área de la Salud, todos estos debían ser sometidos al criterio de evaluación académica, razón por la cual el trámite requirió de la valoración técnico- académica que desarrolla la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior – CONACES –, que mediante concepto definitivo del 27 de agosto de 2015 recomendó al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el título de ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA NEUMOLÓGICA ONCOLÓGICA, con el siguiente argumento: […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. – CONFIRMAR la Resolución No. 18234 del 9 de noviembre de 2015, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”, a nombre de JOVANI OSORNO SERNA identificado con cédula de ciudadanía No. 79.124.305 […]”. A través del acto administrativo en cita, luego de enunciar los argumentos del recurrente, la autoridad reiteró su posición respecto de la aplicación del artículo 5° de la Resolución 21707 de 2014 en lo relativo al sometimiento de la evaluación académica de la CONACES, cuyo concepto definitivo de 27 de agosto de 2015 había sido desfavorable. 23 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Resolución 14643 de julio de 2016, «Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación» “[…] REPÚBLICA DE COLOMBIA MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL RESOLUCIÓN NÚMERO ( 18 JUL 2016) Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación 14643 LA DIRECTORA DE CALIDAD PARA LA EDUCACION SUPERIOR (E) […] Así mismo, hay que tener en cuenta que el artículo 5 de la Resolución 21707 de 2014, contempló que para la convalidación de títulos del área de la Salud, todos estos debían ser sometidos al criterio de evaluación académica, razón por la cual el trámite requirió de la valoración técnico-académica que desarrolla la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, que mediante concepto definitivo del 27 de agosto de 2015 recomendó al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el título de ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA NEUMOLÓGICA ONCOLÓGICA.
Sin embargo, teniendo en cuenta que dentro de los argumentos del recurso se afirma que el convalidante cumple con las condiciones de formación que explicitó la CONACES en el anterior concepto académico, se encontró necesario solicitar una nueva revisión del concepto académico, poniendo de presente a la CONACES los argumentos que esgrime el convalidante, con la finalidad de obtener un concepto desde el punto de vista técnico- académico sobre los requisitos que se deben cumplir para lograr una titulación similar en el país, y con fecha 11 de marzo de 2016, se emitió concepto en el sentido de recomendar la no convalidación del título, con los siguientes argumentos: […] La valoración académica surtida, se hizo con observancia de la documentación efectivamente aportada por el convalidante, en la que se tuvo en cuenta los aspectos académicos y técnicos que determinaron que no había lugar a la procedencia de la 24 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convalidación del título por cuanto no se encontraba demostrada una equivalencia o correspondencia con programas académicos ofertados en Colombia. […] En el caso sub examine, este despacho, de conformidad a lo señalado en el artículo 5º de la Resolución No. 06950 de 15 de mayo de 2015, dio traslado del respectivo folder a la ACADEMIA NACIONAL DE MEDICINA, órgano consultivo del Estado en el campo de la medicina, integrado por médicos colombianos y extranjeros escogidos por sus méritos científicos, profesionales, éticos y humanos, y por sus contribuciones al engrandecimiento de la medicina del país, para que emitiera un concepto que ampliara los elementos de juicio para resolver el Recurso de Apelación. Una vez verificado el expediente por parte de la Academia Nacional de Medicina, se radicó en el Ministerio de Educación Nacional, el día 14 de julio de 2016, concepto según el cual: “( )Esta especialidad no es ofrecida por las Instituciones de Educación Superior en Colombia y generaría una nueva denominación para segundas o tercera especialidad, que de ser aprobadas podría limitar el ejercicio de especialistas como oncólogos clínicos y neumólogos que se encuentran capacitados para abordar el campo de la neumología oncológica( ) 3.
CONCEPTO TÉCNICO: NO CONVALIDAR." […]
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución 18234 del 9 de noviembre de 2015, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió “Negar la convalidación del título de ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA – NEUMOLOGÍA ONCOLÓGICA, otorgado el 6 de febrero de 2015, por la UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, MÉXICO, a JOVANI OSORNO SERNA, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 79.124.305. […]”.
La DIRECCIÓN DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR DEL MINISTERIO resolvió el recurso de apelación confirmando íntegramente las resoluciones 18234 de 9 de noviembre de 2015 y 7241 de 15 de abril de 2016, que habían negado la convalidación del 25 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co título.
Para decidir, la autoridad no solo retomó los dos conceptos previos de la CONACES, sino que al amparo del artículo 3º, numeral 3, de la Resolución 06950 de 2015, solicitó un concepto adicional a la Academia Nacional de Medicina, como estudio independiente por tratarse de un título del área de la salud. El concepto de la Academia Nacional de Medicina indicó, en esencia, que en Colombia no se ofrece la especialidad de neumología oncológica; que su reconocimiento generaría una nueva denominación para segundas o terceras especialidades; y que ello podría limitar el ejercicio de oncólogos clínicos y neumólogos ya habilitados.
IV.3.- Problema jurídico El asunto a dilucidar se centra en determinar si las resoluciones 18234 de 9 de noviembre de 2015, 7241 de 15 de abril de 2016 y 14643 de julio de 2016, expedidas por el MINISTERIO, desconocieron o no los artículos 29 de la Constitución Política; 178 del Decreto 019 de 10 de enero de 20126; 18 de la Ley 1164 de 3 de octubre de 20077; y la Ley 596 de 14 de julio de 20008, en cuanto denegaron la convalidación del título ALTA ESPECIALIDAD EN MEDICINA NEUMOLOGÍA ONCOLÓGICA al actor. 26 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.4.- Solución al problema jurídico Para resolver el problema jurídico, la Sala hará mención al marco jurídico general de la convalidación de título de educación obtenidos en el exterior, para enseguida atender cada uno de los cargos de la demanda.
De la convalidación de títulos académicos otorgados en el extranjero De conformidad con los artículos 2618 y 6719 de la Constitución Política, el Estado tiene la responsabilidad de inspeccionar y vigilar la educación y el ejercicio de las profesiones. Con el fin de lograr dicho cometido, la Ley 30 de 28 de diciembre de 199220 definió diferentes mecanismos de evaluación de calidad de las instituciones y de los programas de educación superior y conservó la potestad de revisar la equivalencia entre los estudios cursados en instituciones extranjeras de educación superior y sus homólogos nacionales. 18 “ARTICULO 26.
Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social”. 19 ARTICULO 67.
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura […]” 20 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. 27 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES tiene la labor de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior, competencia que, posteriormente, fue trasladada al Ministerio de Educación Nacional, mediante los decretos 2230 de 2003, 4675 de 2006, 1306 de 2009 y 5012 de 2009.
En virtud de lo anterior, desde el año 2005 el Ministerio de Educación Nacional ha expedido una serie de resoluciones en aras de definir el trámite y requisitos exigibles para la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el extranjero. Visto lo anterior, la Sala abordara cada uno de los cargos formulados por el actor. • “[…] VIOLACIÓN AL ARTICULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEBIDO PROCESO POR NO DAR APLICACIÓN AL ARTÍCULO 178 DEL DECRETO 019 DE 2012 Y EN ESPECIAL, EN APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 1164 DE 2007 (TALENTO HUMANO EN SALUD) Y DE LA LEY 596 DE 2000 “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL "CONVENIO DE RECONOCIMIENTO MUTUO DE CERTIFICADOS DE ESTUDIOS […]” El actor sostuvo que el MINISTERIO no podía decidir su convalidación 28 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo por “evaluación académica”, por lo que ignoró el régimen que, según dice, permitía convalidar también por acreditación o por caso similar, conforme con el artículo 178 del Decreto Ley 019 de 2012.
Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de convalidación origen de la controversia fue radicada el 14 de abril de 2015, fecha para la cual estaban vigentes el artículo 178 del Decreto 019 de 2012, derogado el 9 de junio de 201521, así como la Resolución 21707 de 2014, derogada el 15 de mayo de 201522. El artículo 178 del Decreto 019 de 2012, preveía: «[…] Artículo 178.
El Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel internacional.
Igualmente, contará con dos (2) meses cuando el título que se somete a convalidación corresponda a un programa académico que hubiese sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, y en estos casos resolverá en el mismo sentido en que se resolvió el caso que sirve como referencia, siempre que se trate del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los títulos no mayor a ocho (8) años.
Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en los presupuestos señalados en el inciso anterior, o no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están 21 Artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 22 Artículo 15 de la Resolución 60950 de 2015. 29 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convalidando, o su denominación, el Ministerio de Educación Nacional someterá la documentación a un proceso de evaluación académica y en estos casos contará con cuatro (4) meses para resolver la solicitud de convalidación. Los términos establecidos en el presente artículo se contarán a partir de la fecha de recibo en debida forma de la documentación requerida.
PARÁGRAFO. Si vencidos los términos establecidos en el presente artículo, el Ministerio de Educación Nacional no se ha pronunciado de fondo frente a la solicitud de convalidación, el Ministerio contará con cinco (5) días hábiles para decidir […]». La norma en cita regulaba de forma general cómo y en qué tiempos debía decidir el MINISTERIO las convalidaciones, según tres rutas posibles: i) acreditación; ii) caso similar y; iii) evaluación académica; y la Resolución 201707 de 2014, en su artículo 5º, establecía de forma expresa que en el proceso de convalidación de títulos de programas en el área de salud debía someterse a evaluación académica por parte de la CONACES, sin perjuicio de que el MINISTERIO pudiese solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiriera, así: «[…] Artículo 5.
Requisitos para a convalidación de títulos de programas en el área de la salud. Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la sala del área de ciencias de la salud de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —Conaces— sin perjuicio de que el ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, además de los requisitos señalados en el artículo 2º de esta 30 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolución, se deberá acreditar lo siguiente: 1) Para títulos de pregrado: la certificación de cumplimiento del internado rotatorio, debidamente legalizado o apostillado. 2) Para títulos de posgrado.
Se debe anexar lo siguiente: a) Récord quirúrgico o de consulta expedido por las entidades o instituciones facultadas para desarrollar actividades académicas o asistenciales en el área de la salud, debidamente legalizado o apostillado. b) Documentos que acrediten actividades académicas y asistenciales, debidamente legalizado o apostillado.
Los documentos señalados en los numerales 1º y 2º del presente artículo, que se encuentren escritos en idioma distinto del castellano, deberán ser traducidos por traductor o intérprete oficial, reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos del artículo 260 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 251 de la Ley 1564 de 2012.
El trámite de convalidación se adelantará dentro de un término no mayor a cuatro (4) meses, contados a partir de la radicación en debida forma de la documentación […]». Ahora bien, los actos acusados estuvieron fundamentados en los conceptos que emitió la CONACES, instancia que, a través de oficios de 28 de mayo23 y 27 de agosto de 201524, señaló: • «[ ] El convalidante allega la documentación de un curso de posgrado que no es conducente a un título de especialista, sino que obtiene un diploma de acreditación del curso de Posgrado de Alta Especialidad en Medicina — Neumología oncológica de un año de duración […]». • «[…] La Sala ratifica la decisión tomada en la Sesión del 28 de mayo de 2015, teniendo en cuenta que lo cursado por el convalidante no es conducente a título de especialista, es un curso de perfeccionamiento ofrecido por la universidad y los escenarios de práctica.
La Universidad Nacional Autónoma de México realiza las definiciones sobre los cursos de Alta Especialidad en Medicina y aclara que dichos cursos no son conducentes a títulos de especialista. Según la misma Universidad son 23 Folio 130 expediente digitalizado. 24 Folio 134 expediente digitalizado. 31 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cursos de profundización con un programa académico formal los que conducen a un título de especialista, haciendo la diferenciación con los diplomados y los cursos de posgrado de Alta Especialidad en Medicina […]».
No obstante, como se indicó, el artículo 5°de la Resolución 201707 de 2014 también facultaba al MINISTERIO para solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiriera. Dicha facultad fue ejercida por el MINISTERIO que, en efecto, solicitó a la Academia Nacional de Medicina el concepto; no obstante, este órgano independiente tampoco dio concepto favorable a la convalidación del título, al establecer que: «[…] Esta especialidad no es ofrecida por las Instituciones de Educación Superior en Colombia y generaría una nueva denominación para segundas o tercera especialidad, que de ser aprobadas podría limitar el ejercicio de especialistas como oncólogos clínicos y neumólogos que se encuentran capacitados para abordar el campo de la neumología oncológica […]”.
Con base en lo anterior, no se verifica el desconocimiento del artículo 178 del Decreto Ley 019 de 2012, porque la actuación cuestionada se tramitó por la ruta de evaluación académica prevista expresamente para el sector salud en la Resolución 21707 de 2014, con apoyo técnico de la CONACES y la Academia Nacional de Medicina. Ahora, la Sala no encuentra procedente la inaplicación de la resolución 32 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aludida, pues no existe contradicción entre su contenido y el artículo 178 del Decreto Ley 019 de 2012, dado que este precepto legal cumple una función marco, en tanto fija criterios generales de decisión y términos para resolver, pero no desarrolla pormenores operativos del procedimiento ni delimita modalidades sectoriales de evaluación. Precisamente, ese desarrollo reglamentario, propio de la potestad de inspección y vigilancia en educación superior, es el que acomete la Resolución 21707, al organizar el trámite, precisar cargas documentales, y, tratándose del área de la salud, canalizar la verificación técnica a través de la CONACES e, incluso, permitir apoyos de expertos adicionales.
Esa especificación no desborda la ley, sino que la hace aplicable y concreta su mandato de verificar la equivalencia académica antes de reconocer efectos en Colombia. Bajo el principio de conservación del derecho y la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, la carga de quien propone la excepción es demostrar una incompatibilidad manifiesta entre la resolución y la ley, no así meras discrepancias interpretativas. 33 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aquí, por el contrario, existe compatibilidad sistemática, porque el artículo 178 aludido diseña los criterios y tiempos, mientras que la Resolución 21707 operativizó esos criterios y definió modalidades técnicas para un sector de alto riesgo social como es el de salud.
Tampoco es de recibo el argumento del actor a partir del cual sostiene que con la derogatoria del artículo 178 del Decreto Ley 019 de 2012 decayeron las resoluciones que lo reglamentaban y, por ende, ante el vacío debía darse aplicación exclusiva al convenio internacional celebrado entre México y Colombia, aprobado por la Ley 1164. Lo anterior, comoquiera que, en primer lugar, el legislador no atribuyó tal efecto a la derogatoria del Decreto 019 de 2012; y, en segundo lugar, porque la solicitud de convalidación debía ser resuelta con base en la normatividad vigente al momento en que se elevó. Además, incluso con convenios, el reconocimiento exige cumplir con las condiciones nacionales, como lo señaló esta SECCIÓN en sentencia de 2 de octubre de 202525: «[…] De lo anterior se concluye que la convalidación de títulos mencionada en dicho convenio no implica un reconocimiento automático.
Por el contrario, exige que la persona que posee el diploma 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de otubre de 2025, MP Germán Eduardo Osorio Cifuentes, número único de radicación. 11001-03-24-000-2019- 00230-00 34 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumpla ciertos requisitos.
Incluso, en la Sentencia C-050 de 1997, la Corte Constitucional estableció que los títulos obtenidos en el extranjero deben someterse al proceso de convalidación, sin importar si existe un acuerdo de reconocimiento recíproco entre el país de origen del título y Colombia […]» En las condiciones anotadas, el cargo analizado no tiene vocación de prosperar. • «[…] VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO AL CREAR EN VÍA GUBERNATIVA 3 ARGUMENTOS PARA NEGAR LA SOLICITUD DE CONVALIDACIÓN DEL DR. JOVANI OSORNO SERNA QUE NO PUDIERON SER CONTROVERTIDOS POR ESTE […]” El actor adujo que su derecho al debido proceso fue desconocido en sede administrativa, por variación sustancial de los fundamentos en cada decisión. Al respecto, la Sala advierte que el hecho de que a lo largo de la actuación administrativa, esto es, en la resolución inicial, y las que resolvieron los recursos de reposición y apelación, la Administración complemente, o incluso modifique la motivación con la que niega la convalidación no comporta, por sí mismo, una causal de nulidad de la actuación. En efecto, por diseño legal, el recurso de reposición permite al mismo 35 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionario aclarar, modificar, adicionar o revocar el acto recurrido; y el de apelación habilita a la autoridad superior para revisar integralmente la decisión. Por tanto, cuando la administración resuelve los recursos no queda atada a la motivación inicial, sino que la autoridad puede y debe ajustar su fundamentación para corregir errores, despejar dudas técnicas o reforzar razones, siempre que ello se haga sobre el expediente y dentro del marco competencial.
En títulos del área de la salud, el procedimiento aplicable permitía no solo la evaluación por la CONACES, sino también solicitar conceptos adicionales a órganos científicos, cuando fuera necesario, para robustecer la decisión, lo que además es garantía para el administrado. En ese marco, al resolver el recurso de reposición el MINISTERIO pidió nueva valoración a la CONACES y, al decidir la apelación, acudió además a la Academia Nacional de Medicina, situación que de ninguna forma constituye arbitrariedad alguna.
En convalidaciones del área de la salud, la Administración debe acudir al criterio de evaluación académica y apoyarse en órganos técnicos para despejar incertidumbres, sin que ello suponga per se un vicio de 36 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento o motivación, siempre que las razones finales guarden correspondencia con el acervo probatorio del expediente.
En suma, la Sala no advierte la alegada vulneración del debido proceso por variación de argumentos, pues el MINISTERIO actuó dentro de sus facultades de revisión en reposición y apelación, complementó su motivación con soportes técnicos permitidos por la regulación aplicable al sector salud y mantuvo coherencia decisoria. • «[…] FALSA MOTIVACIÓN EN LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE DEMANDA POR QUE EL DR. JOVANI OSORNO SERNA EN EL TRAMITE ADMINISTRATIVO ANTE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN, DEMOSTRÓ QUE SU TÍTULO ACADÉMICO SI ES CONSIDERADO COMO UNA SUB-ESPECIALIDAD Y EL HECHO QUE EN COLOMBIA NO EXISTA LA MISMA NO ES CAUSAL DE NEGACIÓN DE SU CONVALIDACIÓN […]” El demandante afirmó que la Administración negó su convalidación con razones que no constituyen causales legales, además de que su formación corresponde a una subespecialidad formal, desarrollada en 12 meses de dedicación exclusiva, 252 créditos, rotaciones clínicas y trabajo de grado.
En el área de salud, el procedimiento previsto en la Resolución 21707 37 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2014, impone el criterio de evaluación académica ante la Sala de Ciencias de la Salud de la CONACES, sin perjuicio de que el MINISTERIO pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
En el caso bajo estudio, el MINISTERIO tramitó la solicitud con base en evaluación académica, para lo cual obtuvo el concepto técnico de la CONACES; y de manera complementaria, en el de la Academia Nacional de Medicina, para ampliar los elementos de juicio. Lo anterior pone de manifiesto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad; y cuando su motivación reposa en dictámenes técnicos de órganos especializados del Sistema de Aseguramiento de la Calidad (CONACES) o de cuerpos científicos consultados por el MINISTERIO, corresponde al interesado desvirtuarlos con prueba técnica idónea que demuestre el yerro metodológico o la inadecuación de los parámetros usados, pues no basta la mera invocación de virtudes del plan de estudios objeto de la controversia.
En ese orden de ideas, no se configuró una causal extralegal, como lo afirma el actor, pues la negativa no se fundó en un motivo ajeno a la reglamentación, sino en el resultado del criterio reglado de evaluación académica aplicable al sector de la salud. 38 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que aunque el demandante resalta la estructura de su programa (12 meses, 252 créditos, rotaciones, etc.), no aportó prueba técnica que controvirtiera la metodología, parámetros o conclusiones de los órganos evaluadores.
En ese escenario, no se configura el cargo analizado, sino el simple disenso con la ponderación técnica efectuada, lo cual no desvirtúa por sí mismo la presunción de legalidad. • «[…] VIOLACIÓN AL DERECHO DEL DR. JOVANI OSORNO A EJERCER SU PROFESIÓN U OFICIO EN COLOMBIA Y VIOLACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD […]” El actor sostuvo que el MINISTERIO le impidió ejercer la subespecialidad en Colombia con base en exigencias no previstas en la ley, lo que restringe su derecho a escoger y ejercer una profesión u oficio, además que ello implica un trato diferenciado respecto de oncólogos clínicos o neumólogos que, sin subespecialización formal, atienden cáncer torácico.
La Sala recuerda que el artículo 26 de la Constitución Política garantiza la libertad de escoger profesión, pero autoriza que su ejercicio se sujete a títulos de idoneidad y a la inspección y vigilancia estatal, limitación 39 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenamente justificada en el sector salud por su alto impacto social.
En el caso bajo examen, el MINISTERIO no impuso una prohibición general de ejercicio ni creó un requisito extralegal, puesto que negó la convalidación tras aplicar el criterio de evaluación académica y recabar en conceptos técnicos. En cuanto al derecho a la igualdad, se debe señalar que en materia de convalidación de títulos académicos de las especialidades de la salud el criterio de convalidación por caso similar no aplica a estudios de posgrado, conforme a la norma vigente al momento de la expedición de las resoluciones demandadas.
En conclusión, la negativa de convalidación no configuró una restricción inconstitucional del derecho a ejercer profesión ni un trato desigual prohibido. Se trató de la aplicación regular del régimen de convalidación en salud, cuyo resultado no fue desvirtuado con prueba idónea por el actor. De lo expuesto, la Sala concluye que no se configuraron los vicios de ilegalidad endilgados a los actos demandados, pues se verificó que el MINISTERIO aplicó el régimen vigente de convalidación en el área de la salud, sustentó su decisión en conceptos técnicos regulares, sin que 40 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se haya desvirtuado la presunción de legalidad de estos.
En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad y, por tanto, se negarán las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Por último, en cuanto a la condena de costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18826 del CPACA en armonía con el numeral 8 del artículo 365 del CGP27, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo28, la Sala condenará al actor en los términos de los numerales 1 y 2 del artículo 36529 ibidem, al pago de las costas en esta instancia. 26 “[…]
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]” 27 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 28 Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas. 29 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella […]”. 41 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso30 y por las agencias en derecho31”, de manera que le corresponde a esta Sala, producto de la comprobación de la gestión útil de la parte vencedora, fijar el valor de las costas en el componente de agencias en derecho al verificarse en esta instancia la intervención de la parte demandada a través de apoderado judicial.
Frente a las expensas y los gastos del proceso, su fijación se sujetará a la liquidación32 que realice el secretario de esta Corporación y según la comprobación de que se incurrieron en estos. Así las cosas, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP33, se fijan como agencias en derecho, la suma de 1 SMLMV a favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Lo anterior, de 30 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 31 “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”.
Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 32 La liquidación de las expensas y gastos y agencias en derecho las someterá el secretario de esta Corporación, en este caso, a la aprobación que corresponda, de conformidad con el artículo 366 ibidem. 33 “[…] Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. 42 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 5°34 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas, en esta instancia, a la parte demandante y en favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Fijar como agencias en derecho la suma de 1 SMLMV al momento de la ejecutoria de esta decisión, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la parte demandante, 34 “[…] ARTÍCULO 5º.Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. […]” 43 Número único de radicación: 110010324000-2017-00029-00 Actor: JOVANI OSORNO SERNA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.