Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 19 de mayo de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Falta de legitimación activa en la causa Síntesis del caso: La parte actora cuestionó el auto que decretó una medida cautelar, durante una audiencia de verificación de cumplimiento del fallo, proferido en el marco de una acción popular. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Actuaciones procesales relevantes. 1.3. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 17 de marzo de 2025, Ericsson Ernesto Mena Garzón presentó una acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y medio ambiente sano, en conexión con la vida y la salud.
Esto, con ocasión del Auto de 14 de marzo de 2025, proferido dentro de la acción popular No. 25000-23-15-000-2001-00479-02. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “Con el propósito de salvar mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia y un medio ambiente sano, como derechos fundamentales conexos con los derechos a la vida y la salud, y ante la necesidad imperiosa de prevenir un daño ambiental irreversible en los suelos aluviales del río Bogotá, solicito respetuosamente al juez de tutela lo siguiente: Conceder la acción de tutela Declarar que el auto del 14 de marzo de 2025, emitido por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda en el proceso 250002315000-2001-00479-02, vulnera mis derechos fundamentales al debido proceso (Artículo 29), acceso a la justicia (Artículo 229) y medio ambiente sano (Artículo 79), en conexión con los derechos a la vida (Artículo 11) y la salud (Artículo 49) de la Constitución Política de Colombia.
Esta vulneración se deriva de la dilatación injustificada en la implementación de medidas de protección ambiental, lo que impide el ejercicio efectivo de mis derechos y genera un riesgo inminente de daño ecológico irreversible en los suelos aluviales del río Bogotá. Ordenar la suspensión total del auto impugnado Suspender de manera inmediata y completa los efectos del auto, específicamente la orden de reiniciar el proceso de consulta para la resolución sobre el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá. Esta medida es esencial para evitar mayores dilataciones en la implementación de acciones de protección ambiental urgentes y necesarias para preservar los suelos aluviales, ante amenazas como la urbanización descontrolada y la explotación inadecuada del ecosistema.
Subsidio: Ordenar un proceso de consulta expedito En caso de que no se estime viable la suspensión total del auto, solicito subsidiariamente que se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) realizar el proceso de consulta de forma expedita. Esto implica establecer plazos perentorios y estrictos, no superiores a 20 días, que reducirán el retraso y asegurarán la pronta ejecución de la iniciativa normativa.
La consulta debe garantizar la participación efectiva de los actores faltantes sin comprometer la protección ambiental ni prolongar innecesariamente el proceso.”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) En el 2001, varios ciudadanos presentaron una acción popular en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -EAAB-, el Ministerio de Medio Ambiente y otras entidades, por la violación de varios derechos e intereses colectivos, con ocasión de la grave contaminación del río Bogotá, atribuida al desarrollo urbano del Distrito Capital y de los municipios de los alrededores, así como a las actividades de las industrias aledañas al río. 5. 2) La acción popular fue conocida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante Sentencia de 24 de agosto de 2004, concedió el amparo de los derechos colectivos vulnerados por la contaminación del río Bogotá e impartió diversas órdenes orientadas a su recuperación y descontaminación. Esta decisión fue confirmada, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 28 de marzo de 2014.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 6. 3) El 5 de marzo de 2025, durante una audiencia de inspección judicial para verificar el cumplimiento de la Sentencia de 28 de marzo de 2014, el apoderado de la EAAB solicitó, como medida cautelar de urgencia, la suspensión inmediata del trámite de expedición de la resolución mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecería los lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá. Esto, con el fin de garantizar la coordinación con el Consejo Estratégico de Cuenca Hidrográfica -CECH-2 y articular así los planes y proyectos existentes. 7. 4) El 14 de marzo de 2025, la magistrada ponente, en audiencia pública, decretó la medida cautelar solicitada y ordenó reiniciar el trámite para la expedición del acto administrativo aludido.
Así mismo, requirió a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que dieran cumplimiento a las órdenes 4.2. y 4.76 de la Sentencia de 28 de marzo de 2014, con el propósito de verificar las razones de la demora por parte del Ministerio de Ambiente-Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, en el trámite de sustracción de las áreas de reserva. 8.
Para el accionante, el fundamento de la vulneración radicó en que el auto cuestionado constituía una vía de hecho y resultaba desproporcionado, en la medida en que retrasaba la implementación de la iniciativa normativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y agravaba el riesgo de un daño ambiental irreversible. 9.
Con el fin de precisar la manera en que esa decisión afectaba sus derechos fundamentales y causaba un perjuicio, explicó que, era un ciudadano comprometido con la protección del medio ambiente, razón por la cual ha promovido algunas acciones populares y de nulidad simple, tendientes a salvaguardar los suelos aluviales del río Bogotá y el ecosistema, los cuales considera que no fueron debidamente protegidos con la Sentencia de 28 de marzo de 2014.
Según expuso, el retraso en la expedición de la iniciativa del Ministerio de Ambiente le impide utilizar dicha normativa como prueba dentro de sus acciones judiciales y obstaculiza la resolución oportuna de estas. 1.2. Actuaciones procesales relevantes 10. La presente acción de tutela fue admitida mediante Auto de 25 de marzo de 2025, en el que se tuvo como parte demandada a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Asimismo, se vinculó, en calidad de terceros interesados, al Ministerio de 2 La Sentencia de 28 de marzo de 2014 ordenó la creación del Consejo Estratégico de Cuenca Hidrográfica - CECH- como mecanismo de coordinación para la gestión del Río Bogotá, asegurando la articulación institucional y evitando la dispersión de recursos y esfuerzos.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - EAAB, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República y se ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca publicar en su página web el auto admisorio, con el fin de que, los interesados pudieran intervenir, si así lo consideraban. 11.
El 31 de marzo de 20253, la Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegó constancia de la publicación ordenada. 12. El 1 de abril de 20254, dicha secretaría remitió el link del expediente de la acción popular, bajo la advertencia de que, según la información recibida por el despacho ponente, se trataba de un expediente híbrido con más de 500.000 folios y que, con posterioridad a la Sentencia de 28 de marzo de 2014 -que contenía más de 80 órdenes-, se habían presentado 147 incidentes, para la verificación de su cumplimiento. 1.3.
Posición de la parte accionada y demás vinculados5 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca6 rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por no cumplir con las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Al respecto, explicó que el accionante no contaba con legitimación activa en la causa, pues no era sujeto procesal reconocido dentro de la acción popular No. 2001-00479-02.
Además, no se agotaron todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, pues aún no se ha resuelto el recurso de apelación que presentó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y no se probó la existencia de un perjuicio irremediable. 14. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. -EAAB-7 se opuso al amparo solicitado, por considerar que resultaba improcedente.
Estimó que el perjuicio irremediable alegado por el accionante no era claro y no estaba probado, pues el proyecto de resolución suspendido con la medida cautelar cuestionada, tenía falencias importantes que sí afectaban los derechos colectivos amparados por la Sentencia de 28 de marzo de 2014. Finalmente, sostuvo que la presente acción no cumplía con los requisitos generales de procedencia, en la medida en que no era un asunto 3 Índice 11 de SAMAI. 4 Índice 21 de SAMAI. 5 Mediante Auto de 25 de marzo de 2025, el despacho ponente (1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandado a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (3) vinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Empresa de Acueducto de Alcantarillado de Bogotá – EAAB, la Procuraduría General de la Nación y la como terceros con interés en el asunto, (4) negar la medida provisional solicitada y (5) ordenar la publicación de dicha providencia para que los interesados intervinieran, 6 Índice 20 de SAMAI. 7 Índice 13 y 14 de SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 con relevancia constitucional y no cumplía con el requisito de subsidiariedad.
Al respecto, puso de presente que la decisión cuestionada fue recurrida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y estaba pendiente el pronunciamiento del Consejo de Estado frente al recurso de apelación. 15. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible8 rindió informe en el que solicitó que se accediera a las pretensiones de la tutela, toda vez que, la decisión cuestionada impactó en el ejercicio de la potestad reglamentaria de dicha cartera ministerial, lo que generaba inseguridad jurídica en la implementación de políticas ambientales y excedía las competencias de la magistrada en el seguimiento de la Sentencia de 28 de marzo de 2014. 16.
La Contraloría General de la República9 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela respecto de ella, por considerar que no le asistía legitimación pasiva en la causa, ya que no existía vulneración de derecho fundamental alguno por su parte. Por ello, solicitó su desvinculación de la presente acción. 17. La Procuraduría General de la Nación10, tras hacer una breve relación de sus intervenciones dentro del proceso de acción popular que aquí se cuestiona, solicitó su desvinculación de la presente acción, por considerar que no ha vulnerado los derechos invocados por la parte accionante y ninguna de las pretensiones iba dirigida a dicha entidad.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Solicitudes de desvinculación. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Solicitudes de desvinculación 18. La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República solicitaron su desvinculación del proceso de la referencia por carecer de legitimación pasiva en la causa.
La Sala negará dicha solicitud porque (1) la vinculación de las referidas autoridades se hizo en calidad de terceros interesados en el proceso y (2) la eventual decisión de amparo de los derechos fundamentales que reclama la parte actora podría llegar a tener incidencia en el proceso en el que fueron demandadas. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 8 Índice 16 y 18 de SAMAI. 9 Índice 12 de SAMAI. 10 Índice 9 de SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 19.
En el presente caso, la Sala declarará la falta de legitimación activa en la causa de Ericsson Ernesto Mena Garzón, con fundamento en las siguientes consideraciones: 20. El artículo 86 de la Constitución Política, así como el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela (se trascribe) “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 21.
En el mismo sentido, el artículo 1011 del aludido decreto dispone que, pese a que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona, para que sea procedente se requiere una vulneración o amenaza de sus derechos. En los términos de la Corte Constitucional (se trascribe) “la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados”12. 22.
Asimismo, se destaca que la Corte Constitucional, en atención a la naturaleza propia de esta acción constitucional y sin desconocer su carácter informal, ha precisado que el ejercicio de esta acción está sometido al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los que se encuentra la legitimación. 23. En el caso concreto, la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia surgió con ocasión del Auto de 14 de marzo de 2025, proferido por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular No. 25000-23-15-000-2001- 00479-02.
Del análisis del escrito de tutela y de las piezas procesales aportadas, se advierte que el accionante no es sujeto procesal ni promovió el incidente en la acción popular en mención, sino un veedor ciudadano. 24. Por ello, en el marco de la acción popular 2001-00479-02, si se llegó a causar alguna vulneración con la providencia enjuiciada, quienes se habrían visto afectados y, por ende, legitimados para atacar estas 11 (Se trascribe) “Artículo 10.
Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 12 Sentencia T-552 de 2006 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 providencias, bien sea mediante los recursos ordinarios correspondientes o, eventualmente, a través de la acción de tutela, eran las partes o terceros del proceso.
Lo anterior, sin perjuicio de que el señor Mena Garzón actúe como demandante en otros procesos relacionados, los cuales constituyen actuaciones independientes. 25. En todo caso, al consultar el expediente en el sistema de gestión SAMAI, se constató que el Auto de 14 de marzo de 2025 fue recurrido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Mediante providencia de 28 de marzo de 2025, la autoridad judicial accionada negó la reposición del auto cuestionado y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, el expediente fue remitido a la Sección Primera de esta Corporación y asignado, por reparto, el 30 de abril de 2025, al despacho de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, donde actualmente se encuentra pendiente de decisión13. 2.3.
Conclusión 26. En el presente caso, la Sala declarará la falta de legitimación activa en la causa de Ericsson Ernesto Mena Garzón, ya que no es el titular de los derechos fundamentales cuya protección se pretendió. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA de Ericsson Ernesto Mena Garzón respecto del amparo solicitado, por las razones dadas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier 13 Bajo el radicado No. 25000-23-27-000-2001-90479-17. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01536-00 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección B Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara falta de legitimación activa en la causa ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin14.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co.