11001031500020240209501 — Consejo de Estado

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02095-01 Demandante: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial.

Revoca decisión de primera instancia – Ampara derecho de acceso a la administración de justicia y debido proceso. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia del 6 de junio de 2024, en virtud de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Con escrito radicado el 29 de abril de 2024 a través de correo electrónico dirigido a la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por conducto de apoderado judicial2, promovió acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. En criterio de la parte accionante, la trasgresión de las citadas garantías tuvo lugar con ocasión de la sentencia proferida el 5 de febrero de 2024 por la autoridad judicial accionada, por medio del cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia del 3 de noviembre de 2016, dictada por 1 Índice 2 de Samai – Cuaderno de primera instancia. 2 Según poder conferido por Nelson Alirio Muñoz Leguizamón, en su condición de jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, según Resolución No. 1124 del 18 de octubre de 2022 y Acta de Posesión No. 0224 del 18 de octubre de 2022, quien confiere mandato al abogado Diego Fernando Rojas Vásquez mediante mensaje de datos.

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal Administrativo de Córdoba al interior del proceso de controversias contractuales 23001-23-33-000-2014-00057-00/01. 1.2.

Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese sentido, pidió: PRIMERA: Que se ampare LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO vulnerados mediante la emisión de la Sentencia de segunda instancia del cinco (5) de febrero de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 230012333000201400057-01 (58883) al haber incurrido en un DEFECTO FÁCTICO y/o DEFECTO MATERIAL.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se REVOQUE y/o se DEJE SIN EFECTOS la Sentencia del cinco (5) de febrero de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 230012333000201400057-01 (58883) TERCERA: Que por lo tanto, se ordene a la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado, EMITIR, dentro del mes siguiente a la orden de tutela, nueva providencia en la que corrija los defectos fáctico y/o material que se evidenciaron en la providencia revocada realizando un adecuado conteo del término de caducidad de la acción de controversias contractuales, y por lo tanto, emitiendo sentencia que se pronuncie de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el interpuesto por FONADE (Ahora ENTerritorio).3 1.3.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, FONADE, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial, en lo sucesivo EN Territorio, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, suscribieron con el municipio de Montería el Convenio de Apoyo Financiero 2060220 de 2006, cuyo objeto fue: «Aunar esfuerzos entre el MINISTERIO, FONADE y el MUNICIPIO para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto ‘CONSTRUCCIÓN PRIMERA ETAPA DEL SISTEMA DE ALCANTARILLADO SANITARIO DE LA MARGEN IZQUIERDA DE LA CIUDAD DE MONTERÍA, CÓRDOBA’» El valor por el cual se suscribió el citado convenio fue por la suma de $7.200’000.000, los cuales iban a ser girados por la cartera ministerial a través del Fonade y destinados por el ente territorial por conducto de la empresa Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. 3 Transcripción original del texto con posibles errores.

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P., celebró el contrato de obra pública PAM 071 de 2007 con el Consorcio Ingesa Montería cuyo objeto fue el: «[…] proyecto de construcción de la primera etapa del sistema de alcantarillado sanitario de la margen izquierda de la ciudad de Montería. Construcción estación de bombeo de aguas residuales El Dorado y líneas de impulsión entre la estación de bombeo El Dorado y la laguna y el río Sinú y entre la estación Ribera y el colector Dorado Grupo I […]» Adicionalmente, Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P., celebró el Contrato de Obra No. PAM-PC-LC-064 de 2008 con el consorcio Ingesa Laguna para la «[…] construcción de la laguna facultativa de la margen izquierda y colector matriz barrio El Dorado Grupo II […]».

Respecto al primer negocio, se tiene que la contratante aportó $504’151.820 y el ministerio a través de FONADE, la suma de $3.790’910.053; mientras que, para la segunda operación, la contratante aportó $274’201.645 y el ministerio, a través de FONADE, la suma de $2.667’273.884. En ambos proyectos se presentaron circunstancias que impidieron su puesta en funcionamiento, derivadas, según el dicho de las demandantes, del incumplimiento por parte del ente territorial de las obligaciones a su cargo derivadas del Convenio de Apoyo Financiero 2060220 de 2006.

Por lo anterior, el 21 de febrero de 2014 FONADE y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial presentaron demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el municipio de Montería, en la que formularon como pretensiones, entre otras, la devolución del 100% de los recursos que le fueron entregados y el pago de la cláusula penal estipulada por el mero incumplimiento.

Dicho asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Córdoba bajo el radicado 23001-23-33-000-2014-00057-00, autoridad que clausuró la primera instancia mediante sentencia del 3 de noviembre de 20164 en la que consignó lo siguiente: En conclusión, ha quedado evidenciado que las obligaciones adquiridas por el municipio de Montería con la suscripción del convenio 2060220, fueron satisfechas, pues la no operatividad del sistema de alcantarillado de la margen izquierda depende de la construcción y puesta en marcha del colector matriz a cargo de la 4 La parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción propuesta por el municipio de Montería denominada “silencio administrativo positivo en materia contractual”, por lo dicho en la motivación. […]

SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el convenio de apoyo financiero No. 2060220 de 2006 celebrado entre FONADE, MINISTERIO DE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, hoy MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, y el MUNICIPIO DE MONTERÍA, en los términos de la parte considerativa de esta sentencia. […]

TERCERO: En consecuencia, el MUNICIPIO DE MONTERÍA deberá reintegrar al FONADE la tubería de 36” de 289.50 metros lineales no instalada en el colector matriz. […]» Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CVS, por lo que la no funcionabilidad de la obra no es de su carga o responsabilidad, de allí que las excepciones propuestas por el ente territorial, denominadas “cumplimiento de las responsabilidades a cargo del municipio de Montería” y “cumplimiento del objeto contractual y ausencia de medios probatorios consagrados en el artículo 211 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 <sic> del Código General del Proceso”, deben ser declaradas.

Apelada la anterior decisión por la parte demandante, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A dictó fallo el 5 de febrero de 20245 en la que declaró de forma oficiosa la caducidad del medio de control y, como consecuencia de lo anterior, negar las pretensiones de la demanda. Para arribar a la anterior conclusión, como punto de partida explicó la naturaleza jurídica del convenio celebrado entre las partes, haciendo énfasis en que no es posible la aplicación automática de la Ley 80 de 1993 en tales asuntos por cuanto «estos deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”».

Acto seguido, luego de narrar el trasegar del convenio con sus correspondientes otrosíes, estableció la fecha en la que debió llevarse a cabo la liquidación de común acuerdo entre las partes y, a falta de esta, la judicial. Por lo anterior, indicó lo siguiente: En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en el numeral iv) del literal j) del ordinal 2 del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad en el presente caso debe contabilizarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo acordado por las partes para su liquidación de común acuerdo -4 meses-, lo que significa que los dos años empezaron a correr a partir del 1 de noviembre de 2011 y, por lo tanto, vencía el 1 de noviembre de 2013, sin que obre en el expediente prueba alguna de que dicho término se hubiere suspendido en razón de la tramitación de procedimiento alguno de conciliación extrajudicial.

En su lugar, se dispone: […]

PRIMERO: DECLÁRASE de oficio la caducidad del medio de control de controversias contractuales, en los términos de la parte considerativa de esta sentencia. […]» Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante estimó que en el presente caso se incurrió en defecto fáctico por cuanto no se realizó una correcta valoración de los medios de prueba que fueron aportados al proceso ordinario, toda vez que la autoridad judicial accionada pasó por alto analizar el documento mediante el cual las partes decidieron modificar el plazo de liquidación de común acuerdo del contrato, pasando de 4 a 8 meses y, en consecuencia, para la época de presentación de la demanda no se había consumado el plazo perentorio.

Como segundo cargo, puso de presente que se materializó un defecto sustancial por errónea aplicación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en lo que concierne al término de caducidad en el medio de control de controversias contractuales. Al respecto, precisó lo siguiente: […] es decir, que el término de caducidad de dos (2) años del Convenio Interadministrativo solamente se puede contar vencido el término convencional de liquidación, lo cual fue omitido por el Honorable Consejo de Estado en su providencia, ya que de haberlo hecho habría considerado que la acción fue oportunamente interpuesta. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Por auto del 7 de mayo de 20246, el magistrado sustanciador de primera instancia avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A; y vinculó como terceros con interés a EN Territorio, el municipio de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba; y, por último, puso en conocimiento de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado la existencia del trámite constitucional. 1.6.

Intervenciones7 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A8 Por conducto de la magistrada ponente de la decisión judicial reprochada en sede constitucional, se precisó que la decisión se adoptó con base en la información que reposa en el expediente 23001-23-33-000-2014-00057-00 y, en consecuencia, se atuvo a lo que decida el juez constitucional. 6 Índice 6 de Samai.

Cuaderno de primera instancia. 7 Índices 9 y 10 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Mediante Oficios No. 205028 al 205033 del 17 de mayo de 2024. 8 Índice 11 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.

EN Territorio9 Explicó que, con base en los hechos y pretensiones expuestos en el escrito de tutela, esta entidad coadyuva la solicitud de amparo constitucional presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 1.6.3. Municipio de Montería10 Por conducto de apoderado judicial solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela del asunto, en la medida que el debate planteado por la accionante es susceptible de ser ventilado a través del recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, explicó que las pretensiones de la actora tienen como finalidad que el juez constitucional desplace la actividad realizada por el juez natural, lo que significa que el asunto no goza de relevancia constitucional. 1.6.4.

Tribunal Administrativo de Córdoba La autoridad judicial de primera instancia, pese a ser debidamente notificada de la existencia del presente asunto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia11 El Consejo de Estado, Sección Primera dictó sentencia el 6 de junio de 2024 en la que declaró improcedente la acción constitucional, por cuanto no se superó el requisito de relevancia constitucional.

En ese sentido, indicó lo siguiente: Así las cosas, la Sala advierte que el accionante se limita a reprochar el análisis probatorio y normativo que el juez de instancia efectuó sobre configuración de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, resultando evidente que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que ya se agotó en el proceso ordinario y para obtener una opinión diversa a la que ya emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre el particular, finalidad para la que es improcedente este medio de protección excepcional.

La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 19 de junio de 202412 mediante correo electrónico. 9 Índice 13 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 10 Índice 14 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 11 Índice 18 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 12 Índice 21 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.

Impugnación13 La accionante reprochó la conclusión del a quo al estimar que el asunto sometido a su conocimiento no goza de relevancia constitucional, cuando en el presente asunto la parte cumplió con la carga argumentativa mínima y necesaria para justificar la configuración del defecto fáctico alegado. Lo anterior, por cuanto la sentencia del 5 de febrero de 2024 proferida por la autoridad judicial accionada no realizó un escrutinio de la prueba documental arrimada con la demanda, en la que obra la prórroga celebrada entre las partes del Convenio de Apoyo Financiero 2060220 de 2006.

Por lo tanto, en este caso, la evidente omisión en considerar el material probatorio obrante en el proceso, desconociendo la modificación del término de liquidación previsto por las partes, se concreta en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso del demandante, y, por lo tanto, en un asunto asociado con el alcance de un derecho fundamental, que cumple el primero de los criterios formulados por la Corte Constitucional.

Reiteró que la sentencia dictada por la autoridad judicial accionada no realizó estudio alguno frente a la «QUINTA PRÓRROGA Y MODIFICACIÓN AL CONVENIO DE APOYO FINANCIERO No. 2060220 SUSCRITO ENTRE EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE Y EL MUNICIPIO DE MONTERÍA, CÓRDOBA». 1.9.

Trámite en segunda instancia Mediante escrito del 26 de julio de 2024, la Magistrada ponente manifestó estar impedida para conocer del presente asunto. Lo anterior, por cuanto sostiene una amistad íntima con la doctora María Adriana Marín, quien, a su turno, fue ponente de la decisión que se cuestiona vía acción de tutela. Al respecto, los demás miembros de la Sección Quinta, en Sala llevada a cabo el 8 de agosto de 2024, resolvieron la anterior manifestación en el sentido de negar ésta por ausencia de configuración de la causal invocada.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionante, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º 13 Índice 22 de Samai. Cuaderno de primera instancia. La sentencia se notificó el 19 de junio de 2024 a través de correo electrónico, mientas que el escrito contentivo de la impugnación fue radicado el 24 siguiente.

En ese sentido, se tiene que fue oportuna la interposición del recurso. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.

Cuestión previa EN Territorio con su escrito de intervención manifestó su intención de coadyuvar la solicitud de amparo constitucional presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Al respecto, conforme se colige del inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 199114, se advierte que EN Territorio tiene un interés directo y legítimo en las resultas de la presente acción constitucional, pues ostentó la condición de parte demandante al interior del proceso ordinario.

Con base en lo anterior, se admitirá la coadyuvancia presentada por dicha entidad y en los términos establecidos en la citada disposición. 2.3. Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión dictada en primera instancia corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 6 de junio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Primera.

Para lo cual, se deberán abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales invocados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con ocasión de la sentencia proferida el 5 de febrero de 2024 al interior del proceso ordinario 23001-23-33-000-2014-00057-00/01? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y iii) el caso en concreto. 14 Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201215 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema16 y declaró su procedencia.17 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Como primer punto, la Sala advierte que el asunto goza de relevancia constitucional en la medida que el debate planteado por la parte accionante trasciende la órbita legal propia del proceso e impacta directamente en el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 17 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto la decisión enjuiciada del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A conlleva intrínsecamente sustraerse del estudio de fondo del conflicto suscitado entre las partes del proceso, para contraerse a indicar que los demandantes acudieron tardíamente al órgano judicial para ventilar el conflicto.

En ese sentido, dado que la declaración de caducidad se erige en una talanquera al derecho de acceso a la administración de justicia, se advierte que el debate goza de relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional en un caso de similares aristas explicó lo siguiente: En consecuencia, la controversia, a su juicio, cuenta con relevancia constitucional por cuanto lo discutido es el momento en que se empezó a contar la configuración del daño. Así, sin comprometerse -en este aparte- con ninguna de las dos aproximaciones, en principio, se concluye que podría satisfacerse este presupuesto.18 En segundo lugar, el mecanismo constitucional no pretende cuestionar decisiones proferidas en el marco de una acción de tutela, sino que éstas fueron dictadas en el marco del proceso ordinario 23001-23-33-000-2014-00057-00/01.

La sentencia que profirió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A data del 5 de febrero de 2024 y fue notificada el 24 siguiente, por lo que, sin necesidad de establecer la fecha de ejecutoría de la decisión, se tiene que el escrito de amparo se presentó dentro de un término razonable. Finalmente, en cuanto a la subsidiariedad, entendida como el debido agotamiento de los recursos establecidos por el legislador, se advierte que los cargos planteados en la acción de tutela son puntos que no son susceptibles de debate a través de los instrumentos ordinarios y extraordinario previstos por el legislador y, en consecuencia, respecto a éstos, se tiene por satisfecho el presupuesto de subsidiariedad. 2.6 Defecto fáctico Esta sala en decisión de 12 de noviembre del 201519 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas 18 Sentencia SU 216 de 2022.

MP Alejandro Linares Cantillo. 19 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 201620, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere que la parte: • Identifique el elemento probatorio que solicitó. • Demuestre que lo solicitó en oportunidad legal. • Exponga las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. • Señale de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.

Así las cosas, se configura siempre que el interesado: • Identifique los elementos de prueba no valorados por el juez. • Demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso • Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión • Precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que la parte: • Precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. • Refiera la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. • Señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado. 20 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.

Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde que el actor: • Señale con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. • Exponga las razones que sustentan dicha vulneración. • Demuestre que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como conclusión del cuadro anterior, se debe tener en cuenta que Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.7.

Caso concreto La Sala revocará la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, para en su lugar acceder al amparo constitucional solicitado por cuanto se configuraron los defectos alegados por la parte accionante. Lo anterior obedece a que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A no valoró íntegramente los documentos arrimados con la demanda y, como consecuencia de ello, le dio un alcance diferente al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en cuanto al cómputo del término de caducidad.

Como punto de partida, resulta pertinente traer a colación las razones fácticas y jurídicas a partir de las cuales la accionada concluyó que en el presente asunto los demandantes acudieron extemporáneamente al aparato judicial. El negocio jurídico objeto de la presente controversia fue suscrito el 23 de enero de 2006 y en su cláusula quinta se pactó que el plazo sería hasta el 31 de diciembre de 2006.

Así mismo, se estipuló que el convenio debía liquidarse de conformidad con lo previsto en la Ley 80 de 1993, manifestando expresamente que lo sería dentro de los 4 meses siguientes a su terminación -cláusula décima sexta-, pero no Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se acordó nada en relación con la posibilidad de liquidarlo unilateralmente por parte de alguna de las entidades firmantes (f. 19, c. 1).

El plazo de ejecución fue prorrogado en seis oportunidades, siendo la última la suscrita el 23 de diciembre de 2010, cuando se extendió hasta el 30 de junio de 2011 y se dejó claro que, en ningún caso, el plazo de este convenio podría exceder la duración del Convenio Marco 194048 suscrito entre FONADE y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial18 (f. 24 a 31, c. 1).

Las partes debieron efectuar la liquidación de común acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del convenio, es decir que tenían plazo para suscribir la respectiva acta hasta el 31 de octubre de 2011, hecho que no sucedió y dio lugar, por lo tanto, a la pretensión quinta de la demanda en la que se pidió su liquidación judicial19.

En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en el numeral iv) del literal j) del ordinal 2 del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad en el presente caso debe contabilizarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo acordado por las partes para su liquidación de común acuerdo -4 meses-, lo que significa que los dos años empezaron a correr a partir del 1 de noviembre de 2011 y, por lo tanto, vencía el 1 de noviembre de 2013, sin que obre en el expediente prueba alguna de que dicho término se hubiere suspendido en razón de la tramitación de procedimiento alguno de conciliación extrajudicial.

Toda vez que la demanda fue presentada el 21 de febrero de 2014, resulta evidente que lo fue en forma extemporánea, razón por la cual la Sala procederá a declararlo así en forma oficiosa, teniendo en cuenta que si bien este aspecto de la controversia no fue materia concreta del recurso de apelación que dio apertura a la segunda instancia, se trata de uno de aquellos asuntos que el juez está obligado a resolver, aún de oficio, cuando resulte procedente, tal y como lo tiene sentado la jurisprudencia de unificación de la Sección No obstante, del mencionado ejercicio se echa de menos una valoración del documento denominado: «QUINTA PRÓRROGA Y MODIFICACIÓN AL CONVENIO DE APOYO FINANCIERO No. 2060220 SUSCRITO ENTRE EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE Y EL MUNICIPIO DE MONTERÍA, CÓRDOBA» Frente a dicha prueba, se tiene que la misma reúne los requisitos de utilidad, pertinencia y conducencia, dado que hace parte íntegra del Convenio 2060220 celebrado entre las partes y tuvo incidencia directa en la ejecución del contrato sobre el cual versó el litigio.

Adicionalmente, se tiene que el medio probatorio fue arrimado en la oportunidad procesal correspondiente, esto es con la presentación de la demanda; asimismo, se garantizó el derecho de contradicción del demandado; y, finalmente, no se presentó circunstancia alguna que afectara su licitud o legalidad. En suma, no se evidencia argumento alguno que permita inferir que el documento en cita no pueda ser objeto de estudio para el caso concreto.

Por el contrario, la sentencia proferida por la accionada no pone de presente razón alguna que imponga su exclusión o le reste mérito probatorio en el caso. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La cláusula segunda de la quinta prórroga al Convenio 2060220 decidió modificar la cláusula décimo sexta de dicho convenio, por lo que resulta pertinente entender en que consistió tal ajuste al contrato: Convenio Quinta Prórroga CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA.

LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO DE APOYO FINANCIERO: el presente convenio de apoyo financiero deberá liquidarse de conformidad con lo previsto en la ley 80 de 1993, dentro de los cuatro (4) meses siguientes, contados a partir de la terminación del mismo. SEGUNDA. MODIFICAR: se modifica la cláusula décimo sexta del convenio de apoyo financiero No. 2060220 de 2006, la cual quedará así: CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA.

LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO DE APOYO FINANCIERO: El presente convenio de apoyo financiero deberá liquidarse de conformidad con lo previsto en la ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, dentro de los ocho (8) meses siguientes a su terminación. (énfasis de la Sala) Ahora bien, no sobra indicar que el Convenio 2060220 fue objeto de una sexta prórroga entre las partes, la cual únicamente modificó lo atinente al plazo de ejecución y expresamente estableció en su cláusula quinta que: «En lo demás, las cláusulas del convenio principal y de las demás prórrogas y modificaciones conservan su vigencia y alcance.» (énfasis de la Sala).

Lo anterior significa, en otros términos, que la modificación del plazo para llevar a cabo la liquidación del convenio no fue afectada por el querer de las partes y, en consecuencia, el término de ocho (8) meses establecido por las partes en la quinta prórroga se mantenía incólume. A partir de lo dicho, la Sala encuentra acreditado el defecto fáctico endilgado a la decisión reprochada, toda vez que de la lectura de ésta no se encuentra razonamiento alguno enfocado a la valoración de dicho documento, o una justificación que permita inferir válidamente las razones por las cuales no fue tenido en cuenta.

Conforme lo expuesto, se revocará la sentencia del 6 de junio de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, para en su lugar amparar los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio conculcados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A al interior del proceso ordinario 23001-23-33-000-2014-00057-00/01.

Como consecuencia de lo anterior, se ordenará al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que en el término de 30 días profiera una decisión de reemplazo en el citado proceso y que atienda lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Demandante: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-02095-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ADMITIR la coadyuvancia presentada por EN Territorio respecto a las pretensiones de la acción de tutela.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 6 de junio de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera.

TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, en consecuencia, ORDENAR al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que en el término de 30 días profiera una decisión de reemplazo al interior del proceso ordinario 23001-23-33-000-2014-00057-00/01 en la que consulte lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes.

QUINTO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.