CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Mecanismo de extensión de la jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación Tema: naturaleza del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Subtema: las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ-023-CE-S2- 2020 del 15 de diciembre de 2020 no son decisiones de unificación jurisprudencial.
Auto que rechaza de plano solicitud de extensión de la jurisprudencia Este despacho procede a decidir sobre la admisión de la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Víctor Manuel Venecia Pacheco. 1. Síntesis del caso El señor Víctor Manuel Venecia Pacheco solicitó la extensión de los efectos de las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ-023-CE-S2- 2020 del 15 de diciembre de 2020.
Indicó que la Nación – Fiscalía General de la Nación liquidó sus prestaciones sociales y los aportes al sistema pensional sobre una base salarial incompleta, por cuanto excluyó la bonificación judicial y la prima especial del 30 %. 2. Antecedentes 2.1. Solicitud de extensión de la jurisprudencia 1. El señor Víctor Manuel Venecia Pacheco solicitó ante esta corporación la extensión de los efectos de las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 20201.
Manifestó que se vinculó a la Nación – Fiscalía General de la Nación el 8 de enero de 2014 y que desde entonces ha prestado sus servicios de forma continua e ininterrumpida. Afirmó que la entidad convocada ha liquidado y pagado las primas, las vacaciones y las cesantías anualizadas con la exclusión de la bonificación 1 Samai, expediente digital, índice 3, 3_DemandaWeb_Demanda_01_Demanda_y_Anexos_(.pdf). 2 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación judicial y de la prima especial del 30 %, por lo que dichas prestaciones se calcularon sobre una base inferior a la que correspondía. En ese sentido, agregó que tampoco se liquidó ni reportó de manera completa los aportes al sistema pensional. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 2. Este despacho es competente para proveer sobre la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 3, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 3.2. Problemas jurídicos 3.
Con el propósito de realizar un examen de admisión sobre el asunto de la referencia, la presente providencia judicial deberá responder el siguiente problema jurídico: 4. ¿Las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ- 023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 son decisiones de unificación jurisprudencial? 5.
En caso de que la respuesta a ese interrogante sea negativa, este despacho rechazará de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada, por configurarse la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA2. 3.3. Naturaleza del mecanismo de extensión de la jurisprudencia 6. La jurisprudencia, en tanto fuente de derecho en el CPACA, marca un avance significativo al consolidarse como herramienta de aplicación directa para la resolución de controversias en determinadas circunstancias y se estableció su observancia obligatoria tanto a las autoridades administrativas como a quienes administran justicia en el ámbito de sus respectivas competencias.
Este cambio legislativo reflejó un proceso de adaptación que, desde la Constitución Política de 1991, ha buscado integrar la jurisprudencia como mecanismo esencial para alcanzar la igualdad de trato en la administración de justicia, al favorecer la solución uniforme de conflictos de tipo jurídico. 7. Lo anterior responde a la complejidad creciente de los conflictos sociales y a la necesidad de un sistema de justicia que garantice una resolución justa y congruente en casos análogos, con base en criterios establecidos previamente.
Bajo este nuevo marco constitucional, el legislador de 2011, a través del CPACA 2 ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. […] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: […] 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación». 3 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación (artículo 1) estableció que el Estado debe actuar en todos sus niveles para proteger los derechos y libertades, con sujeción a la Constitución, el marco legal y, por supuesto, a los criterios que se adoptan en las sentencias de unificación con el propósito de evitar conflictos judiciales futuros garantizando así un adecuado funcionamiento de la administración de justicia. 8.
Por su parte, el artículo 10 del CPACA instruye a las autoridades en lo referente a la aplicación de manera uniforme de las disposiciones legales y las sentencias de unificación del Consejo de Estado cuando existan similitudes fácticas y jurídicas al garantizar que los ciudadanos vean resueltos sus conflictos de acuerdo con decisiones previas en casos similares, promoviendo la justicia material y fortaleciendo la seguridad jurídica. 9.
Este novedoso sistema, de aplicación uniforme de la jurisprudencia, se concreta en el deber de la administración de extender los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la posibilidad de acudir a este último tribunal cuando la administración guarde silencio o niegue la solicitud formulada con tal propósito. 10. Sobre el particular, el artículo 102 del CPACA permite a terceros solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, siempre que acrediten estar en condiciones fácticas y jurídicas equivalentes a las del fallo que invocan.
Para ello, el solicitante debe presentar una petición debidamente fundamentada, así como las pruebas relevantes y una referencia a la sentencia aplicable. A su vez, la administración debe responder en un plazo de 30 días. Asimismo, puede negar la extensión si considera que la situación del solicitante difiere del precedente. 11. En caso de que la autoridad guarde silencio o niegue la solicitud, el interesado, a través de apoderado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 269 del CPACA, puede acudir al Consejo de Estado, para manifestar que se encuentra en similar situación de hecho y derecho respecto del demandante al que se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada, caso en el cual se dispondrá la extensión de la jurisprudencia y se ordenará el consecuente reconocimiento del derecho a que hubiere lugar, siempre que la situación del solicitante sea análoga a la analizada en la sentencia. 12.
Es importante recordar que la solicitud de extensión de la jurisprudencia no tiene la connotación propia de un trámite contencioso, ya que no se trata en estricto sentido del ejercicio del derecho de acción y, por tanto, de una oportunidad para propiciar un debate probatorio con miras a establecer la identidad fáctica y jurídica que se requiere entre quien solicita la extensión y el caso que dio lugar a la sentencia de unificación. Con todo, si la petición prospera, la decisión tendrá los mismos efectos de la sentencia de unificación invocada respecto del solicitante sin que sea necesario someterse al trámite de todas y cada una de las etapas de un proceso declarativo. 13.
En estos términos, la extensión de la jurisprudencia se convirtió en un 4 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación mecanismo que, además de garantizar un trato igual para quienes acuden a las autoridades, sirve al propósito de descongestionar la labor de los tribunales al evitar litigios repetitivos sobre una misma temática.
Este avance refleja el compromiso del sistema jurídico colombiano con la igualdad material y la legitimidad, fortaleciendo la confianza en las instituciones y en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. 3.4. Caso concreto 14. El señor Víctor Manuel Venecia Pacheco solicitó ante esta corporación que se extendieran los efectos de las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020.
Pese a ello, este despacho rechazará de plano la solicitud, dado que las providencias invocadas no corresponden a decisiones de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 del CPACA. Esa circunstancia impide habilitar el trámite previsto para la extensión de la jurisprudencia, pues ese mecanismo únicamente procede cuando la petición se fundamenta en una sentencia que reúna las características previstas en la referida disposición. 15.
Las sentencias de unificación jurisprudencial son un tipo de providencias judiciales que profiere esta corporación para garantizar la interpretación uniforme del derecho3. Tal especial naturaleza no despoja de fuerza vinculante a las demás decisiones aquí proferidas, las cuales también deben ser consideradas por las autoridades judiciales al resolver casos análogos4.
Empero, lo que distingue a las sentencias de unificación es que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, estableció dos medios específicos para garantizar esa vinculatoriedad: el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia5. 16. Con el fin de definir qué debe entenderse por sentencia de unificación, el artículo 270 del CPACA establece que tienen ese carácter aquellas providencias proferidas en los supuestos que se transcriben a continuación:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 17.
Para proferir una sentencia de unificación jurisprudencial en los términos anteriormente descritos, esta corporación debe observar las formalidades previstas 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 13 de agosto de 2025, proceso con radicado 68001-33-33-013-2021-00171-01 (0845-2025). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, trámite con radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177).
M.P. William Zambrano Cetina. 5 Sobre el particular, ver: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-588 del 25 de julio de 2012, proceso con radicado D-8864. M.P. Mauricio González Cuervo. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación para su expedición, pues, al tratarse de una decisión judicial con características singulares, no pueden desconocerse los requisitos que le otorgan validez.
Concretamente, el artículo 271 del CPACA prevé un criterio orgánico para proferir providencias de unificación por su importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad de unificar jurisprudencia, así:
ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria […].
En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso.
Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]. 18. En ese sentido, el quórum deliberatorio —y, con él, la validez de las sentencias de unificación— depende del número de magistrados que, por disposición legal, integran la respectiva Sala de decisión, conforme a lo establecido en el artículo 126 del CPACA6.
Lo anterior debe armonizarse con lo dispuesto en el literal b del artículo 36 de la Ley 270 de 19967, que establece que esta Sección se divide en «dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados». Por consiguiente, en estos casos la decisión judicial «debe contar con la participación, como máximo, de seis magistrados, sin que resulte jurídicamente admisible la intervención de un número superior»8. 19.
La exigencia de un número máximo de magistrados para conformar el quórum deliberatorio en la adopción de una sentencia de unificación no constituye una mera formalidad. Por el contrario, se trata de una garantía que protege los derechos de quienes puedan verse afectados por sus efectos, al asegurar que las reglas jurisprudenciales provengan de un juez colegiado válidamente conformado y que actúe dentro de los límites de competencia fijados por la ley.
Admitir lo contrario comprometería la legitimidad de esta corporación y pondría en entredicho una de las conquistas esenciales del Estado de Derecho: la sujeción de las autoridades al imperio de la ley. 6 «ARTÍCULO 126. QUÓRUM DELIBERATORIO EN EL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado en pleno o cualquiera de sus salas, secciones o subsecciones necesitará para deliberar válidamente la asistencia de la mayoría de sus miembros». 7 «ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA». 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 21 de agosto de 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2024-00045-00 (0747-2024).
M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación 20. Teniendo en cuenta lo anterior, debe concluirse que las sentencias SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 y SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 no son decisiones de unificación jurisprudencial.
Al revisar sus partes motivas, se advierte que la «Sala Plena de Conjueces» manifestó su intención de proferir una decisión de unificación, por considerar que existían méritos para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA. Sin embargo, pese a invocar dicha disposición jurídica como fundamento, se incumplió en ambas providencias el criterio orgánico previsto en ese mismo artículo. 21.
En efecto, la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 fue adoptada por una Sala de Conjueces integrada por ocho miembros, de los cuales siete concurrieron a fijar las reglas de interpretación allí contenidas. Por su parte, la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 fue proferida por una Sala integrada por más de veinte conjueces.
Por tanto, ninguna de esas providencias constituye una decisión de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 del CPACA, dado que no fueron emitidas por la integración legalmente prevista para ese tipo de decisiones. 22. Parte del incumplimiento del criterio orgánico obedece a la inobservancia de las reglas de asignación de conjueces por sorteo.
Nótese que el artículo 115 del CPACA establece que los conjueces reemplazan la falta de los magistrados titulares por impedimento o recusación. En consecuencia, si esta Sección está integrada por seis magistrados, no resulta comprensible que la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 hubiera sido deliberada por una Sala de ocho conjueces, pues ello implica que dos de ellos no suplían a ningún togado.
Igualmente, la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 fue proferida por una Sala integrada por más de veinte miembros, número que también excede la composición mencionada. 23. Conforme a las consideraciones expuestas, se rechazará de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Víctor Manuel Venecia Pacheco, por configurarse la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA, según la cual este mecanismo no es procedente cuando se pretende extender una providencia que no constituye una sentencia de unificación jurisprudencial.
Finalmente, es importante resaltar que para todos los efectos legales el lapso comprendido entre la radicación de la petición y la ejecutoria de esta decisión no se tendrá en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad. 3.5. Costas 24. Si bien el inciso final del artículo 269 del CPACA dispone que el Consejo de Estado condenará en costas cuando la solicitud sea manifiestamente improcedente, no se encuentra acreditado ese supuesto en el caso del señor Víctor Manuel Venecia Pacheco.
Concretamente, expuso las razones de hecho y de derecho que, a su juicio, justificaban la extensión de los efectos de las sentencias invocadas y 7 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00390-00 (1714-2026) Solicitante: Víctor Manuel Venecia Pacheco Convocada: Nación – Fiscalía General de la Nación aportó los documentos que consideró pertinentes para respaldar su petición. Por consiguiente, este despacho se abstendrá de condenar en costas. 3.6.
Conclusión 25. La solicitud de extensión de la jurisprudencia debe rechazarse de plano, por configurarse la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA. Pese a que las sentencias SUJ-016-CE-S2-2019 y SUJ-023-CE-S2-2020 fueron identificadas como decisiones de unificación, ninguna fue proferida con observancia del criterio orgánico establecido en los artículos 270 y 271 ibidem9, pues fueron adoptadas por salas cuya integración excedió la legalmente prevista para ese tipo de asuntos.
Por último, el lapso comprendido entre la radicación de la petición y la ejecutoria de esta providencia no se tendrá en cuenta para la configuración de la prescripción y la caducidad. Por las razones expuestas, este despacho Resuelve Primero: Rechazar de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Víctor Manuel Venecia Pacheco, por configurarse la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA.
Segundo: Para todos los efectos legales, el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de la jurisprudencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad. Tercero: Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: En firme esta providencia, archivar el trámite de la referencia, previas las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM 9 Según el Diccionario de la lengua española, ibidem significa «[a]llí mismo, en el mismo lugar» y es un término comúnmente empleado por razones de economía gramatical para hacer remisión a disposiciones normativas previamente mencionadas dentro del mismo párrafo.