11001031500020260216401 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Demandante: Juan David Morales Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas y otros Temas: Tutela contra providencia judicial – requisitos generales de procedencia – otro medio en curso Sentencia segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 16 de abril de 2026, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Juan Morales por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.». I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de marzo de 2026, el señor Juan David Morales Herrera, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, el Ministerio de la Cultura y los Saberes, la Procuraduría General de la Nación, la Personería Municipal de Manizales, y la Defensoría del Pueblo, por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.

En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Revoque su decisión de vincular al propietario del inmueble donde está la entidad demandada, pues quien debe responder en esta acción es quien se beneficia económicamente del establecimiento de comercio y no el dueño o propietario del inmueble y a en acción popular ( ) La intervención en derecho del procurador delegado en acciones populares ante el despacho ( ) Manifestar en derecho si existen leyes en Colombia que ordenen la construcción de unidades sanitarias en entidades bancarias aptas a ciudadanos en silla de ruedas y consignarán las leyes y de no existir leyes manifestaron en derecho, por separado cada uno, si es ilegal el fallo de acción popular ( ) Pido cordialmente al magistrado carlos manuel zapata jaimes, al procurador delegado en acciones populares ante el tribunal, al procurador provincial, al procurador regional, a la personera-o de manizales cds, a la H corte constitucional sala plena remitir copia digital de mi derecho de petiicon ante los funcioanrios de caracter nacional procurador gral nacion y defensora del Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueblo nacional colimbia en bgta dc, ya que desconozco los correos electrónicos de estos funcionarios públicos de carácter nacional y ni en la internet los consegui, siendo asi, pido se realice la remision por todos uds y pido que las respuestas obren en la accion popular y se me compartan a este correo digital que les escribo.» (sic a toda la cita) 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Morales Herrera presentó acción popular contra la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito – Agencia Aguadas; y la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social con la finalidad de que se les ordenara construir una unidad sanitaria pública, en sitio fácil y de acceso seguro con su respectivo orinal y barras fijas apta para ciudadanos con movilidad reducida que se desplacen en silla de ruedas como lo ordena la Ley 361 de 1997 y su decreto reglamentario.

Lo anterior dado que indicó que la cooperativa demandada no contaba en el inmueble comercial donde presta sus servicios al público con un baño público apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, lo cual vulneraba los derechos colectivos de que trata el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. El conocimiento del proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas que en sentencia del 5 de febrero de 2026 accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró que la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito – Financiera Sucrédito vulneró el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecido en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

En consecuencia, ordenó a la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito que, en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, adecuara la unidad sanitaria en las oficinas de la sucursal del municipio de Aguadas - Caldas, para que pueda ser utilizada por los ciudadanos discapacitados (movilidad reducida) que utilicen sus servicios.

Contra la decisión de primera instancia las partes interpusieron recurso de apelación. De un lado, el actor solicitó «adición y aclaración» con la finalidad de saber quién es el llamado a responder, no obstante, alegó que de no ser concedidos apelaba la decisión con la finalidad de saber si el alcalde también tenía responsabilidad en garantizar que no exista discriminación ni que se vulneren los derechos colectivos de la población. Por otro lado, la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito indicó que la limitación en el acceso a determinadas áreas de sus instalaciones responde a la necesidad de salvaguardar tanto la integridad de los asociados como la protección de los recursos económicos depositados en el lugar donde se presta el servicio, e insistió en que su objeto social no está orientado a la prestación de servicios públicos sanitarios.

Si bien es cierto que en la Agencia de Aguadas se dispone de servicios sanitarios, estos no existen ni fueron habilitados con el propósito de ser utilizados por la ciudadanía en general, sino exclusivamente para el uso interno propio de la actividad financiera que allí se desarrolla. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante auto del 26 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió no acceder a la solicitud de aclaración y adición formulada por el actor, al considerar que tales mecanismos no constituyen una oportunidad procesal para reabrir el debate jurídico, que la sentencia no omitió pronunciarse sobre ningún extremo de la litis y que el demandante no señaló concepto o frase alguna que, contenida en la parte resolutiva o con influencia en ella, ofreciera verdadero motivo de duda.

En consecuencia, dispuso que, una vez ejecutoriada dicha decisión, se emitiera pronunciamiento sobre la concesión de los recursos de apelación interpuestos. El 9 de marzo de 2026, el Tribunal concedió los recursos interpuestos por los extremos de la litis. El conocimiento del asunto en segunda instancia correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado.

El asunto se encuentra en trámite para proferir la sentencia de segunda instancia. 3. Argumentos de la acción de tutela El actor expuso que al interior del trámite de acción popular con radicado 17001-23- 33-000-2025-00106-00, de forma indebida se vinculó «al propietario del inmueble donde está la entidad demandada, pues quien debe responder en esta acción es quien se beneficia económicamente del establecimiento de comercio y no el dueño o propietario del inmueble», razón por la que considera se incurrió en irregularidades procesales al interior del trámite de la acción popular. 4.

Trámite previo El 17 de marzo de 2026, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante, al Tribunal Administrativo de Caldas, la Procuraduría General de la Nación, la Personería Municipal de Manizales, Ministerio de la Cultura y los Saberes, y la Defensoría del Pueblo como demandados y a la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito – Agencia Aguadas; y la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social, Alcaldía Municipal de Aguadas – Caldas; y la señora Catalina López Arias como terceros con interés. 5.

Oposiciones El Tribunal Administrativo de Caldas allegó el enlace de consulta del expediente de la acción popular; no obstante, guardó silencio sobre los hechos objeto de la demanda. La Procuraduría General de la Nación manifestó que el accionante lleva a cabo una interpretación restrictiva o limitada de la Ley 472 de 1998, más aún cuando los artículos 21 y siguientes refieren la necesidad de notificar y vincular a todas las personas que consideren tener interés alguno, por ello, las actuaciones procesales mencionadas en el escrito tutelar se encuentran ajustadas a lo previsto en la normatividad vigente.

Además, indicó que hay lugar a declarar falta de legitimación en la causa por pasiva dado que no ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales invocados por el accionante dentro de las acciones desplegadas en razón a su misión o visión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Personería Municipal de Manizales señaló que la acción popular contra la que se dirige la acción de tutela tramitó en primera instancia, ante el Tribunal Administrativo de Caldas y recae sobre hechos, autoridades y bienes ubicados en el municipio de Aguadas – Caldas, esto es, por fuera de la competencia territorial y funcional de esta Personería Municipal.

En razón de lo anterior, solicitó que se declare que carece de legitimación en la causa por pasiva, por no haber realizado vulneración alguna frente a los hechos materia de la acción constitucional. El Ministerio de la Cultura y los Saberes, y la Defensoría del Pueblo no se pronunciaron sobre los hechos objeto de la demanda. 6. Intervención de los terceros con interés La Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito – Agencia Aguadas; la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social, la Alcaldía Municipal de Aguadas – Caldas; y la señora Catalina López Arias guardaron silencio. 7.

Sentencia de primera instancia El 16 de abril de 2026, la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que carece de relevancia constitucional pues si bien el actor afirmó que la autoridad judicial y las entidades accionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que no demostró la vulneración alegada pues no cumplió con la carga mínima argumentativa necesaria, lo cual impidió efectuar un análisis de fondo del trámite de la acción popular cuestionada. 8.

Impugnación La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia e indicó que la solicitud de amparo sí goza de relevancia constitucional razón por la que indicó que había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas, el Ministerio de la Cultura y los Saberes, la Procuraduría General de la Nación, la Personería Municipal de Manizales y la Defensoría del Pueblo vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan David Morales Herrera al presuntamente incurrir en irregularidades procesales al interior del trámite de la acción popular con radicado 17001-23-33-000-2025-00106-00.

En particular, el accionante aduce la vulneración al debido proceso porque a su juicio en el trámite de la acción popular se vinculó al propietario del inmueble donde funciona la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito – Agencia Aguadas, y esta última entidad es quien debe responder a la orden de la sentencia pues es quien se beneficia económicamente del establecimiento de comercio y no el dueño o propietario del inmueble.

La Sala observa que, aunque el actor invocó la vulneración de un derecho fundamental presuntamente en el trámite procesal de la referida acción popular, este se limitó a señalar que existió una indebida vinculación, pero no precisó de quién se trata, ni explicó por qué dicha actuación habría generado la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, no identificó si la providencia objeto de debate incurrió en una causal de procedibilidad, ni acreditó un perjuicio irremediable que haga procedente el estudio de la solicitud de amparo.

Debido a lo anterior, la Sala anticipa que, en el presente caso, se confirmará la providencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo, pero en razón a que no se cumple con el requisito general de subsidiariedad. Requisito general de subsidiariedad De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.

De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó1: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, (…)». Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente.

El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. Ahora, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».

Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Caso concreto La Sala anticipa que, en el caso objeto de estudio, si bien el actor adujo que en el trámite de la acción popular con radicado 2025-00106-00 se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en realidad la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad por las razones que se pasan a exponer.

Al respecto, encuentra la Sala que contra la decisión que se dirige la solicitud de amparo se interpuso apelación la cual fue concedida en auto del 9 de marzo de 2026 y a la fecha se encuentra en segunda instancia ante esta Corporación. De ahí que, de entrada, sea posible señalar que era precisamente el recurso de apelación el escenario procesal idóneo para plantear lo que ahora propone en la acción de tutela, esto es, lo relativo a quién es el llamado a responder por el cumplimiento de la orden proferida en primera instancia. 1 Sentencia C-543 de 1992.

Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02164-01 Accionante: Juan David Morales Herrera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, dado que el proceso de la acción popular aún se encuentra en curso, es en dicho trámite donde habrá de resolverse lo planteado por el demandante, esto es, si hay lugar a confirmar o modificar la decisión apelada.

Conforme con la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional en aras de garantizar el respeto por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que resguardan las decisiones judiciales. De acuerdo con ello, se han fijado presupuestos generales y específicos que habilitan el mecanismo de amparo constitucional contra una providencia judicial.

Tal como lo señaló esta Sección en anterior oportunidad2, la Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que conforman un proceso, configuran el primer espacio de protección de los derechos fundamentales, por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010 señaló que las controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la acción de tutela.

De manera que, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en los asuntos que están pendientes de resolver por parte del juez natural. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre la vulneración alegada por el actor, dado que, tal como lo indicó el a quo la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional y, en esa medida, confirmará la providencia impugnada conforme a lo expuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 16 de abril de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, objeto de impugnación, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse si se acude a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 2 Sentencia de tutela del 2 de octubre de 2025, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2025-03673-01, Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M.P. Wilson Ramos Girón.