Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) Demandante: Sucesoras procesales de Estela Bolívar de Bustamante1 Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Tema: Sustitución pensional. Convivencia en calidad de compañera permanente. Artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Carga de la prueba para desvirtuar la legalidad del acto que negó reconocimiento pensional. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
ANTECEDENTES La señora Estela Bolívar de Bustamante instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 017065 del 25 de abril de 2017, por 1 El 11 de noviembre de 2021 el Tribunal decretó la sucesión procesal y ordenó tener como sucesoras a las señoras Beatriz Amparo Bustamante Bolívar y Lucero Bustamante Bolívar.
Documento visible en SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado 12. 2017-01327 - DECRETA SUCESIÓN PROCESAL. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) la que se le negó a la actora el derecho a la pensión de sobrevivientes como compañera permanente del señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo.
La nulidad parcial de la Resolución 22214 del 11 de junio de 2009 por medio de la cual se decidió dejar en suspenso la prestación económica por encontrarse que habían dos personas pidiendo el mismo derecho. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago del 100% de la pensión de sobrevivientes «(…) desde la fecha de su ilegal desvinculación y hasta que se produzca el restablecimiento del derecho.
(…) Que no ha existido solución de continuidad (…)2» HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la actora fue compañera permanente del señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo desde 1970 hasta el 2008, por lo que fue afiliada como su beneficiaria, en el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Que el 10 de febrero de 2003 se profirió Resolución 01967 por la que CAJANAL reconoció una pensión de invalidez al señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo, a partir del 1 de septiembre de 1998. Que al fallecer el señor Ariza Rebolledo, la demandante solicitó la pensión de sobrevivientes, derecho que fue negado en la Resolución 540055 del 4 de noviembre de 2008; por lo que interpuso recurso de reposición. Que en la Resolución 11653 del 24 de marzo de 2009, se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Lilia Elvira Borja, en calidad de compañera permanente del señor Ariza Rebolledo.
Que en la Resolución 22214 del 11 de junio de 2009 CAJANAL ordenó dejar sin efectos la Resolución 540055 del 4 de noviembre de 2008, por lo que quedó en suspenso el 100% de la pensión de sobrevivientes, dada la falta de claridad respecto a la titularidad del derecho pensional de las señoras Lilia Elvira Borja y Estela Bolívar de Bustamante.
Que el 1 de febrero del 2017 la UGPP solicitó a la demandante el envío de la documentación que diera cuenta de la convivencia, lo que, si bien se realizó, no se tuvo en cuenta por la UGPP en la Resolución RDP017065 del 25 de abril de 2017, puesto que no se aportó el poder. Que dicha resolución no fue notificada en debida forma, por lo que se instauró acción de tutela que fue concedida. 2 SAMAI, índice 002, Expediente digital, página 5 del archivo 01. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como violados los artículos 2, 6, 13, 23 y 29 de la Constitución Política de Colombia y 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
En el concepto de la violación manifestó que con el acto administrativo demandado se transgreden las normas superiores porque al ser la demandante compañera permanente del causante, tiene derecho al reconocimiento de la sustitución pensional y que, al no habérsele otorgado, se le vulnera el derecho al debido proceso. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 30 de noviembre de 2017 y se notificó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, quien contestó en oportunidad3.
Indicó que debe probarse la convivencia entre el causante y la demandante porque la señora Lilia Elvira Borja realizó igual solicitud en sede administrativa. Que el acto demandado es legal dado que se dio aplicación a los artículos 57 del Decreto 1848 de 1969 y 6 de la Ley 1204 de 2008, en los que se dispone que cuando se presente controversia entre los pretendidos beneficiarios del seguro, se debe suspender el pago hasta que se decida judicialmente, tal como se hizo.
Se ordenó vincular a la señora Lilia Elvira Borja. El 30 de marzo de 2023 se decretó su sucesión procesal4. Contestó la demanda de forma oportuna por medio de curador5, quien se opuso a las pretensiones y solicitó tener como pruebas las aportadas por las partes. El 20 de enero de 2022 se llevó a cabo la audiencia inicial, las audiencias de pruebas se realizaron el 24 de febrero y 24 de marzo de 2022 y luego se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión6.
Las partes reiteraron sus argumentos y el Ministerio Público no se pronunció. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El 19 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia en la que negó las pretensiones porque no encontró acreditado, -para ninguna de las solicitantes-, el requisito necesario para la declaración del derecho a la pensión de 3 SAMAI, índice 002, Expediente digital, páginas 115 a 126 del archivo 01. 4 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado: 32. 2017-01327 - DECRETA SUCESIÓN PROCESAL 5 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado:
41. CONTESTACIÓN DE DEMANDA - CURADOR 2017-01327. 6 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado:
23. ACTA AUDIENCIA DE PRUEBAS. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) sobrevivientes, relativo a la convivencia durante mínimo 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante pensionado.
Que, la convivencia real y efectiva entraña una comunidad de vida estable, permanente y firme, de mutua comprensión, soporte en los pesos de la vida, apoyo espiritual y físico y camino hacia un destino común, por lo que se excluyen los encuentros pasajeros, casuales o esporádicos e incluso las relaciones que, a pesar de ser prolongadas, no engendren las condiciones necesarias de una comunidad de vida.
Que, para el caso de la señora Estela Bolívar de Bustamante se había probado que inició su relación con el causante en el año 1970, no procrearon hijos pues los que tuvo el causante fueron producto de la relación que sostuvo con la señora Lilia Elvira Borja, que vivieron juntos hasta el año 2005 puesto que, por diferencias familiares, se fue a vivir a la casa de la señora Lilia Elvira y, luego, decidió mudarse solo en una pieza por dos años, lo que fundamentó en las declaraciones dadas por la señora Anyaneth Ariza Borja a la Fiscalía y por la misma demandante ante la Notaría Única de Baranoa.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación expresando que existe claridad en el derecho a la pensión de sobrevivientes en cabeza de aquella, porque nunca fue retirada como beneficiaria del Sistema de Salud. Que vivieron juntos desde 1970 hasta el 2005, fecha en la cual el causante tuvo inconvenientes con los nietos de la señora Estella Bolívar de Bustamante, por lo que la comisaría de Familia intervino, pero resalta que fue de común acuerdo que decidieron vivir separados siendo esa la razón por la que estuvo viviendo con la señora Lilia Elvira Borja y luego se mudó para una habitación. Que pese a la separación nunca dejaron de construir comunidad de vida, puesto que las diferencias con los nietos no incidieron en la relación y que se desplazaba a visitar la vivienda del causante.
Que no se tuvo en cuenta la declaración extraprocesal del señor Helder Arturo Mendoza Santiago, rendida en la Notaría Segunda de Barranquilla, en donde se dio cuenta sobre la dependencia económica de la demandante al causante. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 7 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación. Las partes guardaron silencio.
El Ministerio Público presentó concepto7, en el que solicitó desestimar los 7 SAMAI, radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02, índice 008. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) argumentos del recurso de apelación al considerar que no se logra acreditar la convivencia requerida, pues el reconocimiento del derecho a la pensión de sobreviviente en el caso de los compañeros permanentes está sujeto a una comprobación material de la situación de vida afectiva en que vivía el pensionado al momento de su muerte y cinco años antes.
Que, ese requisito se desvirtuaba al revisarse el testimonio de la demandante y el de los señores Máximo Castro Hurtado y Misael Bolívar Viloria. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Problema jurídico La Sala debe determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión a la muerte del señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo.
Es decir, si acreditó el requisito de convivencia previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 para ser beneficiaria de la sustitución de la pensión de jubilación que en vida ostentaba el causante. Sobre la pensión de sobrevivientes A través de la Ley 100 de 1993, el legislador organizó el Sistema de Seguridad Social Integral, en lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, su objetivo fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la citada ley.
Así, con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, el legislador previó la denominada pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, como unas prestaciones dirigidas a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1094 de 2003, manifestó: «(…) Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades». En este punto es relevante aclarar que, si bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobrevivientes es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión8.
De acuerdo con lo anterior, lo aquí debatido es el derecho a la sustitución pensional, debido a que el causante, al momento de su fallecimiento, ya percibía una pensión de invalidez. Beneficiarios de la sustitución pensional En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional, esta Subsección en diferentes oportunidades9 ha considerado que las disposiciones aplicables son aquellas vigentes al momento del fallecimiento del causante.
En este sentido, en razón a que el deceso del causante de la pensión se produjo el 9 de marzo de 200810, resulta aplicable la Ley 100 de 1.993 que en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2.003 y preceptúa: «(…) Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte». 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-564 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 Ver, entre otras, las sentencias del 10 de noviembre de 2005. Exp. 3496-04; y del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. 10 SAMAI, índice 002, Expediente digital, página 38 del archivo 01. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) Conforme a la normativa en cita, se observa que para que la compañera permanente o cónyuge supérstite sea beneficiaria de la sustitución pensional, se debe probar, en este caso, que la aquí demandante hizo vida marital con el causante hasta la fecha de su deceso, no menos de cinco años continuos con anterioridad a su muerte.
El aparte subrayado de la norma citada fue declarado exequible por la Corte Constitucional, que en sentencia C-1094 de 2.00311 consideró: «(…) La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. (…) En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema.
En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes» (Subrayas de la Sala) En este orden de ideas, se observa que la exigencia de ese requisito no es otra cosa que evitar que con base en vínculos adquiridos a último momento y convivencia que no tenga el carácter de permanencia, se origine el derecho a sustituir, en forma vitalicia, una prestación. Respecto al requisito de la convivencia, esto es, los 5 años continuos inmediatamente anteriores a la muerte del causante, la Sección Segunda12 ha señalado que «(…) el legislador lo previó como un mecanismo de protección, ello para salvaguardar a los beneficiarios legítimos de quienes pretenden solo buscar provecho económico».
Debe acreditarse la vocación de estabilidad y permanencia, por lo tanto, no se tienen en cuenta aquellas relaciones casuales, circunstanciales, incidentales, ocasionales, esporádicas o accidentales que haya podido tener en vida el fallecido pensionado. Excepción al requisito de convivencia 11 Corte Constitucional. Sentencia C-1094 de 2003.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de noviembre de 2017. Exp. 25000234200020130520101 (0286-2015). C.P. William Hernández Gómez. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) La Corte Constitucional13 y la Corte Suprema de Justicia14 al momento de exigir el aludido requerimiento en los términos que prevé la norma, han asumido una postura que se fundamenta en la configuración de una justa causa que interrumpe la vida marital y la convivencia, la cual puede incluir circunstancias como fuerza mayor, problemas de salud o situaciones no imputables al supérstite, casos en los que resulta irracional responsabilizar al afectado y además, condenarlo a la pérdida del derecho.
La Sala destaca que, mediante sentencia del 25 de abril de 201715, el Tribunal Constitucional encontró que la razón por la cual los compañeros permanentes no convivían bajo el mismo techo se debía a situaciones de salud de la pareja, lo que impedía el cuidado mutuo, circunstancia que no implicó una voluntad de concluir el vínculo. «(…) Según narra la accionante en su escrito de tutela, su compañero debía someterse a sesiones periódicas de diálisis, por lo que requería mayores cuidados y un acompañante para acudir a los tratamientos y las citas médicas correspondientes, y que ella, debido a sus propios padecimientos de salud, ya no tenía la capacidad para prestarle dicho acompañamiento y cuidado, de forma que consideraron que lo mejor para los dos era vivir cada uno con sus respectivos hijos, de forma que pudieran ser cuidados por ellos, hasta tanto la situación de salud del causante mejorara.
Sin embargo, según afirma la señora Valencia, el señor Orrego tuvo una crisis de salud que desencadenó su incapacidad para moverse y hablar, lo cual imposibilitó que pudieran volver a vivir bajo el mismo techo y los mantuvo residiendo de forma separada hasta la fecha del fallecimiento del causante. Ello, no implicó, sin embargo, que se rompiera el lazo de aprecio entre los compañeros permanentes, ya que, de acuerdo con lo afirmado por la accionante, siguió manteniendo el contacto con su compañero y nunca hubo, por ninguno de los dos, la voluntad de concluir con su vínculo.
Entiende esta Sala que, se trata de una razón justa, amparada en una circunstancia insalvable, derivada de la imposibilidad de mutua ayuda y cuidado» Posición que ha sido adoptada por el Consejo de Estado16, ya que en el contexto expuesto se ha encontrado que la ausencia de la cohabitación está plenamente justificada y en ese orden, el alcance que se le da a la norma es distinto.
Pues, busca proteger a aquellas personas que por circunstancias especiales se les imposibilitó mantener el vínculo. La necesidad de probar en sede judicial la ilegalidad del acto que negó un derecho 13 Corte Constitucional. Sentencia T-228 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 14 Corte Suprema de Justicia. SL1130-2022. Sentencia del 22 de marzo de 2022.
M.P. Cecilia Margarita Durán Ujueta. 15 Corte Constitucional. Sentencia T 245 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de agosto de 2023. Exp. 13001-23-33-000-2017-00611-01 (2268-2020). 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) La necesidad de demostrar o probar en sede judicial la ilegalidad encuentra su sustento en el principio de la presunción de legalidad consagrada en el artículo 88 de la Ley 1437, el cual establece que «los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar». De acuerdo con la norma citada, la presunción de legalidad del acto implica que la decisión es ajustada al ordenamiento jurídico, sin necesidad de que haya un pronunciamiento de autoridad judicial que así lo declare, pues basta la sola existencia del mismo para suponer que se ajusta a la legalidad.
Ahora, la presunción de legalidad como atributo del acto, puede ser controvertida y desvirtuada y, en ese sentido, quien lo pretenda deberá acreditarlo ante el juez contencioso administrativo, el cual, a través de la sentencia, podrá declarar o no su nulidad. Al respecto, esta Corporación17 ha dicho: «(…) si bien los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración encaminadas a producir efectos jurídicos, son susceptibles de judicialización por parte de esta jurisdicción a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 del C. A. A., lo cierto es que se encuentran amparados por la presunción de legalidad derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho y, por lo mismo, su control judicial se encuentra sujeto a una carga procesal de alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para el juez y el alcance de su decisión» (Negrilla para resaltar).
Resolución al caso concreto Para determinar la convivencia alegada por la recurrente señora Estela Bolívar de Bustamante como compañera permanente del señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo, se analizará el material probatorio. Para el efecto, según el marco normativo aplicable a este caso se recuerda que, toda persona que se crea con derecho a reclamar el traspaso de titularidad de un derecho pensional consolidado necesariamente deberá demostrar la convivencia con el pensionado fallecido, pero no solo con la acreditación de un vínculo formal y la cohabitación en un mismo lugar de residencia, sino con todos los elementos que conlleva crear un lazo de unión familiar con vocación de estabilidad. 17 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 7 de noviembre de 2012. Exp. 25000-23-27-000-2009-00056- 01(18414). C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) Pues bien, la accionante aportó como pruebas, el Certificado de Afiliación en calidad de beneficiaria a la Caja Nacional de Previsión Social, lo cual señala que figuraba como acogida por el causante en el sistema de salud18, cuatro declaraciones extrajuicio rendidas por los señores Dionisio Sánchez Padilla, Misael Bolívar Viloria, Helder Arturo Mendoza Santiago y Máximo Castro Hurtado, quienes afirmaron que conocieron a la demandante y les consta su vínculo de unión marital de hecho y también la convivencia sostenida por la pareja desde el año 1969, hasta su deceso, el día 09 de marzo de 2008.
En el mismo sentido expresaron que la actora dependía económicamente de este, que estuvo afiliada a CAJANAL y sus servicios médicos los prestaba Saludcoop, en calidad de beneficiaria. El referido material probatorio no ofrece ninguna certeza ni claridad respecto de los elementos propios de la convivencia en pareja entre la beneficiaria y el titular fallecido, tales como serían el apoyo mutuo y constante, la comprensión, la vocación de estabilidad, el correlativo respeto, y el soporte económico, emocional y espiritual requeridos para profesar una convivencia, durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento.
En efecto, al revisar las declaraciones se generaron una serie de preguntas respecto de su contenido y la capacidad de demostrar con plena credibilidad lo que allí se consignó, por ejemplo: ¿Por qué la redacción, palabras y forma de expresión en las manifestaciones de los declarantes es exactamente igual, sin ninguna variación en los datos o el contenido de lo afirmado?, ¿los deponentes llevaban dos formatos iguales?, ¿se trata de una minuta de declaración propia de la notaría?, ¿por qué estos no emitieron su dicho de manera espontánea y natural, indicando sus conocimientos personales de los hechos, mas no calcados uno del otro?, ¿algún tercero les dijo expresamente qué debían declarar? Como se observa, tales preguntas crean una serie de dudas sobre la idoneidad de los aludidos medios de convicción y de su capacidad para acreditar la supuesta comunión de vida del titular del derecho pensional y su reclamante supérstite, pues al no establecerse la espontaneidad en el dicho de los declarantes, difícilmente podrán extraerse con total certeza aspectos fundamentales para la acreditación de este requisito como lo son los elementos objetivos y subjetivos de la convivencia. Ahora bien, es cierto que las declaraciones extrajudiciales del solicitante y de un tercero son, en esencia, las pruebas legalmente requeridas en vía administrativa para demostrar la convivencia; sin embargo, no basta solo con su presentación, sino que, el contenido de aquellas debe tener la suficiencia estructural para llevar al juez a la 18 SAMAI, índice 002, Expediente digital, páginas 10 a 14 del archivo 01. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) certeza de ese hecho, es decir, que sean idóneas19.
Dentro del proceso de primera instancia se recibió también la declaración del señor Máximo Castro Hurtado20, la cual tuvo que ser suspendida en una primera oportunidad, dado que «(…) se observa que hay una persona suministrándole las respuestas al deponente, por lo que, solicita que se le llame la atención al apoderado de la actora» y, en una segunda oportunidad, el declarante manifestó que si bien eran compañeros de trabajo en la misma empresa por 13 años, pertenecieron a dependencias diferentes, y destacó que conoció la relación durante aproximadamente 38 años, pero que no podía ofrecer más información por desconocimiento, puesto que después de que ambos se pensionaron no siguieron en contacto.21Lo que permite concluir que no le consta realmente lo ocurrido entre la pareja durante los 5 años previos al fallecimiento del señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo.
Se recibió también la declaración del señor Misael Bolívar Viloria22, quien manifestó que conoció la pareja de cerca, pero que eventualmente se alejaba. Que observó su convivencia, pero que desconocía dónde había fallecido y manifestó que, al irse para su casa, al campo, había perdido contacto, por lo que no tenía más detalles. En consecuencia, para la Sala los testimonios recibidos en primera instancia tampoco ofrecen certeza sobre la comunidad de vida que debe acreditarse para materializar el requisito de convivencia necesario para acceder a la sustitución pensional.
Al contrario, del análisis integral de todas las declaraciones se evidencian aspectos que llevan a la convicción de un hecho contrario, es decir, que la parte actora y el causante interrumpieron voluntariamente su convivencia en el año 2005 y que, los últimos años de su vida, en donde más aflicciones de salud presentó, no contó con el cuidado ni la compañía de la reclamante.
Se llega a esta conclusión porque la misma demandante, en declaración dada ante la Notaria Única de Baranoa – Atlántico, manifestó que en el año 2005 se habían separado por dificultades con sus nietos: «(…) [En] el año 2005 Miguel tuvo algunos incidentes con mis nietos, e incluso la Comisaría de familia intervino para limar asperezas y, de común acuerdo entre él y yo decidimos que para el mes de abril viviría en otra parte y en otra casa, fue así que mientras conseguimos un apartamento o pieza para que él viviera se fue para 19 Esta posición fue planteada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia del 27 de octubre de 2023, dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2018-02287-01 (3147-2021), en la que se puntualizó que: «[…] con el objeto de demostrar la convivencia marital, se advierte que, por regla general, la prueba es una declaración jurada extra proceso del requirente y una de un tercero, donde conste la convivencia y su término de duración, conforme así lo ha dispuesto la Corte Constitucional mediante sentencia T-921 de 2010.
Sin embargo, la ley no establece los requisitos ni los restringe, y según lo dicho por la Corte Constitucional, de acuerdo con una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, se permite cierta libertad probatoria para demostrar la convivencia, siempre que se verifique la idoneidad en cada caso concreto. […]» (Subrayado fuera de texto). 20 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado: 21. 2017-01327 - AP - SUSPENDIDA 21 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado:
23. ACTA AUDIENCIA DE PRUEBAS. 22 SAMAI, índice 002, Expediente digital, archivo denominado:
23. ACTA AUDIENCIA DE PRUEBAS. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) donde la señora Lilia Elvira Borja, luego se mudó para la carrera 33 con calle 17 de Soledad, Atl., y por último se mudó al barrio Juan Mina de Barranquilla, Atl.
Donde vivió muy pocos días debido a que le da un coma diabético y falleció en la Clínica Medrano de Saludcoop de la ciudad de Barranquilla, el 09 de marzo de 2008»23 También porque ello se desprende de la historia clínica transcrita en las páginas 198 a 205 por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Barranquilla, donde se consignó que en los últimos días en los que su salud estuvo agravada, quienes acudían con él al hospital eran vecinos, o asistía por sus propios medios o, luego de su ingreso, se presentaba una de sus hijas.
Nunca se dio cuenta de la presencia de la solicitante: «(…) A folio 70 se encuentra historia del 29 de enero de 2008 (…) motivo de consulta: “no sabe que tiene”, enfermedad actual “paciente lo trae vecino, remitido verbalmente de puesto de salud por tener la presión alta (…) ingresa con habla incoherente, intranquilo, se realiza glucometría que reporta 40, se ordena LEV + insulina, glucometría de control 140, recibió comida, paciente que está solo no tiene dinero y manifiesta deseos de retirarse, se considera que está en condiciones para hacerlo, pero por sus condiciones monetarias se decide llamar al servicio al cliente para tramitar traslado.
(…) Ya llegó un familiar del paciente, la hija – Anyanet Ariza. (…) A folio 73 se encuentra historia del 31 de enero 2008 (…) Forma de llegada: Ambulancia. Encontraron mal al paciente, ingresa a urgencias traído sin familiares, recogido por ambulancia en corregimiento de San Juan Mina, ingresa en mal estado general, estuporoso, fetidez generalizada, malas condiciones de higiene y nutricionales, no responde al llamado, es hipertenso y diabético por historia anterior… 12:41 Paciente quien ingresa en estado de coma, con mal patrón respiratorio en malas condiciones generales, sin acompañante.
(…) A folio 75 se encuentra evolución clínica (…) familiar: hija, informada del mal pronóstico del paciente por su condición clínica actual coomorbidades asociadas»24 Se resalta entonces que, si bien en el recurso se dijo que la pareja se separó de cuerpos por una dificultad familiar con los nietos de la actora, lo que en principio podría entenderse como un motivo para no poder convivir bajo el mismo techo, lo cierto es que del estudio integral de las pruebas no existe certeza de que este suceso haya impedido la convivencia entre ellos, la cual perfectamente pudo darse en otro lugar o domicilio, como tampoco que pese a esta situación hayan mantenido una vida en pareja durante los últimos años de vida del causante, es decir, en la que se observe el apoyo mutuo, el acompañamiento y solidaridad aspectos propios y característicos 23 SAMAI, índice 002, Expediente digital, página 53 del archivo 01. 24 SAMAI, índice 002, Expediente digital, página 202 del archivo 01. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) en una relación de compañeros o esposos.
Para la Subsección, lo que se concluye de las pruebas allegadas es que el señor Miguel Ángel Ariza Rebolledo, pese a tener una condición de invalidez razón por la cual fue pensionado por la UGPP, estuvo viviendo solo los últimos tres años de vida, de hecho, los días previos a su fallecimiento, la historia clínica allegada al proceso da cuenta de que su estado era prácticamente en abandono y total descuido.
Por otro lado, de las constancias de afiliación en calidad de beneficiaria al sistema de salud, tampoco puede predicarse una vida en pareja; pues únicamente puede extraerse un beneficio prestacional. En esa medida, para demostrar la convivencia correspondía a la demandante traer a este proceso todos los medios de prueba para desvirtuar la presunción de legalidad del acto que negó la sustitución, como la solicitud de testimonios, documentos sobre los compromisos contraídos por la pareja, fotografías, videos, cartas o cualquier otro material que permitiera extraer las condiciones de vida en común entre ambos a lo largo de su vida, -o a lo sumo, durante los últimos 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento-, lo cual no ocurrió en este caso.
La demandante se limitó a traer unos testimonios que no resultaron útiles en el proceso judicial y a reiterar las pruebas con las cuales elevó su solicitud pensional en vía administrativa, aquellas que la entidad consideró insuficientes para generar certeza respecto a un proyecto común de vida entre la pareja al menos durante los 5 años previos al deceso, desconociendo que conforme al artículo 167 del CGP25 era su deber acreditar que cumplía con los requisitos para acceder a la pensión, pues el acto que le negó el derecho goza de presunción de legalidad y en su momento fue expedido por advertir que con su reclamación no se encontraron evidencias que permitieran concluir la existencia del beneficio pensional pretendido.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. De la condena en costas en segunda instancia 25 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202126 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por los motivos expuestos.
Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente 26 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2017-01327-02 (5035-2024) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente