CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Temas: Medida cautelar de embargo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 27 de febrero de 2020, proferido por un conjuez del Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se decretó una medida cautelar de embargo.1 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda y solicitud de medida cautelar El señor Henry de Jesús Calderón Raudales, mediante apoderado, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de la Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), con base en la sentencia del 15 de marzo de 2018, dictada por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar, por la suma de $ 1.082.319.772,24 COP, a título de capital, más los intereses moratorios causados desde el 20 de marzo de 2019, cuando se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago, liquidados a la tasa máxima permitida por la ley. 1 Por auto del 25 de agosto de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado el impedimento que manifestó la Sala, con base en las causales establecidas en los numerales 1 y 6 del artículo 141 del Código General del Proceso.

Ver índice 9 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 2 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Adicionalmente, el actor solicitó la medida cautelar de embargo de los dineros que la parte ejecutada tenga o llegare a tener en las cuentas bancarias de las siguientes entidades financieras: i) Banco de Occidente. ii) Banco Popular. iii) Banco Davivienda. iv) Banco de Bogotá. v) Banco Colpatria. vi) Banco BBVA. vii) Banco Agrario de Colombia. viii) Banco Bancolombia. ix) Banco Caja Social de Ahorros. 1.2.

El auto apelado Un conjuez del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 27 de febrero de 2020, decretó la medida cautelar solicitada por el accionante, en los términos que se exponen a continuación:

PRIMERO: DECRETESE (sic) EL EMBARGO Y RETENCION (sic) de los dineros de carácter inembargable que tenga o llegare a tener la NACION (sic) – RAMA JUDICIAL EN LAS siguientes entidades bancarias: BANCO DE OCCIDENTE, BANCO POPULAR, BANCO DAVIVIENDA, BANCO BOGOTA (sic), BANCO COLPATRIA, BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL DE AHORROS de Valledupar, y a nivel Nacional.

Que por tratarse de un crédito laboral que consta en una sentencia condenatoria expedida por esta Corporación, y cuya exigibilidad tiene más de diez (10) meses, la cual hace parte de una de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Estado de conformidad a (sic) lo dispuesto en la Sentencia C-1154 de 2008. Limitase (sic) la medida hasta la suma UN MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN MIL (sic) CIENTO CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS OCHO PESOS CON CINCO CENTAVOS ($1’481.143.808,05. mcte), (sic) correspondiente al valor de la medida cautelar decretada. […].2 2 Índice 2 ibidem. 3 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Posteriormente, por auto del 9 de julio de 2020, el a quo corrigió la fecha de la providencia anterior3 y precisó que el embargo se limitaría a la suma de «MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN MIL (sic) MILLONES CIENTO CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS OCHO PESOS CON CINCO CENTAVOS ($1’481.143.808,05.mcte)».4 1.3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la entidad accionada interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: i) El principio de inembargabilidad es necesario para proteger los bienes públicos y el interés general, y garantizar la realización de los fines del Estado. Sin embargo, el legislador, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han establecido excepciones con el propósito de salvaguardar derechos y principios fundamentales. ii) El artículo 594 del Código General del Proceso enlista los recursos públicos que son inembargables, contra los cuales las medidas cautelares son improcedentes. iii) Aunque hay excepciones al principio de inembargabilidad, existen recursos que gozan de especial protección porque tienen destinación específica, por lo cual no se pueden embargar.

Por ejemplo, los del Fondo de Contingencias, los asignados al pago de sentencias y conciliaciones, y los que están depositados en las cuentas corrientes y de ahorros abiertas, exclusivamente, a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con los artículos 195 (parágrafo 2) del CPACA y 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015. iv) Las cuentas bancarias de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contienen recursos públicos inembargables, los cuales, además, están destinados al funcionamiento de la administración de justicia, concebida por el artículo 228 de la Constitución Política como un servicio público esencial. 3 El conjuez del Tribunal Administrativo del Cesar corrigió la fecha del auto por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo, en el sentido de precisar que este fue proferido el 27 de febrero de 2020 y no el 27 de febrero de 2019. 4 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 4 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales En consecuencia, el embargo indiscriminado de las cuentas de la entidad ejecutada podría afectar el pago de nómina, de aportes al Sistema de Seguridad Social y de suministros de elementos básicos como papelería, servicios públicos, viáticos, transportes, gastos de notificación y publicaciones, etc. v) Los dineros consignados en las cuentas corrientes de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar «[…] no corresponden a ingreso (sic) propios, sino de pago de terceros, en el cual (sic) se hace efectivo el pago de salarios y deducciones de banco».

Por consiguiente, el embargo afectaría la administración de justicia y los derechos fundamentales de los empleados, pues no se podrían usar otros rubros para atender estos compromisos infaltables de la entidad. vi) Antes de adoptar la decisión, el juez, además de evaluar la apariencia de buen derecho y el peligro por la mora procesal, debe consultar la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de la medida cautelar.

Ahora bien, en este caso la medida de embargo a) no es proporcional, ya que puede generar una insostenibilidad fiscal e institucional que comprometería el interés general; y b) es irrazonable e innecesaria, debido a que no existe riesgo de insolvencia y la obligación está reconocida de manera expresa, en tanto el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 prevé una garantía en el Presupuesto General de la Nación para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en sentencias judiciales o conciliaciones. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si procede o no la medida cautelar de embargo y retención «[…] de los dineros de carácter inembargable que tenga o llegare a tener la NACION (sic) – RAMA JUDICIAL EN LAS siguientes entidades bancarias: BANCO DE OCCIDENTE, BANCO POPULAR, BANCO DAVIVIENDA, BANCO BOGOTA (sic), BANCO COLPATRIA, BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL DE 5 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales AHORROS de Valledupar, y a nivel Nacional», a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 27 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2.2.

Medida cautelar de embargo En este acápite de las consideraciones se abordará el siguiente cuestionamiento: ¿Dentro de los procesos ejecutivos laborales que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede ordenarse el embargo de bienes, rentas y recursos públicos? Al respecto, se precisa resaltar que la ejecución de las sentencias es un componente del derecho a la tutela judicial efectiva5 y es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho, pues implica la inexorable sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución,6 por ende, el desacato total o parcial de las decisiones judiciales atenta contra el orden jurídico, económico y social justo como presupuestos fundamentales del Estado y desdibuja la misión judicial de materializar la convivencia social y la concordia nacional, la cual se verifica a partir de su función de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución Política y la ley.7 Por su parte, el legislador instituyó la medida cautelar de embargo para garantizar la ejecución del título de recaudo con sujeción a las condiciones en que allí se haya reconocido el derecho.8 En tal sentido, los artículos 599 del CGP y 45 de la Ley 1551 de 2012 precisaron que en los procesos ejecutivos se puede solicitar la medida cautelar de embargo desde la presentación de la demanda; empero, cuando la parte accionada sea un municipio, aquel solo se podrá decretar una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. 5 La Sentencia C-426 de 2002 precisó que el acceso a la administración de justicia comprende el derecho a que «el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad».

En similar sentido puede consultarse la Sentencia T-329 de 1994. 6 Sentencia T-554 de 1992, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz. 7 Artículo 1 de la Ley 270 de 1996. 8 Ver sentencia C-054 de 1997. 6 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales No obstante, existen normas que prohíben el embargo de los bienes, rentas y recursos públicos con el fin de permitir a las entidades oficiales cumplir sus funciones y materializar los fines del Estado, pero ese propósito no puede constituirse en una barrera infranqueable para desconocer los derechos reconocidos en providencias judiciales, por ende, su interpretación debe conciliarse con los demás principios y derechos reconocidos en la Carta Política, especialmente los de dignidad humana, efectividad de los derechos, seguridad jurídica, propiedad y acceso a la justicia.9 A continuación, se analizarán las normas que prohíben decretar embargos sobre rentas, recursos y bienes públicos con el propósito de determinar cuál debe ser su entendimiento en los procesos ejecutivos que se adelanten ante esta jurisdicción con el fin de lograr el cumplimiento de una providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación de contenido laboral.

Es preciso aclarar que en este auto únicamente se estudiará la medida cautelar de embargo en lo que se refiere a los bienes y recursos del Estado de cara al cumplimiento de obligaciones laborales, pues en el sub lite se resuelve sobre la procedencia de un embargo dentro de un proceso ejecutivo cuyo objetivo es el cumplimiento de una sentencia de carácter laboral emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra una entidad pública. 2.3.

Directrices jurisprudenciales frente al principio de inembargabilidad En nuestro ordenamiento jurídico se han establecido diversas disposiciones de rango constitucional y legal que han implementado el principio de inembargabilidad de los recursos, rentas y bienes públicos. Para efectos metodológicos, la Sala se abstendrá de hacer un acápite con la transcripción de dichas normas y, en su lugar, las analizará en conjunto con las directrices jurisprudenciales que ha trazado la Corte Constitucional en las sentencias que han resuelto sobre su exequibilidad. 9 Tal criterio fue esbozado en la sentencia C-1154 de 2008. 7 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales En tal sentido, se resalta que dicha corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad es una herramienta legítima para proteger el patrimonio público, teniendo en cuenta que este es indispensable para la realización de los fines esenciales del Estado, por ende, es una garantía que amerita especial protección y defensa para salvaguardar sus recursos financieros y, de manera especial, aquellos destinados a cubrir las necesidades esenciales de la población. A partir del anterior entendimiento se ha afirmado que «si se permitiera el embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior».10 No obstante, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de algunas disposiciones que establecieron el principio de inembargabilidad y concluyó que en esos casos aquel estaría sujeto a las siguientes excepciones: i) obligaciones dinerarias de naturaleza laboral; y ii) créditos que consten en sentencias judiciales o en otros títulos legalmente válidos.

A continuación, se abordarán las mencionadas excepciones con la aclaración de que aquellas se fijaron respecto de las normas analizadas en sede de constitucionalidad, las cuales no predicaron el principio de inembargabilidad de los recursos públicos en general, sino que cada una salvaguardó específicos dineros del erario, como el Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones, entre otros, conforme se explicará en este proveído. 2.4.

Obligaciones dinerarias de naturaleza laboral La Sentencia C-546 de 1992 resolvió que «SON EXEQUIBLES los artículos 8°, en la parte que dice: "y la inembargabilidad", y 16 de la Ley 38 de 1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia».11 Las consideraciones a que 10 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2013.

En igual sentido puede consultarse la Sentencia C-546 de 1992. 11 Los artículos 8 y 16 de la Ley 39 de 1989, antes de ser modificados por la Ley 179 de 1994, disponían lo siguiente: 8 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales hace referencia la parte resolutiva son las siguientes: En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo […].

En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

(Resalta la Sala). En este orden de ideas, las obligaciones dinerarias a cargo del Estado de naturaleza laboral se exceptúan de la aplicación del principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación.12 Al respecto, la Corte Constitucional evidenció un conflicto entre dos valores, pues, por un lado, las normas estudiadas salvaguardaban los recursos económicos del Estado y el interés general, pero, por el otro, estos postulados entraban en tensión con el derecho fundamental al pago del salario de los servidores públicos.

Entonces, se definió que dicha problemática debía resolverse bajo la siguiente regla: «en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario». Para arribar a la referida conclusión, la corporación razonó de la siguiente manera: i) El artículo 351 de la Constitución Política priorizó el servicio de la deuda pública, dentro de la cual se incluyen las acreencias laborales, pues la carta se edifica sobre las bases de la justicia social y considera al ciudadano como el actor primordial del Estado Social de Derecho, por ende, «la protección y efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de Artículo 8.

Los principios del sistema presupuestal son: […] la Inembargabilidad […]. Artículo 16. Inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes. 12 Esta tesis fue reiterada en las Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993 y C-103 de 1994. 9 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales ser de la organización institucional y política y del quehacer gubernamental». ii) La inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación está fundada en la protección del bien público y del interés general; sin embargo, eso no puede justificar la violación de los derechos fundamentales de las personas consideradas por separado, pues ello conduciría al absolutismo y al utilitarismo.

En consecuencia, «el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual». iii) La inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación obstaculiza la efectividad del derecho al salario, pese a que la protección de las garantías fundamentales no puede estar sujeta «al vaivén del interés general», como tampoco debe condicionarse a problemas administrativos o presupuestales. iv) El derecho al trabajo goza de una especial protección constitucional y es un valor fundante del Estado Social de Derecho, por ende, debe exceptuarse de la regla general de la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. Por su parte, la Sentencia C-103 de 1994 siguió la anterior línea jurisprudencial.

En dicha oportunidad, la Corte Constitucional estudió los numerales 158 y 272 del artículo 1 del Decreto 2282 de 1989, que modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil,13 y declaró la exequibilidad condicionada de las siguientes expresiones: i) Del artículo 336 del CPC, «[l]a Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo». ii) Del artículo 513 del CPC, «[l]as rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables».

La Corte Constitucional condicionó la exequibilidad a que debía «entenderse con la excepción reconocida en la sentencia C-546, de octubre 1o. de 1992, de esta misma Corte, en relación con los créditos laborales, y en concordancia con la parte motiva 13 En adelante CPC. 10 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales de esta providencia». 2.5.

Créditos que consten en sentencias judiciales o en otros títulos legalmente válidos La Sentencia C-354 de 199714 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996,15 «bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».

Esta decisión se fundó en los siguientes razonamientos: i) La regla general de inembargabilidad sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, en aras de garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos. ii) La redacción del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 podría generar el entendimiento de que solo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados en la forma allí descrita, pero no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración; sin embargo, tal interpretación carece de justificación objetiva y razonable; por el contrario «[t]anto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley». 14 Los lineamientos de esta providencia fueron reiterados en la Sentencia C-402 de 1997. 15 El artículo 19 del Decreto 111 de 1997, dispone lo siguiente: Artículo 19.

Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. 11 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales iii) El procedimiento previsto para el pago de las condenas decretadas en sentencias judiciales también debe aplicarse para sufragar los demás créditos a cargo del Estado, pues una conclusión diferente conduciría a judicializar las deudas del Estado que constan en un título válido emanado de aquél. La Sala considera que las excepciones antes anotadas respecto de la aplicación de dicho principio para el Presupuesto General de la Nación también se predican de los presupuestos de las entidades territoriales, pues el artículo 94 de la Ley 38 de 1989 (Ley Orgánica del Presupuesto) dispone que aquellas deberán seguir principios análogos a los contenidos en ese estatuto, «entre ellos, desde luego, el de la inembargabilidad, aplicable, por tanto, a los recursos y las rentas de los presupuestos seccionales».16 En igual sentido, el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 dispuso que «[l]as entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.

Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente». Una conclusión diferente a la antes acogida generaría una situación de desigualdad respecto de los servidores públicos territoriales y se pondrían en riesgo sus derechos laborales, la seguridad jurídica y el acceso a la administración de justicia. Además, se daría mayor valor a los derechos de quienes reclaman su cumplimiento ante la Nación, en desmedro de las garantías de quienes los exigen ante los entes territoriales.

De otro lado, conforme a los artículos 64 del Decreto 1221 de 198617 y 318 del 16 Sentencia C-263 de 1994. 17 Por el cual se dicta el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales. El artículo 64 del Decreto 1221 de 1986 dispone lo siguiente: Artículo 64. Del régimen aplicable a los embargos. No son embargables por ninguna autoridad los recursos que reciban las entidades descentralizadas a título de transferencia de la Nación o del respectivo Departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren.

De sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos. 12 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Decreto 1222 de 1986,18 los recursos de las entidades descentralizadas del orden departamental se sujetan a las siguientes reglas en materia de embargos: i) Son inembargables los recursos que reciban las entidades descentralizadas del orden departamental a título de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren. ii) De sus recursos propios u ordinarios solo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos.

La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-263 de 1994, declaró la exequibilidad de las referidas normas «con las precisiones y consideraciones que aparecen en la parte motiva de esta providencia», de las cuales se destacan las siguientes: […] cuando entran en conflicto la protección de los recursos económicos estatales y la efectividad del derecho fundamental al pago del salario y las prestaciones de los trabajadores vinculados al Estado, debe prevalecer éste último valor, pues de no ser así se desconocería abiertamente la definición constitucional del Estado Social de Derecho y se desvirtuarían las consecuencias jurídicas de ella.

Cuando el imperativo constitucional de cancelar a los trabajadores las sumas a que tienen derecho únicamente puede cumplirse por el embargo de los bienes de la entidad pública deudora, el principio de la inembargabilidad sufre una excepción de origen constitucional, pues se repite que los derechos laborales son materia privilegiada que encuentra sustento en varias disposiciones, superiores, principalmente en la del artículo 25, a cuyo tenor el trabajo goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado.

Téngase en cuenta que, según el artículo 53 de la Constitución, la ley no puede menoscabar los derechos de los trabajadores. […] Adviértese, por otra parte, que los preceptos controvertidos consagran la embargabilidad parcial (en una tercera parte) de los recursos propios de las entidades descentralizadas del orden departamental. […] 18 Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental.

El artículo 318 del Decreto 1222 de 1986 dispone lo siguiente: Artículo 318. No son embargables por ninguna autoridad los recursos que reciban las entidades descentralizadas a título de transferencia de la Nación o del respectivo Departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren. De sus recursos propios u ordinarios sólo es embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos. 13 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Así como la ley puede determinar la inembargabilidad de ciertos bienes y recursos por cualquiera de los motivos enunciados, está autorizada para señalar los límites de la misma. […] Tan contraria a la Constitución sería una interpretación de sus mandatos en cuya virtud se hiciera prevalecer el interés de los acreedores sobre los generales de la comunidad dando lugar a toda clase de embargos, en tal forma que se hiciera imposible la cabal operación de las entidades públicas, como una que condujera al absoluto desamparo de aquellos.

Lo que conviene a la justicia es que cuando menos parte del patrimonio estatal atienda al principio genérico y sea prenda común de los acreedores, en la medida en que no afecte los intereses generales. Corresponde al legislador definir cuál es esa medida y equilibrar así los intereses en controversia. De acuerdo con la anterior sentencia, los recursos que reciban las entidades descentralizadas del orden departamental a título de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren sí pueden ser pasibles de embargo para atender obligaciones laborales.

De otro lado, se resalta que en la referida providencia la Corte Constitucional halló exequible la previsión legal de poderse embargar hasta la tercera parte de los recursos propios u ordinarios de las entidades descentralizadas. Al respecto, se resalta que el numeral 16 del artículo 594 del Código General del Proceso19 estableció un mandato similar al indicar que serán inembargables «[l]as dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales», es decir, que sí será pasible de embargo una tercera parte de aquellas, lo cual ratifica la tesis de dicha corporación en el sentido de afirmar que el ordenamiento debe promover un equilibrio entre el principio de inembargabilidad y el derecho de los acreedores a que el Estado satisfaga las deudas.

En conclusión, el principio de inembargabilidad no es absoluto, por ende, tratándose de créditos y obligaciones de carácter laboral, pueden ser objeto de embargo: a) las rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación20 y del presupuesto de las 19 En adelante CGP. 20 En cuanto a las excepciones al principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sección Cuarta, sentencia de 17 de septiembre de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2020-00510-01; ii) Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 2 de mayo de 2019, radicado: 11001031500020180318301; iii) Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2018, 14 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales entidades territoriales, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman; y b) los recursos que reciban las entidades descentralizadas del orden departamental a título de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren, en los siguientes casos: i) Con el fin de sufragar las condenas reconocidas en providencias judiciales de carácter laboral. ii) Con el fin de pagar los títulos emanados de la administración donde conste una obligación de naturaleza laboral expresa, clara y legalmente exigible.

En atención a los valores que fundan el Estado Social de Derecho y que inspiraron las Sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1994, C-263 de 1994 y C-354 de 1997, la Sala concluye que las reglas de interpretación del principio de inembargabilidad establecidas en dichas providencias también deben aplicarse a las normas que se expidieron con posterioridad y que reiteraron el principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, es decir, los artículos 594 (ordinal 1) del CGP,21 y 2.8.1.6.1., del Decreto 1068 de 2015,22 ya que las normas analizadas y las nuevas contienen igual prohibición para proteger idénticas rentas, bienes y recursos, esto es, los del Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman, por ende, debe atenderse el carácter vinculante de su ratio decidendi,23 conforme lo ordena el artículo 48 de la Ley 270 de 1996.

Igualmente, al tenor del artículo 243 de la Carta Política, los operadores jurídicos radicado: 11001-03-15-000-2018-00958-00; iv) Sección Cuarta, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicado: 11001031500020170200701; v) Sección Tercera, Subsección A, auto de 23 de noviembre de 2017, radicado: 88001-23-31-000-2001-00028-01 (58870); vi) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de julio de 1997, radicado: S–694. 21 Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]. 22 Esta norma compiló los artículos 1 y 4 del Decreto 2980 de 1989 y 1 del Decreto 1807 de 1994.

El texto del artículo 2.8.1.6.1. del Decreto 1068 de 2015 corresponde al siguiente: Artículo 2.8.1.6.1. Inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. […]. 23 Considerado así en la sentencia C-037 de 1996. 15 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales están obligados por el efecto de la cosa juzgada material24 de las sentencias de la Corte Constitucional.

En consecuencia, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».25 Además, el marco constitucional que inspiró los aludidos pronunciamientos permanece vigente, por ende, tanto el legislador como quienes aplican las normas deben respetar los principios, valores y derechos que fundan nuestro Estado, esto es, «la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo».26 2.6.

Precisiones frente a las excepciones al principio de inembargabilidad Con posterioridad a las sentencias de constitucionalidad antes analizadas, el legislador ha impartido nuevos mandatos que impactan la aplicación de las excepciones que jurisprudencialmente se habían introducido al principio de inembargabilidad con el fin de reforzarlo frente a algunos dineros que por su destinación al gasto público social ameritan una protección especial.

A continuación, se estudiarán las reglas que el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia han fijado en aras de determinar la aplicabilidad o no de las aludidas excepciones en materia de embargos de bienes, rentas y recursos públicos. i) Conforme al artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[c]uando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del 24 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 25 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 26 Sentencias C-354 de 1997 y C-1063 de 2003. 16 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva», es decir, que aun en las excepciones antes anotadas al principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, la medida cautelar únicamente podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma citada. ii) De acuerdo con los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001;27 21 del Decreto Ley 28 de 2008;28 594 (numeral 1) del CGP;29 45 de la Ley 1551 de 2012; 30 62 y 70 de la Ley 1530 de 2012;31 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015;32 357 27 Artículo 18.

Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.

Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera. [..]. 28 Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes. 29 Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. […] las cuentas del sistema general de participación, regalías […]. 30 Artículo 45. No procedibilidad de medidas cautelares. La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra.

En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente. […]. 31 Los artículos 62 y 70 de la Ley 1530 de 2012 fueron derogados por la Ley 2056 de 2020, pero esta norma incluyó disposiciones en igual sentido (artículos 125 y 133), es decir, reiteró la inembargabilidad de los recursos del sistema general de regalías. 32 Artículo 2.6.6.1.

Inembargabilidad recursos del Sistema General de Participaciones. Los recursos del Sistema General de Participaciones, por su destinación social constitucional, no pueden ser objeto de embargo. En los términos establecidos en la Ley 715 de 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones no harán unidad de Caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. 17 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales de la Ley 1819 de 2016;33 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020,34 la medida cautelar de embargo está sujeta a las siguientes restricciones en el caso de las entidades territoriales: a. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Participaciones, con la aclaración de que sí procederá para el pago de créditos laborales judicialmente reconocidos35 y que «si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».

Esta regla fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de 2008.36 b. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Regalías. c. El embargo no aplicará sobre las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra. 33 Artículo 357.

Embargos. En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que se hagan a favor de los departamentos, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el sujeto pasivo correspondiente. […]. 34 Artículo 125. Principios del sistema presupuestal. El Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías se regirá por los principios de […] inembargabilidad […].

Artículo 133. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las decisiones de la autoridad judicial o administrativa que contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario respectivo que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2019, radicado: 11001031500020190130300.

Es oportuno precisar que la Sentencia C-1154 de 2008 en su parte resolutiva aplicó la excepción respecto de obligaciones laborales declaradas en «sentencias»; sin embargo, la lectura integral de dicho pronunciamiento, en consonancia con la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional y que fue ampliamente citada en esa decisión, permite concluir que la excepción no solo puede predicarse de sentencias, sino de todas las providencias judiciales que impongan o aprueben una condena de carácter laboral.

Además, la norma objeto de análisis de constitucionalidad no aludió al término «sentencias», es decir, que tampoco se está rebasando el texto legal que fue declarado exequible en forma condicionada. 36 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2019, radicado: 11001031500020190130300; ii) Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 16 de agosto de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2017-01581-00. 18 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales d. En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. e. El embargo no podrá decretarse sobre sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente iii) Al tenor del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[e]n ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito», es decir, que aun en las excepciones establecidas jurisprudencialmente al principio de inembargabilidad, la medida cautelar de embargo no podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma citada.37 iv) Por mandato de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política y 594 (numeral 3)38 del CGP, no podrán embargarse «los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación» y «otros bienes culturales que conforman la identidad nacional», esta regla no admite excepción alguna. v) Por disposición de los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del CGP, son inembargables los siguientes bienes y recursos públicos: a. Los bienes «destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por 37 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B: i) auto de 4 de diciembre de 2019, radicado: 15001-23-31-000-2004-03184-02 (64135); ii) auto de 24 de octubre de 2019, radicado: 20001-23-31-000-2008-00286-02 (62828). 38 Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: […] 3. Los bienes de uso público […]. 19 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje».39 b. «Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas». c. «Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones».40 d. «Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales».41 En relación con la inembargabilidad de dichos bienes, rentas y recursos, la Sala advierte que de ellos no es posible predicar las excepciones al principio de inembargabilidad antes estudiadas, en razón al amplio margen de configuración normativa que le asiste al legislador, cuya voluntad fue mantener su intangibilidad en lo que respecta a la medida cautelar de embargo.

A su vez, los recursos, rentas y bienes de que tratan los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del CGP no han sido objeto de estudio por la Corte Constitucional y, por ende, tampoco podrían extenderse las mencionadas excepciones al amparo de la cosa juzgada, pues las normas no tienen un contenido material idéntico al de las disposiciones que fueron analizadas en sede de constitucionalidad. 39 Esta norma estaba redactada en similares términos en el artículo 684 del CPC, con la particularidad de que aludía a «ingresos», mientras que el CGP los especificó como «ingresos brutos».

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 684 del CPC, mediante la Sentencia C-1064 de 2003. 40 Esta norma estaba redactada en similares términos en el artículo 684 del CPC. 41 Esta norma estaba redactada en similares términos en el artículo 684 del CPC. 20 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales vi) Conforme al artículo 195 (parágrafo 2) del CPACA,42 son inembargables los dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias, es decir, que las excepciones antes estudiadas tampoco aplicarán frente a estos dineros. 2.7.

Inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones En cuanto al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de analizarlo bajo dos contextos constitucionales distintos. En un primer momento, a través de las Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003, la mencionada corporación estudió la exequibilidad de los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, expedida en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, el cual modificó los artículos 356 y 357 de la Carta Política.

En un segundo momento, mediante la Sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estudió el artículo 21 de Decreto Ley 28 de 2008, proferido en vigencia del Acto Legislativo 4 de 2007, que reformó nuevamente los artículos 356 y 357 de la Constitución. La lectura de las referidas providencias refleja que en la segunda etapa el criterio interpretativo de la Corte Constitucional fue más restrictivo en aras de salvaguardar el principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.

En efecto, la Sentencia C-793 de 2002 declaró exequible el artículo 18 de la Ley 715 «bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el 42 Artículo 195.

Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: […] Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. 21 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-».

Por su parte, la Sentencia C-566 de 2003 declaró exequible la expresión «estos recursos no pueden ser sujetos de embargo» contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, bajo los siguientes condicionamientos: […] en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones.

Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la Participación de Propósito General que, de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen al financiamiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas señaladas en el párrafo anterior, sin que puedan verse afectados con embargo los demás recursos de la participación de propósito general cuya destinación está fijada por el Legislador, ni de las participaciones en educación y salud.

Así las cosas, en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sostuvo que solamente se podrían imponer medidas cautelares sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para hacer efectivas obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas con los destinos legalmente previstos para esos recursos, esto es, educación, salud, saneamiento básico y agua potable.

Ahora bien, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 4 de 2007, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-1154 de 2008, advirtió que, a diferencia del Acto Legislativo 1 de 2001, el nuevo precepto evidencia una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de los 22 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales recursos del Sistema General de Participaciones e impartió la orden de adoptar mecanismos de control y seguimiento de la ejecución de estos dineros.

Siguiendo esta premisa, dicha corporación analizó el artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008,43 que desarrolló el Acto Legislativo 4 de 2007, e indicó que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que las medidas cautelares derivadas de obligaciones laborales deben recaer sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial, para proceder a su pago en la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008 «en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».

Entonces, conforme al Acto Legislativo 4 de 2007 y el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, la única excepción que existe para que proceda el embargo de los dineros del Sistema General de Participaciones es la relacionada con los créditos laborales judicialmente reconocidos. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia C-539 de 2010 y reemplazó la interpretación que se venía sosteniendo en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, en razón al nuevo marco constitucional.

Es oportuno precisar que la Sentencia C-1154 de 2008 en su parte resolutiva aplicó la excepción respecto de obligaciones laborales declaradas en «sentencias»; sin embargo, la lectura integral de dicho pronunciamiento, en consonancia con la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional y que fue ampliamente citada en 43 Artículo 21.

Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes. 23 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales esa decisión, permite concluir que la excepción no solo puede predicarse de sentencias, sino de todas las providencias judiciales que impongan o aprueben una condena de carácter laboral.44 Además, la norma objeto de análisis de constitucionalidad45 no aludió al término «sentencias», es decir, que tampoco se está rebasando el texto legal que fue declarado exequible en forma condicionada.

Ahora bien, con posterioridad a los referidos pronunciamientos, el legislador volvió a incluir la prohibición de embargar recursos del Sistema General de Participaciones en los artículos 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015. La Corte Constitucional no ha estudiado las referidas normas; sin embargo, en virtud de la cosa juzgada material que se explicó en acápites anteriores, la directriz impartida en la Sentencia C-1154 de 2008, referente a la posibilidad de decretar embargos a los recursos del Sistema General de Participaciones para satisfacer obligaciones laborales que consten en providencias judiciales, también aplica respecto de las nuevas normas que aluden a la inembargabilidad de dichos recursos y cuyo contenido fue declarado condicionalmente exequible por dicha corporación. La anterior conclusión también se funda en las siguientes razones: i) los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto Ley 28 de 2008, 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015 contienen igual prohibición en orden a proteger idénticos recursos, es decir, los del Sistema General de Participaciones; y ii) permanece vigente el marco constitucional bajo el cual se analizó el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, por ende, la lectura que hizo la Corte Constitucional mantiene plena aplicabilidad, en tanto no se han modificado las normas superiores que fundaron su decisión. 2.8.

Inembargabilidad de los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias, del Sistema General de 44 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2019, radicado: 11001031500020190130300. 45 Artículo 21 del Decreto 28 de 2008. 24 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Regalías y los municipales originados en transferencias de la Nación46 Mediante la Sentencia C-543 de 2013, la Corte Constitucional se declaró inhibida para estudiar una demanda de constitucionalidad incoada contra los artículos 195 (parágrafo 2) del CPACA, 70 de la Ley 1530 de 201247 y 594 (numerales 1 y 4 y parágrafo) del CGP.

No obstante que la decisión fue inhibitoria, las consideraciones que condujeron a tal determinación resultan relevantes para el presente asunto, pues se establecieron las siguientes conclusiones frente a las normas demandadas: i) El artículo 63 de la Constitución Política facultó al legislador para determinar qué bienes, además de los señalados expresamente en la norma, tienen el carácter de inembargables, en aras de asegurar la «adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado», por ende, las medidas de inembargabilidad cuentan con un sustento constitucional válido. ii) La lectura integral del artículo 195 del CPACA permite deducir que la intención del legislador no es habilitar a las entidades públicas para que evadan el pago de sus deudas; por el contrario, allí se estableció el trámite para atender las condenas y conciliaciones. iii) Aunque los recursos del Fondo de Contingencias y de los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones son inembargables, «las obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse aunque no proceda la medida cautelar». iv) Respecto del artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, el actor no explicó «por qué ante la existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cobro de una obligación, la medida de inembargabilidad contemplada en la norma se torna 46 Salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas, conforme lo dispone el artículo 594, numeral 4, del CGP. 47 Artículo 70.

Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal. 25 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales en la única idónea para hacer exigible su cumplimiento, como sería el caso de los ingresos corrientes de libre destinación». v) El accionante sostiene que las sentencias serán incumplidas debido a la imposibilidad de embargar los recursos y bienes públicos; además, los procesos se mantendrán activos y vigentes hasta que existan los recursos económicos necesarios para sufragar las acreencias, es decir, que se incentiva a las entidades públicas para desatender o dilatar el pago de sus compromisos.

Sin embargo, «el demandante pretende activar la presente acción para que la Corte se pronuncie respecto a eventos confusos que podrían o no acontecer» y «tampoco explica por qué ante la existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales, éstos no son suficientes para garantizar el pago de las obligaciones contraídas». vi) La Corte Constitucional ha precisado que el principio de inembargabilidad debe armonizarse con otros valores constitucionales y, por tal motivo, su aplicación está sujeta a algunas excepciones.

En relación con esta afirmación se destacan los siguientes apartes: Sin embargo, contempló [alude a la Corte Constitucional] excepciones a la regla general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo.

Éstas son: (i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas48. (ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos49. 48 C-546 de 1992 49 En la sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que aunque el principio general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución. Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 26 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales (iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.50 (iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)51 […] Por todo lo anterior, el demandante se encontraba obligado a explicar, bajo la óptica de la interpretación del principio de inembargabilidad, porqué en estos eventos no son aplicables las excepciones al mismo cuando se encuentran cobijados por los pronunciamientos abstractos de constitucionalidad sobre la materia y que deben guiar la interpretación de los operadores jurídicos al resolver los casos concretos en relación con este principio. […] Agregado a lo anterior, puede observarse que las excepciones consagradas al principio de inembargabilidad de los recursos y bienes públicos frente al pago de sentencias condenatorias y conciliaciones siempre ha operado una vez ha transcurrido un determinado plazo para hacer exigibles estas obligaciones, luego de su ejecutoria, ante la administración, esto es, no ha operado como una medida cautelar previa a la presentación de la demanda contra la Nación o las entidades estatales, circunstancia que tampoco evidencia el demandante para explicar por qué este evento es diferente y no le son aplicables las subreglas fijadas por la Corte en este respecto. […] De otra parte, esta Corporación ha sostenido que el principio de inembargabilidad no desconoce el contenido de los derechos adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de seguridad jurídica, porque precisamente las excepciones introducidas vía jurisprudencial lo que pretenden es armonizar estos derechos con la protección de los recursos públicos52.

“Este acople de la jurisprudencia de ninguna manera supone desconocer el principio de efectividad de los derechos, en virtud del cual se ha avalado el embargo excepcional de recursos de las entidades territoriales. De lo que se trata es, simplemente, de armonizar y conciliar esos principios…”.53 En este orden de ideas, mediante la Sentencia C-543 de 2013, la Corte Constitucional se inhibió de estudiar la legalidad de los artículos 195 (parágrafo 2) del CPACA, 70 de la Ley 1530 de 2012 y 594 (numerales 1 y 4 y parágrafo) del CGP, por ende, estas disposiciones siguen vigentes.

Ahora bien, pese a que algunos apartes de la Sentencia C-543 de 2013 podrían dar a entender que el principio de inembargabilidad tiene excepciones y que sería viable aplicarlas a las referidas normas, también lo es que la corporación no ha emitido 50 La sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses. 51 C-793 de 2002.

M.P. Jaime Córdoba Triviño 52 Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 53 Ibidem 27 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales una decisión en la que explique si también pueden predicarse de los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias, del Sistema General de Regalías y los municipales originados en transferencias de la Nación (salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de estas).

Entonces, teniendo en cuenta que el legislador les impartió un tratamiento específico en aras de salvaguardarlos de la medida de embargo ante un eventual proceso ejecutivo, la Sala acatará dicho mandato, por lo cual no se extenderán a estos las excepciones que fijó la Corte Constitucional cuando estudió la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. Además, se observa que para el momento en que se expidieron las normas antes citadas el legislador tenía pleno conocimiento de las reglas fijadas por la Corte Constitucional para excepcionar la aplicabilidad de dicho principio; sin embargo, no las trasladó a esos recursos, es decir, que su intención fue salvaguardarlos, bajo el entendido de que existen otros dineros y bienes que sí son pasibles de dicha medida.

Ejemplo de lo antes expuesto son los debates que se surtieron en el Congreso de la República para expedir el CGP, pues en las primeras ponencias sobre el numeral 1 del artículo 594 ibidem se introdujeron las excepciones que la Corte Constitucional había predicado frente al principio de inembargabilidad. En tal sentido, se indicó que serían inembargables «[l]os bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, salvo para el cobro compulsivo de sentencias o laudos arbitrales ejecutoriados, de créditos laborales reconocidos en actos administrativos, de créditos provenientes de contratos estatales o reconocidos mediante conciliación o transacción».54 Posteriormente, al final de este numeral se agregó la expresión «aprobadas por la autoridad respectiva».55 El referido texto fue aprobado en primer debate por la Comisión Primera del Senado. 54 Gacetas del Congreso 119 de 29 de marzo de 2011, 250 de 11 de mayo de 2011, 745 de 4 de octubre de 2011, 822 de 3 de noviembre de 2011. 55 Gacetas del Congreso 114 de 28 de marzo de 2012 y 188 de 30 de abril de 2012. 28 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Luego, la Plenaria del Senado propuso para segundo debate el siguiente texto:56 Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, los recursos fuente, las cuentas del sistema General de participación, las cuentas maestras, regalías y recursos de la seguridad social. 2.

Los bienes, las rentas y recursos de entidades territoriales, sus recursos fuente, las cuentas del sistema general de participación, las cuentas maestras, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo. El juez sólo podrá decretar medidas cautelares sobre los recursos de que tratan los numerales 1 y 2 una vez vencido el término establecido en la ley para el cumplimiento de sentencias y conciliaciones de acuerdo con el procedimiento establecido para su ejecución en la ley y en las normas reglamentarias.

Posteriormente, la Comisión Accidental de Conciliación propuso el texto del proyecto de ley conciliado para ser considerado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, el cual modificó sustancialmente la anterior redacción y, en su lugar, eliminó las referencias expresas a las excepciones que jurisprudencialmente se habían introducido al principio de inembargabilidad,57 pero agregó el siguiente parágrafo: Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. […]. Esta corporación ha sostenido que la aludida norma «reconoce la existencia en el ordenamiento jurídico de que en algunos casos el mencionado principio no sea aplicado».58 Al respecto, la Sala considera que la interpretación del artículo 594 del CGP debe hacerse de manera armónica con las directrices trazadas por la Corte Constitucional, pero sin desatender la naturaleza de los recursos públicos frente a 56 Gaceta del Congreso 261 de 23 de mayo de 2012. 57 Gacetas del Congreso 316 y 317 de 6 de junio de 2012, 472 de 27 de julio de 2012 y 561 de 28 de agosto de 2012. 58 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2019, radicado: 11001031500020190130300. 29 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales los cuales se ha pronunciado, pues la línea jurisprudencial impide sostener que las excepciones se aplican al principio de inembargabilidad de todos los dineros públicos, toda vez que dicha corporación ha hecho precisiones dependiendo de si se trata del Presupuesto General de la Nación, del presupuesto de las entidades territoriales, del Sistema General de Participaciones y de las transferencias de la Nación y de los departamentos a las entidades descentralizadas del orden departamental, conforme se estudió en acápites precedentes.

Así las cosas, se concluye que el legislador advirtió la existencia de las excepciones al principio de inembargabilidad que se habían introducido jurisprudencialmente. No obstante, actuando dentro de su amplio margen de configuración normativa, estimó necesario salvaguardar algunos dineros públicos de la medida cautelar de embargo. En consecuencia, en lo que respecta a los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias y del Sistema General de Regalías, la Sala se abstendrá de extender las excepciones establecidas para otros recursos, pues tienen una naturaleza distinta a aquellos frente a los cuales se había pronunciado la Corte Constitucional y su exequibilidad aún no ha sido revisada, por lo que se impone salvaguardar los principios democráticos y de conservación del derecho, en tanto existen otros recursos que sí pueden ser pasibles de dicha medida cautelar y, por lo tanto, no se ponen en riesgo los derechos de los acreedores del Estado.

En tal sentido, la mencionada corporación judicial, mediante la Sentencia C-793 de 2002, precisó que los acreedores del Estado no quedan desprotegidos, toda vez que «el hecho de prohibir el embargo de determinados recursos no hace ilusorio el derecho a reclamar el pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento de cobro puede llevarse a cabo aunque no sea procedente la medida cautelar».

Aunado a lo anterior, al revisar los antecedentes legislativos del CPACA, se evidencia la preocupación del Ministerio de Hacienda y de la Rama Judicial en lograr el cumplimiento de las sentencias como presupuesto del derecho al acceso efectivo a la administración de justicia. Al respecto, se destacan las siguientes intervenciones de la referida cartera y del Consejo de Estado: Uno de los principales problemas que detectó la Comisión, fue la demora en el 30 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales reconocimiento y pago efectivo de las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público demostró el compromiso del Gobierno Nacional en hacer que los mandatos de los jueces se cumplan con la mayor celeridad posible, dentro de las inmensas limitaciones fiscales por las que atraviesan todas las entidades públicas. […] Por lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso ante la Comisión el nuevo esquema para el pago de sentencias judiciales contentivas de obligaciones dinerarias, a través de un mecanismo actualmente existente pero que no ha sido operativo.

En efecto, el artículo 195 de la iniciativa impone la obligación a las entidades públicas, que sean sección del Presupuesto General de la Nación, de efectuar aportes al Fondo de Contingencias creado por la Ley 448 de 1998, con el fin de atender de manera oportuna las obligaciones dinerarias que se constituyan en contra de la Nación, como consecuencia de una condena judicial en firme.59 […] esperamos que la sentencia se cumpla, es que yo no puedo hablar de acceso a la administración cuando la sentencia es para enmarcar, y no hay derecho como siempre dijimos en esa comisión y le hicimos énfasis al Gobierno Nacional que el proceso se adelante durante quince años, y que a los quince años después de que se obtiene una sentencia favorable todavía haya que esperar tres más o 18 meses para que me paguen y cuando finalmente no me pagaron los 18 meses entonces entrar a demandar ejecutivamente, eso no debe ser de esa manera, siempre esperamos una propuesta del Ministerio de Hacienda en el tema, como vamos a pagar, como vamos hacer cumplir las sentencias, después de muchas discusiones, después de muchas vueltas, pues por que se tiene que contar con el aval de Hacienda nada nos ganábamos nosotros con inventarnos un procedimiento que no esté avalado por Hacienda porque eso implica gasto público.

El Ministerio presentó un proyecto bastante interesante y fue la creación de un fondo de contingencias para procesos judiciales, algo así como el Fosyga, pero para el cubrimiento de sentencias, para el cumplimiento de las mismas esa propuesta parte del supuesto de que cuando a una entidad le notifican la demanda esa entidad tiene que aprovisionar una suma de dinero para el pago de una eventual condena, la entidad da la valoración de la perspectiva de prosperidad del proceso de cuanto tendría que pagar en caso de ser condenado y debe ir haciendo como un ahorro en ese fondo de contingencias cuando estima ese juicio; con ello el día que haya sentencia sencillamente la entidad requerirá al fondo de contingencia dentro de los diez días siguientes a, que se le notifique la condena para que el fondo le gire la suma a pagar, y esta a su vez pueda pagarle al administrado, digamos que fue lo mejor que se pudo obtener de Hacienda, vuelvo a insistir hubiéramos querido que eso quedara mucho mejor que lo que quedó redactado, pero es que si no se contaba con el aval de Hacienda sencillamente no se podía llegar a incorporar forma alguna, y por la misma vía se estableció el requisito de extinción (sic) de jurisprudencia […].60 Las anteriores intervenciones, en consonancia con el texto finalmente aprobado del artículo 195 del CPACA, permiten evidenciar que el legislador optó por acudir a los rubros de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias como medidas 59 Gaceta del Congreso 334 de 10 de junio de 2010.

Intervención del ministro de Hacienda y Crédito Público Dr. Oscar Iván Zuluaga Escobar. 60 Gaceta del Congreso 963 de 24 de noviembre de 2010. Intervención de la consejera de Estado Dr. Ruth Estella Correa Palacio. 31 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales eficaces para lograr el cumplimiento las condenas impuestas en sede judicial.

Igualmente, se previó de manera expresa la inembargabilidad de dichos recursos y esa intangibilidad también ha sido salvaguardada por esta corporación al abordar el estudio de la medida cautelar de embargo.61 De otro lado, frente a los recursos estudiados en este acápite no puede predicarse la cosa juzgada material de las sentencias de constitucionalidad, ya que el contenido normativo de los artículos 195 (parágrafo 2) del CPACA, 70 de la Ley 1530 de 2012 y 594 (numeral 1)62 del CGP no es idéntico al de los artículos 8 y 16 de la Ley 38 de 1989, 1 del Decreto 2282 de 1989 (numerales 158 y 272) y 19 del Decreto 111 de 1996, 64 del Decreto 1221 de 1986 y 318 del Decreto 1222 de 1986, que fueron analizados por la Corte Constitucional en las Sentencias C-546 de 1992, C-103 y C-263 de 1994 y C-354 de 1997.

Es así como las nuevas normas aludieron a dineros que no habían sido enunciados en las que fueron objeto de la acción pública de inconstitucionalidad. En efecto, la normativa analizada por la Corte Constitucional se refirió al Presupuesto General de la Nación y el presupuesto de las entidades territoriales y los recursos recibidos por las entidades descentralizadas del orden departamental a título de transferencia de la Nación, mientras que las disposiciones posteriores atañen a los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias, del Sistema General de Regalías y los recursos municipales originados en transferencias de la Nación (salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de estas).

Por ende, solamente puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional en cuanto a la referencia que hace el numeral 1 del artículo 594 del CGP a la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación y del presupuesto de las entidades territoriales, pues, conforme se explicó con antelación, este contenido es materialmente idéntico al analizado por la Corte Constitucional y, por ende, su 61 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sección Tercera, Subsección B, auto de 4 de diciembre de 2019, radicado: 15001-23-31-000-2004-03184-02 (64135); ii) Sección Tercera, Subsección B, auto de 24 de octubre de 2019, radicado: 54001-23-33-000-2017-00596-01 (63267); iii) Sección Tercera, Subsección B, auto de 24 de octubre de 2019, radicado: 20001-23-31-000-2008-00286-02 (62828); iv) Sección Segunda, Subsección B, auto de 21 de julio de 2017, radicado: 08001233100020070011202 (3679-2014). 62 En cuanto al numeral 1 del artículo 594 del CGP, en este párrafo se hace referencia a la inembargabilidad de los «recursos de la seguridad social». 32 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales aplicación debe seguir igual suerte respecto de la exequibilidad condicionada que fue expresamente declarada por las sentencias previamente analizadas. 2.9.

Inembargabilidad de los aportes a la seguridad social Conforme a los artículos 134 de la Ley 100 de 1993, 93 de Ley 1295 de 1994, 8 del Decreto 50 de 2003, 275 de la Ley 1450 de 2011, 594 del CGP (numeral 1), 25 de la 1751 de 2015, 2.6.4.1.4., y 2.6.1.2.7., del Decreto 780 de 2016, y 2.2.8.9.1., del Decreto 1833 de 2016, los recursos de la seguridad social son inembargables.

La anterior regla encuentra justificación en la finalidad del Sistema de Seguridad Social Integral,63 esto es, garantizar los derechos irrenunciables de las personas y la comunidad a obtener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las distintas contingencias que puedan sufrir. Dicho sistema se encuentra conformado por los regímenes establecidos para pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales complementarios.64 Por su parte, el artículo 48 de la Constitución determinó que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella».65 En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los dineros que aportan trabajadores y empleadores al sistema de seguridad social son de carácter parafiscal y, sin importar la naturaleza pública o privada del ente que administra los aportes, estos recursos no forman parte del patrimonio de estos y su destinación debe ser la que expresamente ha señalado la ley, esto es, el cubrimiento de los riesgos de vejez, invalidez y muerte.66 Así las cosas, en lo que atañe a la presente providencia, se concluye que los aportes al sistema de seguridad social son de carácter parafiscal, por lo que no hacen parte del Presupuesto General de la Nación67 ni del presupuesto de las entidades territoriales, sino que, por su especial afectación, pertenecen al sistema de 63 Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. 64 Artículo 8 de la Ley 100 de 1993. 65 Este mandato fue reiterado en el artículo 9 de la Ley 100 de 1993. 66 Sentencias C- 378 de 1998 y C-1089 de 2003. 67 Artículo 29 del Decreto 111 de 1996. 33 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales seguridad social68 y no es posible desviar su finalidad específica.

Por su parte, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-313 de 2014, declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, que estableció la inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud, por considerar que la medida estaba justificada en el destino social de dichos dineros y en el deber del Estado de garantizar ese derecho fundamental.

Sin embargo, reiteró que «la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de los caudales de la salud la medida cautelar».

En tal sentido, la Corte precisó que la prohibición del principio de inembargabilidad a los recursos del sistema de salud «deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia» y, a manera de ejemplo, aludió a la Sentencia C-1154 de 2008. Por otro lado, los artículos 134 de la Ley 100 de 1993, 594 del CGP (numeral 1) y 2.2.8.9.1., del Decreto 1833 de 2016 establecieron la inembargabilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues se encaminan a proteger a la población de los riesgos de la invalidez, vejez y muerte, por lo cual requieren de una especial protección de parte del Estado en aras de salvaguardar la sostenibilidad financiera de dicho sistema, así como los derechos fundamentales de los titulares y las prestaciones económicas previstas para cubrir dichos riesgos.

Igualmente, el constituyente y el legislador resguardaron tales dineros. En efecto, los artículos 48 Constitucional y 9 de la Ley 100 de 1993 prohibieron su utilización para asuntos distintos a financiar esas prestaciones sociales e impidieron que se tuvieran como prenda de garantía para los acreedores. Las referidas medidas son consecuentes con el deber del Estado de asegurar el adecuado funcionamiento del sistema de seguridad social como servicio público 68 Sentencias SU-480 de 1997 y C-422 de 2016. 34 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales esencial y derecho fundamental, y también el pago oportuno de las prestaciones sociales que reconoce, conforme lo ordena el artículo 53 de la Carta Política.

Es pertinente indicar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-017 de 1993, declaró «la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 15 de 1.982 en la parte que dice "Los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables", dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales sólo pueda hacerse mediante el embargo de los mismos, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 117 del Código Contencioso Administrativo».

Esta Sala considera que la anterior regla no puede tomarse como fundamento para concluir que en la actualidad los aportes al sistema de la seguridad social en pensiones están sujetos a la excepción anotada en la mencionada providencia, pues la norma analizada no es materialmente idéntica a las que con posterioridad reiteraron la inembargabilidad de esos dineros.

Además, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se modificó sustancialmente el diseño del sistema pensional e, inclusive, se previó que los fondos privados también concurrirían en su administración, por ende, se modificaron las condiciones legales y fácticas bajo las cuales se profirió la Sentencia C-017 de 1993, por lo cual no resultaría acertado trasladar su regla de decisión a la normativa actual. 2.10.

Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: i) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio de inembargabilidad de los recursos del Estado es una herramienta legítima para proteger el patrimonio público, teniendo en cuenta que este es indispensable para la realización de los fines esenciales de la República.

Por ende, es una garantía que amerita especial protección y defensa para salvaguardar sus recursos financieros y, de manera especial, aquellos destinados a cubrir las necesidades básicas de la población. 35 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Sin embargo, el máximo tribunal constitucional ha decantado algunas excepciones al principio de inembargabilidad, como ocurre en los casos en los que se persigue la satisfacción de obligaciones dinerarias de naturaleza laboral y de créditos que consten en sentencias judiciales o en otros títulos legalmente válidos.

En este asunto particular, el señor Henry de Jesús Calderón Raudales pretende el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia del 15 de marzo de 2018, a través de la cual la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar decidió lo siguiente: 4°. A título de restablecimiento del Derecho, Condenar a la Nación – Rama Judicial a reliquidar, reconocer y pagar la bonificación por prestación de servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías considerando el 100% de la prima especial de servicio como factor salarial del salario básico devengado por el demandante, al servicio de la rama Judicial, a partir del 1° de enero del año 1993, desempeñando como ultimo cargo el de Juez Cuarto Civil del Circuito de Valledupar, por los motivos y las razones expuesto (sic) en la parte considerativa de esta providencia. 5.

Las sumas resultantes a deber, deberán ser indexadas de conformidad con el artículo 192 del C.P.A.C.A., mediante la aplicación de la fórmula matemática que se ha adoptado, bajo los siguientes parámetros: Ra = Rh * _IPC Final_ IPC Inicial En donde el valor actual (Ra) se determina multiplicando el valor Histórico (Rh) que es el correspondiente al porcentaje del salario correspondiente a la prima especial mensual, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor vigente al mes anterior a la ejecutoria de la sentencia, por el índice inicial de precios al consumidor vigente para la fecha en que debió hacerse en (sic) de las diferencias resultantes del reajuste ordenado.

Por tratarse de de (sic) pagos de reajustes de tracto sucesivo, la formula (sic) se aplicara (sic) separadamente, mes por mes, para cada diferencia de la asignación mensual de retiro, a partir de la fecha referenciada. […].69 Es decir, el señor Calderón Raudales persigue el cumplimiento de una obligación dineraria de naturaleza laboral, contenida en una sentencia judicial, por lo cual podrían aplicarse algunas de las excepciones que ha definido la Corte Constitucional frente al principio de inembargabilidad, 69 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 36 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales teniendo en cuenta la clase de recursos que tiene la Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial).

Sin embargo, tal como lo advirtió la apoderada de la entidad accionada, la orden impartida por el conjuez del Tribunal Administrativo del Cesar resulta indiscriminada, en tanto se ordenó el embargo de los dineros de naturaleza inembargable que posee la Nación (Rama Judicial) en ciertas entidades bancarias, sin especificar qué clase de recursos serían esos.

En ese contexto, según se precisó en el acápite 2.6., de esta providencia, existen escenarios en los que no se pueden aplicar las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Por ejemplo, respecto de los dineros del Fondo de Contingencias y los destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones.

Por lo tanto, como la medida cautelar fue decretada en términos muy amplios o imprecisos, la orden impartida por el a quo podría afectar recursos que no pueden ser objeto de embargo. En igual sentido, de conformidad con el parágrafo del artículo 594 del CGP,70 las autoridades judiciales deben abstenerse de decretar el embargo de recursos inembargables, y, en caso de que lo hagan, tienen que invocar el fundamento legal para su procedencia, puesto que, de no hacerlo, el destinatario de la orden podría no acatarla.

Empero, en el caso particular analizado, dada los términos en que se concedió la medida precautoria («dineros de carácter inembargable»), la Sala estima que no era suficiente con citar la Sentencia C-1154 de 2008, proferida por la Corte Constitucional, 70 «PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.

En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene». 37 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales sino que el a quo debía precisar la naturaleza de los recursos sobre los que recaería la cautela, a fin de evitar que la limitación afecte el patrimonio de la Rama Judicial frente a los cuales no sería posible aplicar las excepciones al principio de inembargabilidad, según se expuso.

Por lo tanto, la Sala revocará la providencia apelada, y, en aras de garantizar el derecho a la doble instancia, el conjuez del Tribunal Administrativo del Cesar deberá especificar el tipo de recursos sobre los cuales puede recaer la cautela, teniendo en cuenta los lineamientos expuestos en el acápite de consideraciones de esta providencia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión apelada debe ser revocada, a fin de que el a quo precise la naturaleza de los recursos sobre los cuales puede recaer la medida cautelar de embargo, en aras de no comprometer rubros sobre los cuales no es posible aplicar las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 27 de febrero de 2020, proferido por un conjuez del Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se decretó una medida cautelar. En su lugar, el a quo deberá precisar la naturaleza de los recursos sobre los cuales puede recaer la medida cautelar de embargo, depositados en cuentas bancarias de las entidades financieras «BANCO DE OCCIDENTE, BANCO POPULAR, BANCO DAVIVIENDA, BANCO BOGOTA (sic), BANCO COLPATRIA, BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL DE AHORROS de Valledupar, y a nivel Nacional», teniendo en cuenta los lineamientos esbozados en la parte considerativa de esta providencia. 38 Radicación: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021) Demandante: Henry de Jesús Calderón Raudales Segundo. Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMMC