Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 110010324000200400404 01 Demandante: Jorge Luis Murcia Cristancho Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional Asunto: Se resuelve sobre la demanda presentada contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional respecto de la legalidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda presentada por Jorge Luis Murcia Cristancho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional.

I.

ANTECEDENTES 1. El señor Jorge Luis Murcia Cristancho, en adelante la parte demandante1, presentó demanda2 contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 “[…] Por la cual se reconoce un título expedido en el extranjero. […]”, expedida por el Ministro de Educación Nacional. 1 En nombre propio. 2 Cfr. folios 8 a 19 del cuaderno principal. 3 “Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo”. 2 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La pretensión 2.

La parte demandante formuló la siguiente pretensión4: “[…] Que se declare la nulidad de la Resolución No.3775 de 8 de junio de 1976, del Ministerio de Educación Nacional, por la cual se reconoce el título de Contador Público otorgado por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador como contador Público en Colombia a nombre de IVÁN LEONARDO BRICEÑO CORREDOR […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señaló que el señor Iván Leonardo Briceño Corredor, cursó estudios de Bachiller en Ciencias del Comercio y Administración en la República de Ecuador. 3.2. Manifestó que la Nación -Ministerio de Educación Nacional expidió: i) la Resolución núm. 3647 de 1976, mediante la cual le reconoció al señor Iván Leonardo Briceño Corredor “[…] el título de Contador Público, Bachiller en Ciencias del Comercio y Administración […]”, otorgado por la República de Ecuador, como “[…] bachiller en Colombia […]”; y ii) la Resolución 3775 de 8 de junio de 1976, mediante la cual resolvió reconocer “[…] para todos los efectos el título de Contador Público otorgado por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador como Contador Público en Colombia […]” al señor Iván Leonardo Briceño Corredor. 3.3.

Adujo que el señor Iván Leonardo Briceño Corredor presentó una solicitud de inscripción ante la Junta Central de Contadores de Colombia, la cual fue negada, mediante la Resolución núm. 511 de 1.° de septiembre de 1978, toda vez que “[…] el título obtenido en la Republica de Ecuador, no representa un título universitario y tampoco es acreedor de la categoría académica que se exige por parte del Convenio cultural celebrado entre las Repúblicas de Colombia y Ecuador; como quedó constituido en el Acta núm. 983 de la sesión celebrada el 17 de julio de 1978 […]”, decisión que fue revocada por la Nación- 4 Cfr. folio 17. 3 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 11086 de 28 de julio de 1978, ordenando su inscripción. Normas violadas 4.

La parte demandante invocó como vulnerada la siguiente norma: • Artículo I de la Convención entre Colombia y Ecuador, sobre libre ejercicio de profesiones liberales, aprobada por la Ley 49 de 15 de diciembre de 18985. Concepto de Violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: Violación directa de la Ley 5.1.

Señaló que, de conformidad con el artículo 1.° de la Convención sobre libre ejercicio de profesiones liberales, no se cumple el principal requisito que se exige para reconocer los títulos expedidos en la República de Ecuador, toda vez que el título profesional otorgado al señor Iván Leonardo Briceño Corredor no fue conferido por un Tribunal de Justicia, una universidad u otra Corporación científica ecuatoriana. 5.2.

En efecto, indicó que la Federación Nacional de Contadores del Ecuador no tiene entre sus funciones conferir títulos profesionales, simplemente acredita que las personas que solicitan la inscripción en el Registro Nacional de Contadores del Ecuador reúnan los requisitos previstos por la legislación de este país, por lo tanto, el documento expedido por la Federación no puede ser asimilable a un título profesional conferido por una universidad o por una corporación científica. 5 “[…] aprobatoria de una Convención […]” 4 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.

Por lo anterior, adujo que: “[…] El Ministerio de Educación Nacional infringió un claro mandato legal al reconocer título de Contador Público Titulado a un documento que no reunía las características exigidas por la ley […]”. Segundo cargo: violación de la ley por error en derecho 5.4. Indicó que el acto administrativo demandado incurre en un manifiesto error en la interpretación de las normas que regulan el reconocimiento de títulos profesionales expedidos en el Ecuador, toda vez que no cualquier certificado equivale a un título profesional y, la interpretación desarrollada por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, a su juicio, lleva a que se reconozca como profesional titulado a personas que no han cursado estudios profesionales en la República del Ecuador. 5.5.

En esa medida, sostuvo que: “[…] Por lo tanto título profesional sólo puede ser aquél instrumento expedido por una institución educativa facultada para ello que acredite el haber cursado estudios de educación superior, y como se ha reiterado numerosas veces el certificado expedido por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador no reúne estas características, pues dicho documento no acredita que el Sr. BRICEÑO CORREDOR haya cursado estudios de educación superior en el vecino país, y la Federación de Contadores de Ecuador no es un establecimiento de educación superior. […]”.

Tercer cargo: el acto administrativo demandado está viciado por presentar un error de hecho 5.6. Sostuvo que la Nación- Ministerio de Educación Nacional parte de la errónea interpretación de que la Federación Nacional de Contadores del Ecuador es una entidad autorizada a otorgar títulos profesionales, cuando esta entidad cumple funciones similares a las establecidas por la Junta Central de Contadores de Colombia, es decir, simplemente está encargada de llevar el Registro Nacional de Contadores Públicos de la República del Ecuador. 5 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.7.

Además, indicó que es claramente diferenciable la facultad de expedir títulos profesionales que corresponde exclusivamente a instituciones educativas, como Universidades o Institutos de Educación Superior y la facultad de inscribir en el Registro Profesional la cual se asimila una función pública, pero no significa conferir títulos profesionales, concluyendo que “[…] el Ministerio de Educación Nacional reconoció como título profesional un documento que no tenía tal calidad y en consecuencia reconoció como Contador Profesional Titulado al Sr. IVÁN LEONARDO BRICEÑO sin que esté hubiera acreditado estar en posesión de un título profesional expedido por un establecimiento educativo. […]” Contestaciones de la demanda Nación- Ministerio de Educación Nacional 6.

La Nación- Ministerio de Educación Nacional, notificada en debida forma, no contestó la demanda6. Tercero con interés en las resultas del proceso 7. El señor Iván Leonardo Briceño Corredor7 contestó la demanda8, oponiéndose a sus pretensiones, toda vez que, a su juicio, el título de Contador Público otorgado en la República de Ecuador es auténtico al reunir todos los requisitos legales. 8.

Por último, indicó que, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 por ser un acto de carácter particular y no la de nulidad en la medida que no se encuentra comprometido el interés general. 6 Cfr. folio 31. 7 Cfr. 26.

Mediante auto de 9 de junio de 2005 esta Sección lo vinculó como tercero en las resultas del proceso. 8 Mediante curador ad litem. 6 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegatos de conclusión 9. El Despacho sustanciador, vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 11 de mayo de 20189, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo, el cual se surtió en los siguientes términos: 10.

La partes demandante y demandada y el tercero con interés en las resultas del proceso guardaron silencio en este momento procesal. Concepto del Ministerio Público 11. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó declarar probada de oficio las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, toda vez que el acto administrativo acusado es de carácter particular y concreto, fue expedido por la Nación- Ministerio de Educación Nacional con el fin de reconocer el título de contador público otorgado por la Federación Nacional de Contadores a favor del ciudadano colombiano Iván Leonardo Briceño Corredor. 12.

En esa medida, señaló que no se presentaba la existencia de un interés superior y significativo para la comunidad en general y no comporta una amenaza para el orden público, social o económico para admitir la procedencia excepcional de la acción de nulidad para controvertir un acto administrativo de carácter particular en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades. 13.

Por último, manifestó que no resulta procedente adecuar la demanda al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la demanda se presentó en el año 2004 contra un acto administrativo del año de 1976, esto es, transcurrieron 28 años para que el demandante presentara la 9 Cfr. folio 145. 7 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda.

De esta manera, se concluyó que en el presente caso la acción se encuentra caducada10. II. CONSIDERACIONES 14. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la convalidación de estudios antes de la Constitución de 1991; v) el marco normativo sobre la Convención entre Colombia y Ecuador sobre el libre ejercicio de profesiones liberales; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; vii) el marco normativo sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; viii) el desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 15. Vistos: i) el numeral 1.° del artículo 128 del Decreto 01 de 198411 sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, aplicable en los términos del artículo 30812 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre la distribución de los procesos entre las secciones de esta Corporación, la Sala considera que es competente para conocer del presente asunto. 10 Cfr. folios 150 a 154. 11 “[…] Artículo 128.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. 12 “[…] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 13 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 8 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine, como se desarrollará a continuación. Acto administrativo acusado 17. El acto administrativo acusado es el siguiente: “[…] RESOLUCION NUMERO 3775 DE 19 (8 JUN 1976) Por la cual se reconoce un título expedido en el extranjero.

EL MINISTRO DE EDUCACION NACIONAL en uso de sus atribuciones legales y

CONSIDERANDO

Que el señor IVAN LEONARDO BRICEÑO CORREDOR, de nacionalidad colombiana identificado con la cédula de ciudadanía No. […] expedida en Bogotá, presenta a este Ministerio el título de contador Público otorgado el 8 de diciembre de 1.975 por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador, para su refrendación e inscripción. Que entre Colombia y Ecuador se celebró una Convención sobre libre ejercicio de profesiones liberales, firmada en Lima el 3 de mayo de 1.895 y aprobada en Colombia por la ley 49 de 1.898 y cuyo canje de ratificaciones se acordó el 13 de julio de 1.900.

Que esta ley exige para el reconocimiento de dicho título, únicamente como requisitos la exhibición del título debidamente legalizado y la plena identificación de la persona quien ha sido expedido. Que de acuerdo con lo expuesto el señor IVAN LEONARDO BRICEÑO CORREDOR, cumple cabalmente con todos los requisitos para que se pueda refrendar y registrar en Colombia el título que representa.

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO. – Reconócese para todos los efectos del título de contador público otorgado por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador como Contador Público en Colombia a nombre de IVAN LEONARDO BRICEÑO CORREDOR, ciudadano colombiano identificado con la cedula de ciudadanía No.19.165.321 expedida en Bogotá.

ARTICULO SEGUNDO. – Ordénase a la Gobernación de Cundinamarca la inscripción de dicho título y para tal efecto envíese el original del diploma y la documentación correspondiente.

ARTICULO TERCERO. – Notifíquese al interesado la anterior resolución, haciéndole saber que contra ella proceden los recursos de reposición o de 9 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación dentro de los cinco días siguientes a su notificación personal o de la desfijación del edicto correspondiente.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE: Dada en Bogotá, D. E. – 8 JUN. 1976 Por el Ministro, […]” Problema jurídico 18. Le corresponde a la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda y la contestación, determinar: i) si la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 “[…] Por la cual se reconoce un título expedido en el extranjero. […]”, expedida por el Ministro de Educación Nacional es un acto administrativo pasible de ser demandado en ejercicio de la acción de nulidad; en caso de no serlo; ii) si es procedente declarar de oficio las excepciones de indebida escogencia de la acción, de caducidad de la acción y de falta de legitimación en la causa por activa; y iii) en caso de no serlo si fue expedida con violación directa de la ley y por incurrir en error de hecho y de derecho y, en esa medida si se debe declarar o no su nulidad.

Marco normativo sobre la convalidación de estudios antes de la Constitución de 1991 19. Visto el Decreto núm. 217 de 3 de febrero de 1977, en especial, el artículo 1.°, mediante el cual reglamentó la equivalencia de los certificados de estudios, grados profesionales y títulos académicos obtenidos en el exterior, determinó que el “[…] Ministerio de Educación Nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales y previo concepto del Instituto Colombiano para el Fomento de Educación, ICFES, reconocerá los certificados de estudio, grados profesionales y títulos académicos obtenidos en instituciones extranjeras de educación superior […]”. 19.1.

A su vez, el artículo 2.° ibidem previó los requisitos en los siguientes términos: 10 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 2º Quien aspire a obtener el reconocimiento de los certificados, grados y títulos a que se refiere el artículo anterior deberá formular su solicitud al ICFES, acompañada de los siguientes documentos: a) Diploma o título que le fue otorgado y una copia fotostática del mismo legalmente autenticada.

El diploma debe traer los registros oficiales del Ministerio de Educación Nacional o dependencia oficial equivalente del país de donde procede. d) Calificaciones obtenidas en cada una de las materias o asignaturas cursadas, especificando la intensidad horaria total en el período académico (trimestre, semestre o año académico). c) Escala de calificaciones empleada con indicación de la calificación mínima aprobatoria. d) Plan de estudios de la respectiva carrera. e) Programas del contenido de las materias o asignaturas cursadas dentro de dicho plan.

Parágrafo 1. Los documentos a que se refieren los literales del presente artículo deberán presentarse legalmente autenticados y tener la traducción oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Parágrafo 2. Los colombianos becarios del Gobierno Nacional en el exterior o quienes hayan recibido los servicios del ICETEX para adelantar una carrera profesional en el exterior, no requerirán acompañar los documentos especificados en los literales c) y e), pero deberán anexar un informe del ICETEX obre el seguimiento y supervisión académica del estudiantes durante el tiempo en que adelantó estudios en el exterior […]”. 19.2.

El artículo 3 ibidem establecía para el Instituto Colombiano para el Fomento de Educación: i) un término 30 días hábiles contados desde la fecha de recibo de los documentos para comunicar al Ministerio de Educación el concepto académico con el fin de que expidiera el respectivo acto administrativo; y ii) la facultad para autorizar exámenes de validación o de competencia en aquellas asignaturas que se consideren fundamentales para el ejercicio de profesión en Colombia, u ordenar que sean cursadas asignaturas faltantes en el plan de estudios seguido por el solicitante. 20.

Visto el Decreto núm. 81 de 22 de enero de 1980 “ Por el cual se reorganiza el Instituto Colombiano para el Fomento de Educación, ICFES”, en especial, el artículo 10, determinó “[…] Sin perjuicio de lo previsto en los convenios internacionales vigentes, la convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el extranjero y la homologación de materias allí mismo cursadas, serán de competencia exclusiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior; para lo cual contará con la colaboración 11 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las instituciones del sistema.

Para la convalidación de títulos y la homologación de materias, se podrán aceptar traducciones que a juicio del ICFES sean fieles […]”. 21. Visto el Decreto núm. 1074 de 12 de mayo de 198014 determinó que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES tendría la competencia exclusiva para la convalidación de títulos de educación superior obtenidos en el exterior y para la homologación de materias cursadas en el exterior, con base en los programas académicos y títulos de las modalidades educativas previstas en el Decreto 80 de 1980 21.1.

A su vez, el artículo 2 ibidem determinó la procedencia de la convalidación, en los siguientes términos: 21.1.1. Es procedente la convalidación de un título cuando el programa de estudios con base en el cual se obtuvo, es equivalente a uno de los programas ofrecidos en el país. Cuando el programa de estudios cursado no es equivalente, la convalidación del título solo se podrá efectuar luego de que el interesado haya cursado y aprobado o validado las asignaturas o materias que le hayan sido señaladas por el ICFES.

Cuando el programa de estudios realizado en el exterior no se ofrezca en el país, el ICFES podrá convalidar el título que presente el interesado luego de que establezca que la institución otorgante y el programa adelantado son de reconocida calidad académica. 21.1.2. Es procedente la homologación de asignaturas o materias cuando han sido cursadas y aprobadas y el interesado ha realizado solamente parte de un programa formal de educación superior en el exterior. 21.1.3.

Es certificado de estudios el documento expedido por una institución de educación superior en el que se acrediten los estudios realizados por una persona y la denominación, secuencia, intensidad horaria y calificación de las asignaturas o materias cursadas. Todo certificado 14 Por el cual se reglamentó el Decreto 81 de 1980. 12 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de estudios deberá incluir, además, el correspondiente sistema de valoración que permita interpretar las calificaciones. 21.1.4.

Son títulos, para efectos del presente Decreto, los diplomas que se obtienen en una institución extranjera de educación superior luego de cursar y aprobar satisfactoriamente todos los requerimientos de un programa académico formalmente estructurado. Marco normativo sobre la Convención entre Colombia y Ecuador sobre el libre ejercicio de profesiones liberales 22.

Vista la Convención entre Colombia y el Ecuador sobre el Libre ejercicio de Profesiones Liberales15 determinaba que: “[…] Los Abogados, Módicos, Cirujanos, Ingenieros, Agrimensores y, en general, todas las personas que tengan título profesional conferido por los Tribunales de Justicia, Universidades y otras Corporaciones científicas de Colombia, será admitidos al libre ejercicio de su profesión en el territorio de la República del Ecuador; y respectivamente los que hayan obtenido esos títulos en el Ecuador, podrán hacerlos Valer en Colombia, SÍD otro requisito que el de comprobar la autenticidad del documento y la identidad de la persona.

II "La autenticidad del título se hará constar mediante la legalización realizada en la forma de estilo, y la identidad de la persona se comprobará con un certificado que expida la Legación, y si no la hubiere, el Consulado del país cuyas autoridades expidieron el expresado título. III "Llenadas estas formalidades, se concederá al interesado la autorización correspondiente para el ejercicio de su profesión por las Corporaciones ó funcionarios públicos a quienes las leyes (de cada país señalen la facultad de expedir los títulos respectivos.

IV "El presente acuerdo, ratificado que sea por los Gobiernos de las dos Repúblicas y canjeadas las ratificaciones, se observará por tiempo indefinido, pudiendo cesar un año después de que una de las altas partes contratantes notifique á la otra su resolución de terminarlo. "En fe de lo cual, los expresados Plenipotenciarios de la una y de la otra República firmaron y sellaron, en dos ejemplares del misino tenor, el presente acuerdo […]”. 15 Aprobada mediante la Ley 49 de 15 de diciembre de 1898 y en vigor para Colombia desde el 13 de junio de 1900. 13 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

En suma, para la convalidación de títulos profesionales: i) era procedente solo con comprobar la autenticidad del documento y la identidad de la persona; ii) se autoriza el ejercicio de su profesión por quienes las leyes de cada Estado señalen la facultad de expedir los títulos. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho 24.

Vistos los artículos: i) 84 del Decreto 01 de 1984, sobre acción de nulidad, procedente en principio contra los actos de carácter general y abstracto, determina que “[…] Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos […]”; y ii) 85 ibidem, sobre acción de nulidad y restablecimiento del derecho, procedente en principio contra los actos de carácter particular y concreto, prevé que “[…] Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño […]”. 25.

Asimismo, esta Sección16 ha considerado que la acción de nulidad prevista en el Código Contencioso Administrativo se puede presentar contra actos de contenido particular y concreto; sin embargo, su procedencia estaba supeditada, entre otras circunstancias, no al contenido del acto (general o particular), sino a las pretensiones de la demanda; es decir, siempre que en la demanda se establecieran o advirtieran pretensiones de restablecimiento en su favor o de un tercero, la acción a ejercer sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. 26.

A su vez, esta Sala17 ha considerado que la acción de nulidad también procede, excepcionalmente, en los casos en que la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal importancia que vaya 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de noviembre de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000-23-24-000- 2012-00642-01. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00676- 01. 14 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aparejado con el afán de legalidad, resaltando que se trata de aquellos eventos en los cuales, la sentencia produce efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, esto es, no conlleva consigo el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido.

Marco normativo sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 27. Visto el numeral 2.° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, sobre la caducidad de las acciones, en especial, sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 28. De conformidad con la norma citada supra, la demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según sea el caso, so pena, de operar la caducidad de la acción. Desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa 29.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado sobre la legitimación en la causa, lo siguiente18: “[…] La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, de manera que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas.

Sobre el particular, el tratadista Hernando Devis Echandía sostuvo: “En los procesos civiles, laborales y contencioso-administrativos, esa condición o cualidad que constituye la legitimación en la causa, se refiere a la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada”. […] Así, la legitimación en la causa supone un presupuesto para el estudio de fondo de un asunto ante la administración de justicia, en tanto se debe demostrar la relación sustancial entre el demandante, el demandado y las pretensiones del juicio […]”. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000232400020000030703. 15 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Asimismo, esta Sección19 ha considerado que la legitimación en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídico sustancial debatida y que existe una diferencia entre la legitimación de hecho y la legitimación material, así20: "[ ] [L]a legitimación de hecho surge de la relación procesal que nace con la presentación de la demanda y la notificación del libelo demandatorio, y se origina de la simple invocación de la demanda de dicha condición, como se desprende de la lectura del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo que señala que «[…] toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho».

En cambio, la legitimación material apunta a probar la conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda [ ]". 31. De este modo, la Sala considera que se está frente a: i) la legitimación de hecho, cuando con la presentación de la demanda y la correspondiente debida notificación surge la relación procesal; y ii) la legitimación material, cuando existe conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda. 32.

La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva). 33.

En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa se encuentra probada cuando no existe coincidencia entre los sujetos de la relación jurídica sustancial y las partes de la relación jurídico procesal. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 05001-23-31-000- 2009-01035-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de septiembre de 2020;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 520012331000201000653-01. 16 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 34. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra y atendiendo los argumentos de la parte demandante y del tercero con interés en las resultas del proceso, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado supra.

Sobre las excepciones denominadas “indebida escogencia de la acción” caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por activa 35. La Sala observa que la demanda del caso sub examine se sustentó en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y su pretensión es que se declare la nulidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 “[…] Por la cual se reconoce un título expedido en el extranjero. […]”, expedida por el Ministro de Educación Nacional. 36.

El señor Iván Leonardo Briceño Corredor, tercero con interés en las resultas del proceso, argumentó que, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984 por ser un acto de carácter particular y no la de nulidad en la medida que no se encuentra comprometido el interés general. 37.

De conformidad con lo anterior, la Sala en uso de las atribuciones oficiosas previstas en: i) el artículo 90 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, aplicable al proceso contencioso administrativo en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Decreto 01 de 1984, el cual establece que el juez tiene el deber de darle a la demanda el trámite que corresponda aunque la parte demandante haya indicado una vía procesal inadecuada; y ii) en el artículo 164 del Decreto 01 de 1984 para determinar si se encuentra probada de oficio en este asunto la excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción. 38.

En esa medida, la Sala, conforme lo indicado supra, considera que la 21 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 17 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976, afecta una situación particular y concreta del tercero con interés en las resultas del proceso Iván Leonardo Briceño Corredor, toda vez que su título de Contador Público otorgado en la República de Ecuador quedaría sin validez en Colombia y le causaría una serie de perjuicios y, por tanto, con base en la jurisprudencia de esta Corporación indicada en acápites anteriores, resultaba procedente demandar dicho acto mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 39.

Asimismo, la Sala considera que, de los argumentos presentados por la parte demandante, no se configuran los presupuestos exigidos por la jurisprudencia para aceptar la procedencia de la acción de nulidad para demandar un acto administrativo de carácter particular, toda vez que “[…] no se vislumbra la existencia de un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, para afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico […]”22.Lo anterior, toda vez que: 39.1.

El acto administrativo que contiene la convalidación del título no fue demandado por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, para garantizar la idoneidad en su ejercicio y proteger el orden jurídico, sino por una persona ajena al procedimiento administrativo. 39.2. A la parte demandante le asiste un interés particular como lo es declarar “[…] la nulidad de la Resolución No.3775 de 8 de junio de 1976, del Ministerio de Educación Nacional, por la cual se reconoce el título de Contador Público otorgado por la Federación Nacional de Contadores del Ecuador como contador Público en Colombia a nombre de IVÁN LEONARDO BRICEÑO CORREDOR […]” y, en consecuencia, dejar sin efecto el título convalidado, sin que de sus fundamentos de hecho o de derecho se logre advertir motivación o finalidad distinta. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de octubre de 2011, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 70001 23 31 000 2006 00101 02. 18 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.3.

La declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado solo afecta al tercero con interés en las resultas del proceso, en quien el acto administrativo acusado creó una situación jurídica particular. En efecto, no se probó que otras personas se encontraran en la misma situación fáctica y jurídica que permitiera establecer una presunta vulneración del orden jurídico superior que implicara una situación de interés para la comunidad y no se probó que la decisión de la Nación- Ministerio de Educación Nacional estuviera precedida de situaciones, que implicaran de forma general, la vulneración del orden jurídico o social, como por ejemplo, situaciones de fraudes o falsedades materiales en la documentación presentada para el otorgamiento de la convalidación. 40.

Por lo expuesto anteriormente, conforme lo expuesto por esta Sala23, no prospera la excepción denominada “indebida escogencia de la acción”, en la medida que el juez está obligado a interpretar la demanda, en caso de que se cumplan los presupuestos de procedibilidad de la acción; empero, en este caso, resulta evidente que se configura la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que: 40.1.

La Resolución demandada fue expedida el 8 de junio de 1976, en esa medida la Sala considera que la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según sea el caso, so pena, de operar la caducidad de la acción, lo cual ocurrió el 14 de junio del mismo año24. 40.2.

La demanda fue presentada el 28 de octubre de 200425, esto es, superando el término previsto en el numeral 2.° del artículo 136 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, configurándose la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que en la demanda o en las pruebas se pudiera determinar alguna circunstancia para realizar su contabilización a partir de otro momento. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00676- 01 24 Cfr. folio 154. 25 Cfr. folio 19. 19 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.

Por último, respecto de la excepción de falta de legitimación en activa, se considera que, en el caso sub examine, no existe conexidad entre la parte demandante y los hechos constitutivos del litigio para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones, toda vez que no es la destinataria del acto administrativo acusado y no se demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado como se indicó supra. 42.

En ese orden de ideas, se declarará probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. 43. Por lo expuesto anteriormente, toda vez que se interpretará la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se declararán probadas de oficio las excepciones de caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por activa, no es necesario realizar el examen de legalidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 conforme lo expuesto en el acápite del problema jurídico de esta providencia. Conclusiones de la Sala 44.

La Sala considera que no es procedente demandar la nulidad de la Resolución núm. 3775 de 8 de junio de 1976 mediante la acción de nulidad, toda vez que: i) afecta una situación particular y concreta del tercero con interés en las resultas del proceso; ii) no se colige la existencia de un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, para afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico; y iii) en esa medida, interpretará la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se declararán probadas de oficio las excepciones de caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por activa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 20 Núm. único de radicación: 11001032400020040040401 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: INTERPRETAR la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio probadas las excepciones de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y falta de legitimación en la causa por activa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente del proceso de la referencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Con salvamento de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.