76001233300020140009201 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Tema: Reconocimiento pensión gracia. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de mayo de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 2 1.1 Pretensiones La señora Carmen Dorila Valencia de Lobón, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1 En adelante UGPP. 2 Folios 30 a 40. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1437 de 20113, deprecó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 018045 del 19 de abril de 2013, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y RDP 022738 del 20 de mayo de 2013, que resolvió la apelación y confirmó la decisión recurrida.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al 4 de julio de 2012, fecha en que adquirió el estatus pensional; (ii) reconocer y pagar las mesadas pensionales y las adicionales debidamente reajustadas;

(iii) realizar los ajustes conforme al índice de precios al consumidor, según el artículo 187 y 193 del CPACA; (iv) cumplir la sentencia, y en caso de que ello no ocurra, cancelar intereses moratorios de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 ejusdem; y (v) pagar costas y agencias en derecho. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda La señora Carmen Dorila Valencia de Lobón, por intermedio de apoderado, refirió que nació el 23 de febrero de 1947 y prestó sus servicios como docente así: - Al servicio del departamento del Chocó, del 17 de marzo de 1967 al 31 de diciembre de 1970. - Al servicio del municipio de Buenaventura, desde el 18 de abril de 1996 hasta el 31 de agosto de 2012.

El 20 de diciembre de 2012 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La UGPP negó la anterior solicitud por medio de las Resoluciones RDP 018045 del 19 de abril de 2013 y RDP 022738 del 20 de mayo de 2013, al considerar que el período comprendido entre el 17 de marzo de 1967 y el 30 de diciembre de 1970 laborado en la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, no podía ser tenido en cuenta, toda vez que no fueron debidamente certificados, esto es, en el formato de prestaciones establecido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 4, y no se tiene referencia sobre el tipo de vinculación. En relación con los tiempos posteriores al año 1996, expuso que, de acuerdo con la certificación allegada, fueron nacionales y, en ese orden, no cumple con los requisitos previstos para el reconocimiento pensional que reclama. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración La actora señaló que la entidad realizó una interpretación restrictiva de las normas que regulan la prestación y un estudio ilegal de las pruebas allegadas al expediente administrativo, pues con estas se demuestra que el nombramiento efectuado en 1996 se encuentra ajustado a los lineamientos establecidos en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989.

Señaló que del acto administrativo de nombramiento en mención no se puede extraerse que se trató de una vinculación nacional, ya que fue emitido por el alcalde del municipio de Buenaventura, en uso de sus facultades legales, para ocupar una plaza nacionalizada y la Nación no intervino de forma alguna en el nombramiento. Indicó que los tiempos anteriores al 1.° de enero de 1981, fueron territoriales, por lo que cumple con todos los requisitos para 4 En adelante FOMAG.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 acceder a la pensión gracia al tener más de 50 años de edad y haberse desempeñado como docente por más de 20 años con honestidad y buena conducta.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso que de acuerdo con el material probatorio se colige que la accionante no acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, ya que inició labores como docente sólo hasta el 18 de abril de 1996 y, adicionalmente, se certificó que esta vinculación fue nacional.

Propuso las siguientes excepciones: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; y (iii) prescripción.

3. AUDIENCIA INICIAL 6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en acatamiento del artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 12 de abril de 2016, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] consiste en determinar si la señora CARMEN DORILA VALENCIA DE LOBÓN tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en aplicación del régimen especial establecido en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes.»

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia 5 Folios 80 a 83. 6 Folios 122 a 125. CD a folio 126 7 Folios 116 a 126. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 del 31 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión gracia de la actora, a partir del 4 de julio de 2012, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por aquella en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; condenó en costas a la parte vencida y fijó agencias en derecho en la suma equivalente al 0.1% del valor de las pretensiones de la demanda.

El a quo, previo a resolver el asunto, señaló que, revisado el material probatorio encontró la Resolución RDP 021997 del 15 de mayo de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución RDP 018045 del 19 de abril de 2013 y que no fue objeto de demanda, por lo que advirtió que el estudio de legalidad se realizaría también sobre es te acto.

Ahora bien, en relación con los requisitos legales establecidos para acceder a la pensión gracia, halló acreditado el de la edad y el de buena conducta. En cuanto al tiempo de servicios, sostuvo que, con base en los lineamientos establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, del análisis realizado al Decreto 057 del 17 de marzo de 1967, este da cuenta de que la accionante fue nombrada por el departamento del Chocó, en cabeza de su gobernador y secretario de educación para desempeñar el cargo de directora de la Escuela Rural de Niñas de Coredo en 4ª. categoría provisional.

Agregó que del Decreto 325 del 9 de abril de 1996 se infiere que se trató de un nombramiento realizado por parte del alcalde distrital y el secretario de educación de la época como docente de la Escuela Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Vasco Núñez de Balboa.

Así, consideró que el carácter de la vinculación de la actora siempre ha sido territorial y que no hay lugar a concluir que ocupó plazas nacionales, situación que encuentra respaldado en la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Buenaventura, que dan cuenta que el tipo de vinculación fue municipal, y del oficio emanando del Ministerio de Educación que indicó que la actora no laboró para dicha cartera ministerial.

Por lo anterior, concluyó que la entidad demanda incurrió en un error al no valorar los actos de nombramiento referidos, ya que acreditan la vinculación docente territorial. En ese orden, señaló que el actor cumplió con suficiencia los requisitos establecidos para acceder a la pensión gracia. Explicó que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción, dado que la accionante consolidó su derecho el 4 de julio de 2012 y presentó reclamación el 20 de diciembre de 2012.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 8 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Para ello, sostuvo que, de acuerdo con los certificados allegados, la demandante prestó sus servicios con una vinculación nacional. Adicionalmente, indicó que la accionante no había aportado los documentos idóneos que identificaran plenamente el tipo de vinculación, fuente de financiación, ni la plaza a ocupar, y esa circunstancia impide acceder a la pensión gracia solicitada. 8 Folios 199 a 204.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Requirió considerar una disminución en la condena en costas atendiendo lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso –CGP– y la sentencia del 7 de abril de 2016, pues afirmó que el proceso se realizó con total celeridad y que, por tratarse de una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la sanción afectaría el erario y a sus contribuyentes.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 9 deprecó confirmar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 6.2 La parte demandada 10 reiteró los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según consta en el informe secretarial a folio 225 del expediente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11, interpuesto. 9 SAMAI, índice 13. 10 SAMAI, índice 11 11«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 12 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.2.

Problemas jurídicos De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, a la Sala le corresponde determinar: 1. ¿La señora Carmen Dorila Valencia de Lobón cumple con los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989? 2. ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas a la entidad demandada en sede de primera instancia? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 12«ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»13 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 15 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa a) El 20 de diciembre de 2012 la demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. b) La UGPP, mediante la Resolución RDP 018045 del 19 de abril de 2013 16, negó la petición al considerar que, conforme a los tiempos de servicio aportados, los mismos corresponden a un nombramiento del orden nacional.

Aunado a lo anterior, los tiempos de servicio del periodo comprendido entre el 17 de marzo de 1967 y el 30 de diciembre de 1970, laborados en la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, tampoco serían tenidos en cuenta, toda vez que los mismos no fueron certificados en el formato de 16 Folios 2 a 4. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 prestaciones establecido por el FOMAG y no se tiene referencia del tipo de vinculación. c) La accionante interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones RDP 021997 del 15 de mayo de 2013 17 y RDP 022738 del 20 de mayo de 201318, respectivamente, que confirmaron la decisión con los mismos argumentos de la decisión recurrida. 2.4.2.

Hechos probados y análisis del caso concreto La Sala examinará las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la parte demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cumplir con los requisitos legales. 2.4.2.1 La demandante nació el 23 de febrero de 194719, por tanto, el mismo día y mes de 1997, cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del periodo comprendido entre 17 de marzo de 1967 al 31 de diciembre de 1970, la actora fue nombrada mediante el Decreto 057 del 17 de marzo de 196720: «Dec # 057 (17 MAR. 1967) Por el cual se hacen nombramientos, traslados y confirmaciones de maestros en los Planteles Educativos del Depto., (sic) y se dicta otras disposiciones. 17 Folios 5 a 7. 18 Expediente administrativo digital 78 19 Según fotocopia de la cedula de ciudadanía obrante a folio 12 y Registro Civil a folio 11. 20 Folios 18 y Vto., y 17 Vto., y expediente administrativo digital 78.

ARTICULO PRIMERO. - Hácense los siguientes nombramientos de maestros: PRIMERA ZONA […] CARMEN DORILA VALENCIA, Directora (sic) de la Escuela Rural de Niñas de Coredo, en 4 Categoría Provisional. […]

ARTICULO TERCERO. - A los maestros nombrados por este Decreto, se les dará con retroactividad a la fecha en que se presentaron a la respectiva plaza. […]

COMUNIQUESE Y CUMPLASE GOBERNADOR Secretario de educación (sic)» • En cuanto a los tiempos referidos, mediante los Certificados 22889 del 6 de noviembre de 201221 y 5929 del 15 de marzo de 201322, la Secretaría de Educación Departamental del Chocó –SEDCHOCO–, dio cuenta de lo siguiente: 21 Folio 16 Vto., del cuaderno de antecedentes administ rativos y en el expediente administrativo digital 78. 22 Folio 6 del cuaderno de antecedentes administrativos y en el expediente administrativo digital 78.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Del contenido del Decreto 057 del 17 de marzo de 1967, se desprende que la actora fue nombrada por disposición de la máxima autoridad departamental (gobernador del Chocó), sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación. Adicionalmente, el acto de designación fue expreso al establecer que se trataba, en este caso, de un nombramiento en un plantel educativo del departamento, es decir, que ocuparía una plaza correspondiente al ente territorial en el municipio de Coredo.

Sumado a ello, para efectos de esclarecer la naturaleza jurídica del vínculo laboral de la demandante previo a 1980, resulta pertinente señalar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903, las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3 ), por lo que el nombramiento que aquí se relaciona, teniendo en cuenta que en las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación del Chocó se indicó que la actora prestó sus servicios en enseñanza primaria, sería consecuente con la atribución otorgada por el legislador.

Para el efecto, resulta igualmente relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Corporación en la sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó:    «[…] debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gast os que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.»    Adviértase que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.

Lo anterior permite concluir que, para este periodo, la docente ostentó una vinculación territorial, pues la misma tuvo lugar antes de que se surtiera el proceso de la nacionalización y quedó probado que no hubo intervención alguna del Gobierno nacional. Ahora bien, la razón por la que la entidad demandada negó el derecho a la actora consistió en que dichos tiempos no fueron Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 certificados en el formato de prestaciones determinado por el FOMAG, sin que hubiese analizado el contenido del acto de nombramiento, del cual era posible concluir que se trató de una vinculación territorial.

Así mismo, se tiene que los extremos temporales fueron debidamente certificados por parte de la entidad territorial nominadora que estableció de manera expresa que la señora Valencia de Lobón fue nombrada inicialmente como directora en Corado y, posteriormente, en 1968 en el corregimiento de Jurado, en 1969 volvió al municipio de Coredo, luego fue suspendida provisionalmente con base en la categoría y, finalmente, reintegrada, sin que hubiera existido solución de continuidad.

En ese orden, el certificado relacionado estableció un tiempo de servicios de «3 años, 9 meses y 13 días», y fijó como extremos temporales del 17 de marzo de 1967 al 31 de diciembre de 1970, por lo que este periodo resulta apto de acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, y de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. B) Del período comprendido entre el 18 de abril de 1996 y el 31 de julio de 2012, la accionante fue nombrada mediante el Decreto 325 del 9 de agosto de 1996 23: • «Decreto No. 325 (09 AGO. 1996) Por medio del cual se hacen unos nombramientos de Docentes de tiempo completo para Grado Cero, en el Municipio de Buenaventura, Departamento del Valle del Cauca.

El Alcalde (sic) Municipal de Buenaventura Valle, en uso de sus atribuciones legales y:

CONSIDERANDO: 23 Folios 144 y 145. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 1° Que de acuerdo a la Ley 60 de 1993, corresponde a los Municipios Administrar los Servicios Educativos estatales de Educación Preescolar, Básica Primaria, Secundaria y Media Vocacional. 2° Que la Ley 115 o General de Educación de febrero 8 de 1994, en su Artículo 105 ordena que la vinculación del personal Docente, Directivo Docente y Administrativo al servicio público Educativo Estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento previa existencia de la planta aprobada por la entidad territorial y mediante concurso público. 3º Que mediante Acuerdo N° 15 de agosto 14 de 1995, se crearon 27 plazas docentes para Grado Cero y así mismo se adoptó el Decreto 082 emanado del Departamento Administrativo de la función pública que modifica la Remuneración del personal en el Escalafón Docente. 4º Que conforme al Decreto 2277 de septiembre 19 de 1979, en las zonas rurales de difícil acceso y poblaciones apartadas a que se refiere el artículo 37, o para educación básica especial, podrán nombrarse para ejercer la docencia en los niveles pre-escolar, básica primaria y básica secundaria, personas que acrediten título de bachiller en cualquier modalidad, siempre y cuando no exista personal titulado en formación que esté en capacidad de servicio requerido.

DECRETA

ARTICULO PRIMERO. - Nombrase a los Docentes que a continuación se relacionan como profesores de Tiempo Completo en Grado Cero en la zona rural y urbana, para el Municipio de Buenaventura acorde con las normas establecidas de la Ley 115 de febrero de 8 de 1994 y sus Normas Reglamentaria. No. NOMBRE Y APELLIDOS C.C ESCUELA - LUGAR

1. CARMEN DORILA VALENCIA 26.255.821 B/tura Vasco Nuñez de Balboa […]

ARTICULO SEGUNDO. - Ordénese el pago salarial y prestacional a los anteriores Docentes de acuerdo a documentos presentados en el momento de la posesión, tales como resolución de escalafón […]

ARTICULO TERCERO. - Los cargos de los Docentes Nombrados en el presente Decreto por necesidades del servicio están sujetos a modificaciones en lo que respecta a el (sic) lugar de trabajo.

ARTICULO CUARTO. - El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE. […] Alcalde Municipal Secretario de Educación Municipal» (sic) • Obra carta de comunicación del 10 de abril de 199624 emitida por la Secretaría de Educación del municipio de Buenaventura dirigida a la accionante en la que le comunica que debe tomar posesión, pues fue nombrada «DOCENTE DE BASICA PRIMARIA del Establecimiento Educativo VASCO NUÑEZ DE BALBOA.» • El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Buenaventura el 13 de noviembre de 201225, hace constar que el «REGIMEN DE PENSIONES» es nacional, y ocupa el cargo de docente primaria nombrado en propiedad.

Relaciona la siguiente información en cuanto a los tiempos de servicio: 24 Expediente administrativo digital allegado a folio 78. 25 Idem. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 • El Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Buenaventura el 22 de enero de 201326, hace constar que la vinculación fue «Municipal» y relacionó los siguientes factores devengados en 2011 y 2012: asignación básica (sueldo).

Se advierte que en 2011 devengó además prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad. De la lectura del Decreto 325 del 9 de agosto de 1996, se evidencia que la autoridad que nominó a la demandante fue el alcalde del municipio de Buenaventura en ejercicio de sus propias atribuciones y no relacionó facultades legales que fueran ajenas a su condición natural de autoridad territorial, es decir, que no invocó norma adicional que permita inferir que se trató de un nombramiento delegado por el Ministerio de Educación Nacional, ni hubo intervención directa por parte del Gobierno nacional; tampoco se indica que se va a ocupar una plaza nacional, y fue suscrito únicamente por el alcalde y el secretario de educación municipal.

Ahora bien, se precisa que en el mencionado acto de nombramiento se invocó la facultad otorgada por el legislador en el artículo 2.° de la Ley 60 de 1993, según el cual corresponde a los municipios administrar los servicios educativos estatales en educación preescolar, primaria, secundaria y media vocacional, ello en razón a que los entes territoriales asumieron la administración de la educación, así: «ARTÍCULO 1o.

COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y LA NACIÓN. <Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> Para los efectos de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, los servicios y las competencias en materia social, a cargo de las entidades territoriales y la Nación, son los indicados en el presente capítulo. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0060_1993.html 26 Folio 15.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 ARTÍCULO 2o. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. <Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organ ización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la l ey, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales así: 1.

En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. - Ejercer la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. […]» Aunado a lo anterior, se tiene que de forma expresa se indica que mediante el Acuerdo 15 del 14 de agosto de 1995, fueron creadas 27 plazas para grado cero y, por lo tanto, el representante de la entidad territorial nombró a la accionante en la Escuela Vasco Núñez de Balboa, es decir, en una plaza municipal.

Adviértase que las asambleas departamentales y a los concejos municipales conforme al artículo 150 de la Ley les fue atribuida la función de regular la educación dentro de su jurisdicción en los términos de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994. Resulta importante resaltar que la Ley 60 de 1993 (vigente para el momento del nombramiento que se estudia), se expidió el Decreto Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 196 de 1995 en el cual se definió a cada uno de los docentes y su clase de vinculación, así: «Artículo 2º.- Definiciones.

Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquellos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos establecimiento. […]» (Destaca la Sala) Igualmente, en la referida Ley 115 de 1994, se dispuso: «ARTICULO 105.

Vinculación al servicio educativo estatal. Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación del personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. Únicamente podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales.

ARTICULO 106. Novedades de personal. Los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.

Todo nombramiento deberá ajustarse a los plazos y procedimientos legales y a la disponibilidad presupuestal.

PARAGRAFO. Los alcaldes municipales pueden nombrar educadores con cargo a los recursos propios del municipio, cumpliendo los requisitos exigidos por la ley.» (Negrilla de la Sala) Ahora, no existe constancia de que se hubiere adelantado concurso público para proveer las 27 plazas, pero conforme a lo establecido en el Decreto 325 del 9 de agosto de 1996 sí existe certeza de que las plazas fueron creadas por la entidad territorial.

Sumado a lo anterior, en el artículo cuarto del decreto de nombramiento, se aludió a lo dispuesto en el Decreto 2277 de 1979 –por medio del cual se estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas sobre el ejercicio de la profesión docente–, que en su artículo 5.º prescribió: «Artículo 5º.

Nombramientos. (Derogado por artículo 116 de la Ley 115 de 1994) A partir de la vigencia de este Decreto sólo podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el Escalafón Nacional Docente, de conformidad con los siguientes requerimientos para cada uno de los niveles del Sistema Educativo Nacional: […] Parágrafo.

Establécense las siguientes excepciones a lo dispuesto en el presente artículo: (Adicionado por el art. 1, Decreto Nacional 85 de 1980). 1°. En las zonas rurales de difícil acceso y poblaciones apartadas a que se refiere el artículo 37, o para educación especial, podrá nombrarse para ejercer la docencia en los niveles preescolar, básico primario y básico secundario, personas que acrediten título de bachiller en cualquier modalidad, siempre y cuando no exista personal titulado o en formación que esté en capacidad de prestar el servicio requerido.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Se infiere entonces que la actora fue nombrada bajo el amparo de esta norma, toda vez que, según se extrae de los certificados allegados al proceso, se constata que para la fecha de expedición de los mismos se encontraba escalafonada en el grado 14, sin que pueda tenerse certeza del grado en el que se encontraba para la fecha del nombramiento que se analiza (1996).

Adicionalmente, en el artículo tercero del mencionado acto de nombramiento, se indica que el nominador ejercerá la facultad de ubicar y trasladar a los docentes nombrados según las necesidades del servicio, situación que se acompasa con lo establecido en el Decreto 1706 de 1989 que reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, con la intención de desarrollar un régimen que se adecuara a la administración de la prestación del servicio educativo.

De acuerdo con lo anterior, y en aplicación del análisis realizado en el acápite correspondiente al período anterior, es dable concluir que, en efecto, la naturaleza jurídica del vínculo es territorial. Ahora bien, de acuerdo con la certificación relacionada, ésta da cuenta de que la accionante fue en efecto trasladada –distribución– a la Institución Educativa La Anunciación, mediante el Decreto 208 del 22 de agosto de 2005, dentro del municipio de Buenaventura y sin solución de continuidad.

Por ende, es posible afirmar que desde el 18 de abril de 1996 hasta el 31 de julio de 2012, cuando alcanzó la edad de retiro forzoso, ostentó el mismo tipo de vinculación, pues no mutó la inicial. Así mismo, en este documento se constata que los aportes a seguridad social fueron realizados al FOMAG desde el «18/04/1996» hasta el «31/07/2012», sin interrupciones.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 En esos términos, el certificado de tiempo de salarios que indicó que se trató de una vinculación municipal, resulta afín con el análisis efectuado por la Sala.

Por su parte, respecto a la certificación emitida por el FOMAG, que señala que el régimen de pensiones (más no la vinculación), es nacional, no puede ser tenida en cuenta para definir la naturaleza jurídica de la vinculación de la actora, toda vez que no define el carácter propio del vínculo, por lo que pierde relevancia de acuerdo con el estudio realizado.

Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante acreditó los 20 años de servicio requeridos el 2 de julio de 2012, a saber: 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, obra en el proceso certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación del 29 de noviembre de 2012, en el que se indicó que la accionante no registra antecedentes.

Adicionalmente, fue arrimada al plenario la declaración extraproceso del 30 de noviembre de 2012 presentada por la demandante, que da cuenta del cumplimiento del requisito de honradez, consagración e idoneidad y buena conducta. A este respecto, se presume la buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena DIA MES AÑO DIA MES AÑO (-)DIA DIA MES AÑO Decreto 057 del 17-3-1967 17 3 1967 31 12 1970 1365 16 9 3 Decreto 325 del 9 de agosto de 1996 18 4 1996 2 7 2012 5835 15 4 16 7200 1 0 20 ACTO ADMINISTRATIVO CALCULO DE PERÍODO FECHA INICIO FECHA FINAL PERÍODO CAUSADO Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 conducta, pues adicionalmente, dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que la demandante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;

(ii) acreditó 20 años de servicios con vinculación territorial el 2 de julio de 2012, fecha en la que alcanzó el estatus pensional; (iii) cumplió 50 años de edad el 23 de febrero de 1997; y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. En estas condiciones, los argumentos expuestos sobre este aspecto por la entidad demandada carecen de fundamento fáctico y legal como quedó demostrado, por lo que esta Sala confirmará lo resuelto por el a quo en la sentencia recurrida. - ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas a la entidad demandada en sede de primera instancia? La entidad demandada solicitó reconsiderar la sanción por concepto de costas con miras a su disminución atendiendo lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso –CGP– y la sentencia del 7 de abril de 2016.

Afirmó que el proceso se realizó con total celeridad y que se aportaron de forma oportuna y pertinente los documentos solicitados. Adicionalmente indicó que, por tratarse de una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la sanción afectaría el erario y a sus contribuyentes. Al respecto, resulta pertinente indicar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominado s Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, con posterioridad, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365, que dispone: «Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» (Subrayas de la Sala) Sobre este aspecto, fueron expuestos los siguientes fundamentos que concretaron la posición: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las par tes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso la entidad demandada resultó vencida en primera instancia, situación que se enmarca en el numeral primero de la norma transcrita y, por tanto, supone la imposición de costas.

Adicionalmente, acudiendo al análisis valorativo expuesto, se observa que la demandante inició un proceso judicial para lo cual tuvo que contratar un abogado que presentó la demanda, acudió a las audiencias y presentó alegatos de conclusión, hechos que resultan indicativos de la efectiva actuación realizada dentro del proceso. En ese orden, es necesario recordar que corresponde al juez la valoración de la causación de las costas, dado que fue éste quien observó el procedimiento de las partes desplegado en el trámite de instancia, por lo cual, esta Sala considera que la decisión adoptada por el tribunal fue razonable y contiene los fundamentos, que según se explicó, estos se encuentran enmarcados en las causales relacionadas en el artículo 365 del CGP.

Por consiguiente, no se advierte que haya lugar a una disminución sobre las mismas y, en ese sentido, habrá de confirmarse lo dispuesto en la sentencia recurrida. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 3.

Conclusión Conforme a lo anterior, la demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que, a la señora Carmen Dorila Valencia de Lobón, le asiste el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de mayo de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas de segunda instancia En el presente caso se condenará en costas de segunda instancia a la entidad demandada, en la medida que, conforme a los numerales 3 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, resultó vencida en el proceso y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado, quien presentó alegatos de conclusión. Adviértase además que para el momento en el que se recurrió la decisión de primera instancia, esta Jurisdicción tenía una posición unificada respecto al derecho aquí debatido por medio de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de mayo de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Carmen Dorila Valencia de Lobón contra la Unidad Administrativa Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140009201 (0465-2020) Demandante: Carmen Dorila Valencia de Lobón w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Condenar en costas a la entidad demandada.

TERCERO. En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado