Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría Demandados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Temas: Tutela para lograr el cumplimiento de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Unión Patriótica vs. Colombia Decisión: Confirmar el amparo del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en contra de la sentencia proferida el 14 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Elcy Mery Pulgarín Echavarría promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la reparación integral, debido proceso, acceso a la administración de justicia y vida digna, los cuales consideró vulnerados con ocasión del incumplimiento de las órdenes 25 y 38 de la Sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia por parte de las entidades demandadas. 2.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. Fue reconocida en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos2 en el caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia por los hechos victimizantes de desplazamiento forzado, víctima indirecta de ejecución extrajudicial y beneficiaria de la indemnización ordenada en favor de Omaira Echavarría de Pulgarín, quien era su madre.

La sentencia fue notificada el 30 de enero de 2023. 1 Ver índice 2 de Samai. Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_ACCIONDETUTELAELCYME(.pdf) NroActua 2». 2 En adelante CIDH. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría 2.2. En este fallo, la CIDH declaró al Estado colombiano responsable por incumplir su obligación de respetar y garantizar los derechos de más de seis mil personas, afectadas por desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales, desplazamientos, amenazas, entre otras violaciones. 2.3.

Ante la magnitud de los crímenes, el tribunal dispuso en los puntos resolutivos 25 y 38 la conformación de una comisión destinada a verificar la identidad y el vínculo familiar de las víctimas, compuesta por tres integrantes. La sentencia fijó un plazo máximo de seis meses para que el Estado pusiera en marcha dicho mecanismo. 2.4. Según lo establecido en los párrafos 533, 534, 535 y 627 de la sentencia, la Comisión para la Constatación de la Identidad y el Parentesco tendría como funciones principales determinar quiénes eran los beneficiarios de las víctimas directas de violencia letal reconocidas, confirmar el vínculo familiar de las víctimas indirectas y corroborar la identidad de las personas mencionadas en el Anexo III. 2.5.

Mediante el Decreto 0542 del 13 de abril de 2023, el presidente de la República delegó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3 como enlace e interlocutora oficial entre los intervinientes comunes y el Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 653 de la sentencia. 2.6. El 11 de octubre siguiente, el primer mandatario expidió el Decreto 1643, con el propósito de acatar los puntos resolutivos 25 y 38 del fallo, donde ordenó al Ministerio de Hacienda asignar los recursos requeridos para cumplir las disposiciones de la Corte, y encargó a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas4 la adecuada implementación de las medidas. 2.7.

El anterior decreto ya vulneraba el plazo de seis meses fijado en la sentencia, que venció el 30 de julio de ese año. Aun así, las víctimas esperaron otros seis meses para que la Comisión de Constatación de Identidad y Parentesco iniciara labores, lo cual ocurrió desde el 16 de abril de 2024, por lo que las órdenes 25 y 38 se implementaron con nueve meses de retraso, lo que afectó directamente el acceso de las víctimas a las reparaciones económicas. 2.8.

El 26 de enero de 2024, en atención a las instrucciones de la UARIV, solicitó la reparación. Hasta entonces, el Estado afirmaba que dicha entidad tramitaría las solicitudes de las víctimas incluidas en el Anexo I de la sentencia, sin embargo, tras la sentencia de interpretación del 24 de enero de 2024 (notificada el 11 de marzo), se indicó que la Comisión para la Constatación de Identidad y Parentesco debía asumir esa función. La UARIV aseguró que remitiría las solicitudes ya recibidas. 2.9.

Ante la falta de traslado, presentó directamente sus solicitudes ante la Comisión los días 26 de abril, 5 de junio y 24 de junio de 2024, por vía electrónica. Asimismo, 3 En adelante ANDJE. 4 En adelante UARIV. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría debido al grave deterioro de su salud solicitó priorización el 22 de julio de 2024, con base en el artículo 5° del Acuerdo 002 de la Comisión para la Constatación de Identidad y Parentesco. 2.10.

Sus derechos fundamentales fueron vulnerados comoquiera que han pasado doce meses desde que presentó sus solicitudes, sin que hasta ahora se haya emitido decisión alguna. Además del retraso revictimizante en la implementación de la sentencia, en razón a que la Comisión se encuentra inactiva desde el 1.º de enero de 2025, pues, cesó funciones el 31 de diciembre anterior por falta de asignación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y la UARIV. 2.11.

A pesar de múltiples reuniones entre representantes de víctimas, la UARIV, la ANDJE y la Comisión, esta sigue sin operar por ausencia de recursos. La CIDH manifestó su preocupación en la audiencia de seguimiento celebrada el 25 de marzo de 2025. 2.12. Con esta nueva demora, la Comisión acumula trece meses de retraso frente al plazo máximo fijado en la sentencia. Mientras las entidades demandadas incumplen sus deberes, las víctimas del exterminio político más grave del continente mueren, enferman y pierden la esperanza de una reparación justa. 2.13.

La Corte Constitucional, en la sentencia T-564 de 2016 consideró la procedencia de la de tutela para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer derivadas de sentencias de la CIDH, ante la inexistencia de otros instrumentos adecuados en el ordenamiento jurídico para ello. Así mismo, lo refirió el Consejo de Estado, en sentencia del 20 de septiembre de 2018 (rad. 81001-23-39-000-2017- 00090-01 AC)- 2.14.

En conclusión, el incumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia por parte de las entidades demandadas vulneró gravemente sus derechos fundamentales, máxime cuando es sujeto de especial protección por ser víctima de violencia multidimensional y mujer cabeza de familia, con graves afectaciones físicas y mentales, como lo son el trastorno de ansiedad, depresión, fibromialgia, artralgias mixtas y osteoartrosis generalizada. 1.1.1.

Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 3.1. Declárese que las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la reparación, a la vida digna, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, la señora Elcy Mery Pulgarín Echavarría. 3.2. Ordénese a las entidades accionadas dar cumplimiento inmediato a las órdenes 25 y 38 de la Sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia”. 3.3.

Ordénese al Ministerio de Hacienda disponer de forma inmediata los recursos necesarios para garantizar el funcionamiento de la Comisión para la Constatación de la Identidad y el Parentesco. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría 3.4. Ordénese a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas ejecutar de forma urgente los recursos económicos, de manera que se garantice que la Comisión para la Constatación de la Identidad y el Parentesco vuelva a funcionar inmediatamente. 3.5.

Ordénese a la Comisión para la Constatación de la Identidad y el Parentesco resolver de forma inmediata las solicitudes de reparación elevadas por la señora Elcy Mery Pulgarín, toda vez que se encuentran vencidos los términos para hacerlo […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. Juan Esteban Montoya Hincapié5 informó que, mediante la comunicación del 16 de abril de 2025, la Comisión para la Constatación de la Identidad y/o Parentesco de las Víctimas de la Unión Patriótica informó a la CIDH que no había iniciado funciones por falta de presupuesto y ausencia de contratos con el personal necesario para su operación. 5.

La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas6 solicitó que se negara la petición de amparo, comoquiera que, actualmente adelanta el proceso de contratación del personal de la Comisión, con expectativa de inicio de labores durante la primera semana de mayo del presente año. Dicho personal es vinculado mediante contratos de prestación de servicios profesionales, conforme al artículo 6 del Decreto 1643 del 11 de octubre de 2023, debido a su naturaleza temporal, establecida por la CIDH. 5.1.

No reposa en el expediente de la Unidad solicitud directa alguna de la demandante que permita advertir una vulneración a sus derechos fundamentales al acceso a la justicia, igualdad o libre desarrollo de la personalidad. 5.2. Se verificó que Elcy Mery Pulgarín Echavarría figura como víctima reconocida por desplazamiento forzado en el Anexo III, numeral 3956.

Sin embargo, el proceso de constatación de identidad no ha concluido, ya que la Comisión aún no ha expedido ni les ha notificado la resolución correspondiente, como lo exige el cumplimiento de la sentencia. 6. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7 solicitó que se negara la petición de amparo al no evidenciarse vulneración de derecho fundamental alguno y por carecer de competencia para satisfacer las pretensiones de la demandante, las cuales exceden las funciones asignadas a la entidad.

En consecuencia, se configuró su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, su rol se limita a actuar como autoridad enlace e interlocutora entre las víctimas y las entidades responsables de implementar las medidas ordenadas por la CIDH en la sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia, del 27 de julio de 2023. 5 Ver índice 10 de Samai.

Archivo denominado «13_MemorialWeb_Otro- INFORMAHECHONOSUP(.pdf) NroActua 10». 6 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «14_MemorialWeb_Respuesta- RESPUESTATUTELA_854(.pdf) NroActua 11». 7 Ver índice 12 de Samai. Actuación denominada «18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- 202510003794(.pdf) NroActua 12». 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría 7.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 pidió que se declarara improcedente la petición de amparo y su desvinculación del trámite, por cuanto sus competencias están reguladas por normas superiores que establecen los actores, instancias y responsabilidades en el proceso de programación, ejecución y seguimiento del presupuesto público.

Así mismo, en la elaboración y aprobación del Presupuesto General de la Nación para cada vigencia fiscal intervienen, además del Congreso de la República, las secciones presupuestales, responsables de solicitar los recursos conforme a sus objetivos y prioridades institucionales. 8. El Ministerio de Relaciones Exteriores9 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva ya que no tiene competencia para dar solución a lo pretendido, pues únicamente le corresponde, bajo la dirección del presidente de la República, formular, planear, coordinar, ejecutar y evaluar la política exterior de Colombia, las relaciones internacionales y administrar el servicio exterior de la República. 8.1.

En la sesión de la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del 30 de marzo de 2023, se designó a la ANDJE como autoridad estatal encargada de actuar como enlace e interlocutora con las víctimas y sus representantes para la implementación de la sentencia de la CIDH en el caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia del 27 de julio de 2022.

Esta designación fue formalizada mediante el Decreto 0542 del 13 de abril de 2023, por lo que el ministerio fue relevado de sus funciones de seguimiento del cumplimiento del mencionado fallo. 8.2. Se declarara improcedente por no acreditar el requisito general de la subsidiariedad ante la existencia de más mecanismos idóneos para satisfacer sus pretensiones, pues la jurisdicción contencioso-administrativa ofrece herramientas adecuadas para exigir el cumplimiento de la sentencia de la CIDH, mediante los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011. 9.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República10 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tiene ninguna función en el asunto, toda vez que no le corresponde realizar la investigación de denuncias de irregularidades cometidas por estas entidades, máxime cuando la UARIV y el Ministerio de Hacienda tienen autonomía como unidades ejecutoras para la Comisión de Constatación de Identidad y Parentesco. 9.1.

Así mismo, la declaratoria de improcedencia de la tutela al no existir acción u omisión que le sea atribuible y que pueda configurar una vulneración a los derechos 8 Ver índice 13 de Samai. Actuación denominada «21_MemorialWeb_Alegatos- Registro_220250262(.pdf) NroActua 13». 9 Ver índice 14 de Samai. Actuación denominada «24_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- SGSORO2500011638(.pdf) NroActua 14». 10 Ver índice 17 de Samai.

Actuación denominada «32RECIBEMEMORIAL_RV_EMAILURGENTE20250(.zip) NroActua 17». 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría fundamentales invocados o, en su defecto, se negaran las pretensiones de amparo, ya que carece de competencia jurídica para intervenir en decisiones relacionadas con la Comisión para la Constatación de Identidad y/o Parentesco, las cuales corresponden exclusivamente a la UARIV y al Ministerio de Hacienda, conforme a lo establecido en el Decreto 1643 de 2023. 10.

La Comisión para la Constatación de la Identidad y/o Parentesco de las Victimas del caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica Vs. Colombia11 solicitó se declarara improcedente la petición de amparo ante la inexistencia de vulneración a derecho fundamental alguno, pues conforme al artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a recibir pronta respuesta.

No obstante, en el caso concreto, la Comisión ha actuado dentro del marco de sus competencias y conforme al procedimiento establecido por la CIDH, el cual otorga un plazo de hasta 6 meses para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las solicitudes de constatación de identidad y/o parentesco. Dicho plazo no ha podido cumplirse debido a la suspensión forzada de las actividades de la Comisión, ocasionada por la terminación de los contratos de su equipo técnico y la demora en la aprobación presupuestal necesaria para su renovación. 10.1.

En cuanto a la solicitud de priorización presentada por Elcy Mery Pulgarín Echavarría, tras la verificación en las bases de datos y sistemas de la Comisión, no se encontró registro que indicara que su caso haya sido priorizado, lo cual solo procede cuando el solicitante se encuentra dentro de las causales previstas en el artículo 5 del Acuerdo 002 de 2023, expedido por la Comisión para la Constatación de Identidad y/o Parentesco. 10.2.

En el momento procesal oportuno, la Comisión emitirá un pronunciamiento formal respecto de la solicitud presentada, el cual será debidamente notificado a la parte interesada. El trámite finalizará con una resolución motivada que determinará si se logró o no constatar la identidad de la víctima y/o el parentesco. 10.3. En caso de resultado favorable, la resolución será remitida a la UARIV con el fin de que se inicie el proceso de pago de las indemnizaciones correspondientes.

En caso contrario, el solicitante podrá interponer una solicitud de reconsideración dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación, plazo que podrá prorrogarse por 5 días hábiles adicionales, previa solicitud expresa de la persona interesada. 1.3. Sentencia de primera instancia12 11. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 14 de mayo de 2025 amparó los derechos fundamentales a la reparación integral, debido 11 Ver índice 22 de Samai.

Actuación denominada «39RECIBEMEMORIAL_202500000152pdf(.pdf) NroActua 22». 12 Ver índice 24 de Samai. Actuación denominada «40Sentencia_00520250212900TCAPCu(.pdf) NroActua 24». 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría proceso y acceso a la administración de justicia de Elcy Mery Pulgarín, al considerar que el Estado ha incumplido parcialmente la orden emitida por la CIDH en la sentencia del caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia, específicamente lo dispuesto en el punto resolutivo 25, relativo al funcionamiento continuo de la Comisión para la Constatación de Identidad y Parentesco.

Si bien la Comisión inició actividades en 2024, su suspensión desde el 1.º de enero de 2025 ha afectado gravemente el acceso efectivo de las víctimas a las medidas de reparación ordenadas. 11.1. Le ordenó a la UARIV y a la ANDJE que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, ejecuten de manera coordinada las acciones necesarias para poner en total funcionamiento la «Comisión para la constatación de la identidad y parentesco de las víctimas listadas en los anexos I, II Y III». 11.2.

Le ordenó a la Comisión para la Identificación de las Víctimas de la Unión Patriótica que, una vez retome actividades, dentro de las 48 horas siguientes a ese suceso, imparta el trámite correspondiente a las solicitudes de reconocimiento del 26 de abril, 5 de junio y 24 de junio de 2024, así como la de priorización de 22 de julio siguiente, todas ellas presentadas por Elcy Mery Pulgarín Echavarría, de conformidad con las reglas de procedimiento fijadas en el denominado «Acuerdo 002». 1.4.

Escrito de impugnación13 12. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado impugnó la sentencia de primera instancia donde insistió en su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la decisión le impuso obligaciones que exceden el ámbito de competencia definido en la normatividad vigente. 12.1.

En cumplimiento del punto resolutivo 40 de la sentencia del 27 de julio de 2022, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 542 del 13 de abril de 2023, mediante el cual la designó como autoridad enlace e interlocutora ante las víctimas y la CIDH, función que se limita a informar de manera continua a través de los canales de contacto dispuestos para cumplir dicha labor. 12.2.

En este caso, la demandante solicitó el cumplimiento inmediato de los puntos resolutivos 25 y 38 de la pluricitada sentencia, mandatos que no son competencia de esa entidad conforme a su marco normativo. Sin embargo, ha gestionado la articulación institucional requerida, en cumplimiento del punto 40. 12.3. Para ejecutar los puntos 25 y 38, se expidió el Decreto 1643 del 11 de octubre de 2023, el cual no otorga funciones a la ANDJE dentro de la Comisión encargada, ni la incluye como parte de esta, así como tampoco tiene facultades para decidir sobre estos aspectos ni incidir en la operación de la Comisión. El decreto asignó al Ministerio de Hacienda la disposición de recursos y a la UARIV su ejecución. 13 Ver índice 30 de Samai.

Actuación denominada «48_MemorialWeb_Otro-202510005242(.pdf) NroActua 30». 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría 12.4. La función de poner en marcha la Comisión recae únicamente en la UARIV. Según el Decreto 1643 de 2023, esta es la entidad encargada de ejecutar los recursos asignados por el Ministerio de Hacienda para su funcionamiento.

La ANDJE no tiene competencia, funciones ni poder decisorio en dicha Comisión ni sobre la ejecución de los recursos. 12.5. Asimismo, operó un hecho superado, ya que antes del fallo, la ANDJE gestionó ante el Ministerio de Hacienda la asignación presupuestal para el funcionamiento de la Comisión de Constatación. El 7 y 14 de abril de 2025, la cartera ministerial aprobó los recursos y su traslado a los rubros correspondientes.

La UARIV expidió las Resoluciones 00807 y 00815 (15 y 16 de abril), asignó el presupuesto e inició los trámites de contratación desde el 21 de abril. Así mismo, desde el 16 de mayo, contaba con 52 profesionales contratados, incluidos dos comisionados, por lo que las actividades de constatación se encuentran en marcha. 2. Consideraciones 13.

En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1. Competencia 14.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200014 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201915, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2. Cuestión previa Se advierte que, pese a que en providencia del 12 de junio de 2025 se concedió «las impugnaciones presentadas por la Comisión para la Identificación de las Victimas de la Unión Patriótica, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas (UARIV) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) contra la Sentencia de 14 de mayo de 2025», al revisar el contenido de los memoriales se observa que la única entidad que impugnó fue la ANDJE, mientras que los otros adjuntaron escritos de cumplimiento de la sentencia de primera instancia, respecto de los cuales no se emitirá pronunciamiento alguno ya que ello le corresponde al a quo. 2.3.

Procedencia de la solicitud de tutela 15. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como 14 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 16.

Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia16, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.

Problema jurídico 17. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si la ANDJE cuenta con legitimación en la causa por pasiva en la solicitud de tutela presentada por Elcy Mery Pulgarín Echavarría? 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 18. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado.   2.5.2.

Falta de legitimación en la causa por pasiva 19. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De 16 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 20.

La Corte Constitucional17 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela se refiere, ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental18.

En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”19, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.

Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”20 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]». 2.5.3.

Sobre el caso concreto 21. Elcy Mery Pulgarín Echavarría acude al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara a las entidades demandadas dar cumplimiento a las órdenes 25 y 38 de la Sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia y resolver de forma inmediata sus solicitudes de reparación. 22.

Al respecto, la ANDJE insistió en el escrito de impugnación, en que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la función de poner en marcha la Comisión recae únicamente en la UARIV, pues, de acuerdo con el Decreto 1643 de 2023, es la encargada de ejecutar los recursos asignados por el Ministerio de Hacienda para su funcionamiento. 23.

Respecto de lo anterior, la Sala aclara que, su vinculación al presente asunto fue en calidad de demandada, al ser una de las entidades frente a las cuales la parte demandante dirigió el amparo, en razón a las funciones que tiene en el cumplimiento de la mencionada sentencia internacional. 24. Ahora bien, para la Sala no está en discusión lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 1643 de 202321 frente a que «los gastos para su funcionamiento 17 Sentencia T-1015/2006.

MP. Álvaro Tafur Galvis. 18 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 19 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 20 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 21 Por medio del cual se da cumplimiento a los numerales 25 y 38 de la sentencia del 27 de julio de 2022 proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría serán dispuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ejecutados por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas», tan es así, que la UARIV presentó informe de cumplimiento al fallo de primera instancia, en el que señaló que la Comisión para la Constatación de la Identidad y/o Parentesco de las Víctimas de la Unión Patriótica inició formalmente sus actividades el 16 de mayo de 2026. 25.

Diferente es, que con el Decreto 542 de 2023 se designara a la ANDJE como autoridad enlace e interlocutora para el cumplimiento de las reparaciones ordenadas por la CIDH en la Sentencia Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia del 27 de julio de 2022. Dispuso la norma: Artículo 1°. Designación autoridad enlace e interlocutora.

Designar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como la autoridad de enlace e interlocución de la que tratan el párrafo 653 y la orden contenida en el punto resolutivo número 40 de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 27 de julio de 2022, en el caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs Colombia. […] Artículo 2°.

Deber de proporcionar datos de contacto. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado deberá informar de manera permanente los datos de contacto y/o canales de atención dispuestos para adelantar la gestión de enlace e interlocución en cumplimiento de la sentencia antes mencionada. 26. Ello, por cuanto «tiene experiencia en la articulación y coordinación con entidades públicas para el cumplimiento de decisiones adoptadas por organismos internacionales relacionadas con reparación a las víctimas, en atención a su labor en el trámite de: (i) soluciones amistosas y (ii) cumplimiento de los informes de fondo de los que trata el artículo 50 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, razón por la cual la Agencia cuenta con la capacidad y experiencia institucional adecuada para actuar como autoridad enlace e interlocutora para el cumplimiento del punto resolutivo 40 de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 27 de julio de 2022». 27.

En consecuencia, si bien la ANDJE no tiene competencias respecto a la asignación de presupuesto, lo cierto es que de cara con las funciones que le fueron atribuidas y la articulación institucional que le corresponde para lograr el cumplimiento efectivo de las órdenes emitidas por la CIDH, es evidente su injerencia en el asunto. 28. Funciones y atribuciones que guardan pertinencia con la orden de amparo proferida por el a quo, al referir que junto con la UARIV «de manera coordinada» adelanten las acciones necesarias para poner en funcionamiento la «Comisión para la constatación de la identidad y parentesco de las víctimas listadas en los anexos I, II Y III». 3.

Conclusión 29. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión del a quo mediante la cual amparó los derechos fundamentales a la reparación integral, debido proceso y acceso 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02129-01 Demandante: Elcy Mery Pulgarín Echavarría a la administración de justicia de Elcy Mery Pulgarín Echavarría, en la solicitud de tutela presentada contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Unidad para la Atención y Reparación de las Victimas y la Comisión para la constatación de la identidad y el parentesco de las víctimas dentro del Caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica Vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 14 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual amparó los derechos fundamentales de Elcy Mery Pulgarín Echavarría, en la solicitud de tutela presentada contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Unidad para la Atención y Reparación de las Victimas y Comisión para la constatación de la identidad y el parentesco de las víctimas dentro del Caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica Vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/ LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador