Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Oleoducto Central S.A., Ocensa S.A. Demandada: DIAN Temas: Notificación de los actos administrativos tributarios.

Procedencia del recurso de reconsideración. Extemporaneidad. Contribución en contratos de obra pública. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante1 contra la sentencia del 25 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que decidió2: Primero. Niéganse las pretensiones de la demanda interpuesta por el Oleoducto Central S.A. Ocensa en contra del Auto Inadmisorio del recurso de reconsideración 001494, del 10 de diciembre de 2020, presentado en contra de la resolución de determinación de la contribución de obra pública y el auto confirmatorio (…) 000009, del 7 de enero de 2021, proferidos por la [demandada]; por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Inhíbase de pronunciarse sobre las demás pretensiones, pues al no haberse agotado el requisito de procedibilidad sobre la resolución de determinación contratos de obra pública 312412019000003 del 11 de abril de 2019, por la cual la [demandada] le impuso a la [demandante] la obligación de pagar una contribución de $962.569.000, la Sala no puede pronunciarse sobre su legalidad, conforme a lo expuesto en esta sentencia. Tercero. Por no haberse probado, no se condena en costas.

(…)

ANTECEDENTES Actuación administrativa La demandada, por medio de la Resolución 3124120190000033, del 11 de abril de 2019, determinó oficialmente el valor de la contribución especial por contrato de obra pública a cargo de la actora, la cual fue recurrida. Sin embargo, mediante Auto 0014944, del 10 de diciembre de 2020, se inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, lo cual fue confirmado a través del Auto 0000095, del 7 de enero de 2021.7 1 Samai Tribunal, índice 36, certificado 0034EBD60B952615 88AA879B59ACC02B 625C08B95756652D 1AE692ED725C8970 (pdf), pp. 1 a 25. 2 Samai Tribunal, índice 31, certificado 222FD765EA5C1643 D7BA2198FFEDFA2E 067C34124094BCB6 717BE7A6D5488E8D (pdf), pp. 21 a 22. 3 Samai Tribunal, índice 9, certificado EB01FCDB5BF2B5E4 C5AD7446FCEC1ED7 78C1354682D29B62 0F5702F370251B3C (zio) 1 (pdf), pp. 83 a 91. 4 Samai Tribunal, índice 9, certificado EB01FCDB5BF2B5E4 C5AD7446FCEC1ED7 78C1354682D29B62 0F5702F370251B3C (zio) 5 (pdf), pp. 129 a 133. 5 Samai Tribunal, índice 9, certificado EB01FCDB5BF2B5E4 C5AD7446FCEC1ED7 78C1354682D29B62 0F5702F370251B3C (zio) 5 (pdf), pp. 135 a 140.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones6: Primera.

Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La Resolución 312412019000003, del 11 de abril de 2019, expedida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes de la DIAN b) El Auto Inadmisorio 001494, del 10 de diciembre de 2020, expedido por la … DIAN … c) El Auto Confirmatorio del Auto Inadmisorio 000009, del 7 de enero de 2021, expedido por la … DIAN.

Segunda: Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a Ocensa, declarando que la Compañía no debía retener la contribución de obra pública por el contrato objeto de discusión; y, por lo tanto, que la sociedad no está obligada a realizar ningún pago por concepto de la contribución, ni tampoco intereses. Invocó como vulnerados los artículos 6, 13, 29, 83, 103 y 209 de la Constitución; 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 565, 568, 720, 726, 732 y 734 del ET; 3, 10, 42 y 72 del CPACA; 25, 99 y 110 del Código de Comercio;

Decreto 1056 de 1953; 32 y 76 de la Ley 80 de 1993; 264 de la Ley 223 de 1995; 6 de la Ley 1106 de 2006; 2, 26 y 30 de la Ley 1369 de 2009; 113 de la Ley 1943 de 2018; 131 de la Ley 2010 de 2019, y 5.4.3.5. de la Resolución 5050 de 2016 bajo los siguientes conceptos de violación7: La demandante, además de cuestionar aspectos de forma y de fondo respecto de la liquidación oficial acusada que determinó la contribución de obra pública, planteó los siguientes cuestionamientos: -La Administración incurrió en múltiples irregularidades al llevar cabo el procedimiento de notificación de la liquidación oficial de la contribución de obra pública.

Alegó que la notificación del acto administrativo demandado se realizó de manera irregular y que, en todo caso, se notificó por conducta concluyente el 08 de septiembre de 2020. La demandada envió, a través de una empresa de mensajería expresa, la liquidación oficial acusada a la dirección «cra. 11 No. 84-09 Piso 10», que correspondía a la registrada en el RUT, en la que siempre ha recibido la correspondencia conforme al artículo 565 del ET; sin embargo, según el reporte de la página web de la indicada empresa de correo, el 15 de abril de 2019 presuntamente fue rehusado el paquete de notificación por el destinatario; igualmente, la guía de mensajería también da cuenta del aludido rehúso de la notificación junto a un sello que identifica el nombre de una persona que no trabajaba para la compañía. Por otra parte, describió que la empresa de mensajería solo intentó entregar el documento una vez y luego lo devolvió a la Administración; posteriormente, la demandada publicó un aviso en su página web, notificando el acto administrativo el 09 de mayo de 2019, de acuerdo con lo establecido en el artículo 568 del ET. -La empresa de mensajería sustentó la falta de entrega de la liquidación oficial en hechos contrarios a la realidad.

Señaló como falso que se afirmara que no se recibió la correspondencia en la dirección señalada en su RUT o que la misma se hubiera rehusado. Para sustentar su tesis, afirmó que: (i) no se acreditó por la empresa de 6 Samai Tribunal, índice 12, certificado B24DE8FEBFF01017 53D9DF9BDE5F1636 F883D8AC67CE1143 B114210A6F555BD7 (pdf), p. 1. 7 Samai Tribunal, índice 12, certificado B24DE8FEBFF01017 53D9DF9BDE5F1636 F883D8AC67CE1143 B114210A6F555BD7 (pdf), pp. 1 a 43.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mensajería que efectivamente se hubiera rehusado la entrega del documento por parte de su destinatario -este último término definido según los artículos 5.4.3.4.2 de la Resolución 5588 de 2019 y 2 de la Ley 1369 de 2009-, pues no se evidencia sello con el nombre de la compañía, y quien presuntamente rehusó la recepción no ha trabajado para la empresa como lo certifica el jefe de recursos humanos, de modo que infirió que tal persona correspondía al propio mensajero que intentó la notificación, dado que el sello se ubicaba en los campos en los que debe firmar el personal de la correspondencia. De esta forma, aseguró que, por el contrario, existían múltiples pruebas acerca de que la actora siempre recibía su correspondencia en la dirección informada en su RUT -entre ellas, la remisión del requerimiento ordinario del 23 de marzo de 201, al igual que unas cuarenta guías de envíos recibidos por la sociedad en la mencionada dirección, la prueba de recepción de otras liquidaciones oficiales.

Adujo igualmente que, esta corporación en varias sentencias8, ha analizado distintas situaciones fácticas en las que se subsumiría el presente asunto; en primer lugar: i) que la demandada y las empresas de mensajería desconocen el debido proceso cuando no entregan los actos administrativos en la dirección informada por el contribuyente alegando causales de devolución contrarias a la realidad y b) que para verificar la realidad de las causales, la empresa de mensajería debe analizar si en el pasado el contribuyente ha recibido envíos en esa misma dirección. Con base en ello, concluyó que la causal de rehúso alegada era contraria a la realidad. -La Administración no tiene ninguna prueba creíble y convincente que demuestre que efectivamente se rehusó a la entrega del acto administrativo y, en consecuencia, afirmó que no existe justificación que la liquidación oficial no le haya sido entregada.

Sostuvo que correspondería una negación indefinida el asegurar que no rehusó la recepción de la notificación de la liquidación oficial, y ante ello era carga probatoria de la demandada desvirtuar tal aseveración conforme al artículo 167 del CGP, pues se encontraba en una mejor condición para probar lo relacionado con la notificación, dado que fue quien encargó y contrató a la empresa de mensajería tal procedimiento.

La Administración incumplió con la carga de la prueba, ya que la credibilidad de la afirmación de la compañía de mensajería sobre el rehúso de la notificación fue desvirtuada al demostrarse con varias pruebas que en dicha dirección se han hecho otras notificaciones y no se presentaron pruebas adicionales. Existen múltiples dudas probatorias respecto de la entrega de la liquidación oficial que se derivan de la actividad de correspondencia de la empresa de mensajería, las cuales deben ser resueltas a su favor, según lo dispuesto en el artículo 745 del ET, en tanto no le pueden ser endilgados los posibles errores ocurridos en la notificación de la liquidación oficial, al respecto adujo: «pudo suceder que el mensajero de 4-72 acudió a entregar el envío a una dirección distinta a la de Ocensa, que simplemente decidió no entregarlo, o incluso que devolvió el envío de mala fe». -Una vez la demandada recibió la devolución del envío se debió intentar nuevamente la notificación por correo o, en su defecto, contactarse con la demandante por otro medio para garantizar el conocimiento efectivo de la liquidación oficial.

Previno que la Administración, una vez recibió la devolución del envío, procedió a publicar el acto administrativo en su página web; sin embargo, la demandante reparó que con ello desconoció la excepcionalidad de dicho mecanismo de notificación, en tanto este no garantiza el conocimiento efectivo del acto notificado, por lo que se debió intentar contactar al contribuyente por otros medios, tal y como se manifestó en varias sentencias del Consejo de Estado9.

Con base en lo anterior, reparó que la Administración acudió de manera prematura e irregular al mecanismo de notificación por aviso, en tanto no intentó 8 Consejo de Estado, Sentencias del 01 de agosto de 2019, exp. 2334, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 21 de mayo de 20208, 16 de julio de 2020, exp. 23864, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, y 04 de marzo de 2021 exp. 25163, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 9 Sentencias del 12 de septiembre de 2002, exp. 12975, CP: Ligia López Díaz, 6 de abril de 2008, exp. 15411, CP: Héctor J. Romero Díaz, 12 de junio de 2008, exp. 15566, CP: Héctor J. Romero Díaz, y del 02 de agosto de 2012, exp. 18577, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nuevamente llevar a cabo la entrega de la liquidación oficial por correo y, en todo caso, no había notificado a través de correo electrónico el acto administrativo; por ello, sostuvo que la demandada no podría recurrir a la notificación por aviso, dispuesta en el artículo 568 del ET, en tanto no realizó gestiones adicionales para garantizar el conocimiento efectivo del acto demandado y, por otra parte, manifestó que el procedimiento «deja la sensación de que la DIAN quería que Ocensa no tuviera conocimiento efectivo del acto, lo cual denotaría mala fe y también tendría consecuencias muy graves por donde se mire». -La compañía de mensajería no realizó dos intentos de entrega a pesar de que la regulación de servicios de mensajería así se lo exigía, por lo que la Administración no notificó correctamente la liquidación oficial.

Subrayó que solo se intentó, en una ocasión, entregar el acto administrativo, con lo que se violó lo dispuesto en los artículos 5.4.3.5. de la Resolución 5050 de 2016 y 26 de la Ley 1369 de 2009, así como la guía del usuario de la empresa de mensajería. Por todo lo anterior, afirmó que la validez de la notificación dependía del cumplimiento estricto de las disposiciones en materia de mensajería expresa y, en consecuencia, recalcó que, a falta de dicho cumplimiento, la demandada no estaba habilitada para acudir al mecanismo de notificación por aviso. -Notificación por conducta concluyente.

Reparó que al no haberse notificado correctamente la liquidación oficial, y al acaecer múltiples irregularidades que viciaron dicho procedimiento, se tiene que la demandada se notificó por conducta concluyente el 8 de septiembre de 2020, por cuanto en ese día le fue efectivamente entregada una copia del acto administrativo, previo requerimiento. -El recurso de reconsideración se presentó oportunamente.

Advirtió que el recurso se presentó dentro de los meses siguientes a la fecha de notificación, en tanto se interpuso el 13 de octubre de 2020, y el término para tal efecto, fenecía el 08 de noviembre de 2020; por ello, advirtió que no podía la Administración inadmitir el recurso; por el contrario, debió tramitarlo y pronunciarse de fondo. -Se configuró el silencio administrativo positivo.

Adujo que, según lo dispuesto en el artículo 732 del ET, al no haberse decidido de fondo por parte de la Administración el recurso de reconsideración, y su inadmisión ilegal, se configuró el silencio administrativo positivo, de acuerdo con lo analizado por esta corporación10. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora11, a tales efectos señaló que los actos demandados se ajustaban a las normas sustanciales y procesales vigentes.

Por ello, además de controvertir los cargos de fondo que planteó la demandante sobre la liquidación oficial acusada, reafirmó la correcta notificación del acto en la siguiente forma: -Indebida notificación de la liquidación oficial. Describió que inició una investigación respecto de la contribución especial de obra pública en contra de la demandante a través del Auto de apertura 312412017000074, del 9 de mayo de 2017, y que notificó un requerimiento de información el 30 de marzo de 2017, en la dirección informada por el contribuyente en su RUT (i.e. carrera 11 núm. 84-09, Piso 10), en el que solicitó información, entre otros aspectos, del Contrato 3802029, del 31 de julio de 2014.

Con base en ello, afirmó que la actora conocía la actuación administrativa e inclusive respondió al requerimiento de información. 10 Sentencias del 14 de junio de 2007, exp. 14589, CP: Héctor J. Romero Díaz, 19 de enero de 2012, exp. 18258, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y 13 de noviembre de 2014, exp. 19875, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 Samai Tribunal, índice 10, certificado 98854E8BD62C763E E5B72006275F8214 E16FB90C27B46F69 FE25C48759913EDF (zip) 2 (pdf), pp. 1 a 52.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Luego de transcribir el artículo 565 del ET, refirió que intentó notificar la resolución de determinación de la contribución de obra pública a la misma dirección sin haber tenido éxito, en tanto la misma fue rehusada, como constaba en la guía de envío suministrada por la compañía de mensajería; de esa manera, concluyó que acató lo previsto en el artículo 565 ejusdem y procedió a notificar el acto administrativo definitivo por medio de aviso publicado en su página web.

Por otra parte, señaló que, no era cierto que estuviera obligada a realizar más de un intento para la entrega de la liquidación oficial conforme a lo expuesto por esta corporación12. Seguidamente, defendió la veracidad de la guía de mensajería y recalcó que la resolución se intentó entregar en la dirección informada en el RUT de la demandante, pero esta se rehusó a recibirla.

Dicho esto, manifestó que las guías de mensajería de otras actuaciones administrativas aportadas por la actora no eran suficientes para desvirtuar que la demandante rehusó la entrega de la liquidación oficial, como lo señalaba la guía para este caso [472]. Así, tales guías no eran pruebas conducentes, pertinentes ni útiles. Finalmente, señaló que la jurisprudencia invocada por la actora era inaplicable, ya que en tales oportunidades se debatieron asuntos relacionados con notificaciones erradas o inexistentes, mientras que en el caso concreto, la misma actora había reconocido que la correspondencia se había dirigido a la dirección registrada por ella en el RUT.

En esa línea, adujo que, como la actora estaba cuestionando la veracidad, credibilidad y autenticidad de la guía de mensajería 472, le correspondía demostrar su falsedad acorde con lo dispuesto en el artículo 244 del CGP, por tratarse de un documento que se presume auténtico. En ese sentido, aclaró que las afirmaciones o negaciones indefinidas son aquellas que no son susceptibles de prueba por medio alguno, por lo que, a la luz de la sentencia del 03 de junio de 201913, concluyó que la negación propuesta no era indefinida como lo aducía la actora, pues la negación era perfectamente determinable en el tiempo y en el espacio, pues existía una guía, y la notificación se dirigió a la dirección registrada, pese a lo cual, la compañía se rehusó recibirla.

Así, insistió en que no se desvirtuó la veracidad de la guía, no siendo suficiente alegar que no se rehusó a recibir el acto administrativo para que se relevara de la carga demostrativa. Reparó en que, al rehusarse a la entrega de un acto administrativo, se entorpecía la actuación administrativa y se contrariaba el deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.

Finalmente, advirtió que actuó de manera diligente, a través de la empresa de correspondencia, al haber intentado entregar el acto administrativo en el lugar reportado por la actora, lo que acreditaba que llevó a cabo las gestiones pertinentes para la notificación de la resolución, que se surtió con el aviso publicado en su página web.

Por lo anterior, coligió que no era aceptable considerar que la notificación de la resolución hubiera tenido lugar hasta el 8 de septiembre de 2020, por conducta concluyente, puesto que el aviso se publicó en la página web el 9 de mayo de 2019, de manera que el término para interponer el recurso de reconsideración había vencido el 10 de julio de 2019 y la demandante presentó el recurso de reconsideración solo hasta el 13 de octubre de 2020, siendo evidente su extemporaneidad, y por ello, se inadmitió el recurso. -Indebido agotamiento del procedimiento administrativo, no configuración del silencio administrativo positivo e ineptitud de la demanda.

Subrayó que no se agotó el requisito de procedibilidad, en tanto no interpuso oportunamente el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, por lo que había una inepta demanda. Manifestó que no se 12 Sentencias del 28 de marzo de 2019, exp. 22360, CP: Milton Chaves García, y del 18 de junio de 2020, exp. 22855, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 3 de julio de 2019, exp. 50001-31-03-001-2010-00060-01, M.P: Luis Armando Tolosa Villabona.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 configuró el silencio administrativo positivo, ya que: (i) la Administración sí se pronunció sobre el recurso de reconsideración y (ii) el plazo para ello era de un año, siempre y cuando el recurso hubiera cumplido todos los requisitos.

Sentencia apelada El tribunal14 negó las pretensiones de la demanda. Describió y analizó el sistema de notificaciones en materia tributaria, a la luz de los artículos 563, 564, 565, 566, 566-1 y 568 del ET; así como la institución del silencio administrativo positivo, según lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del ET, y la contribución de obra pública de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 y el artículo 32 del EGCAP.

Con base en ello, estudió, en primer lugar, si la demandante radicó oportunamente el recurso de reconsideración y, luego, señaló que, de ser procedente, analizaría los cargos propuestos en la demanda. Frente a la primera cuestión, señaló que las pruebas que obraban en el expediente demostraban que: (i) la dirección informada por la actora en su RUT era la «CR 11 84 09 P 10 de Bogotá», a la que fue enviado y entregado, el 29 de marzo de 2017, el requerimiento ordinario de información;

(ii) la resolución de determinación fue enviada a través de correo postal el 15 de abril de 2019, a la misma dirección, la cual fue devuelta a la demandada por la causal «rehusado»; (iii) la Administración notificó por aviso la liquidación oficial a través de una publicación en su página web, el 9 de mayo de 2019, y (iv) que, el 12 de agosto de 2020, la demandante solicitó copia de la liquidación oficial -sin allegar prueba de la entrega del documento.

Luego, abordó la validez de la notificación por aviso de la liquidación oficial realizada por la Administración. Advirtió que, el artículo 568 del ET identificó dos supuestos habilitantes para que la Administración recurriera a esta notificación subsidiaria: (i) que se demuestre que la comunicación se envió a la dirección registrada en el RUT del contribuyente y (ii) que el envío haya sido devuelto por la empresa de mensajería. Sobre ese particular explicó que el segundo envío contemplado en el artículo 567 ibidem procedía para subsanar los errores en las notificaciones por dirección errada y los incurridos por parte de las empresas de mensajería; por ello, subrayó que era obligación de la Administración verificar los errores de mensajería y, si se demostraban, proceder a subsanar la notificación mediante un segundo envío del acto administrativo.

En el caso concreto, precisó que no se debatía que la dirección de notificaciones de la demandante era la carrera 11 Nro. 84-09, Piso 10, Bogotá D.C., a la cual se remitió exitosamente el requerimiento ordinario de información; sin embargo, la liquidación fue devuelta por haberse rehusado a recibirla. Por lo anterior, centró su análisis en el término «rehusar» y encontró que este implica «no aceptar o no querer algo»; así, anotó que dicha situación tenía un alcance distinto al de «errores de dirección» y explicó que en el «rehúso» la entrega no puede realizarse con éxito debido a que el destinatario evitó el recibo o la entrega.

Por ello, observó que no se logró demostrar que la empresa de mensajería incurrió en error o negligencia al momento de la entrega, ya que el rehúso era una causa válida de devolución que no indicaba un error manifiesto de la empresa. Al respecto, precisó que la entrega exitosa del requerimiento ordinario de información y las guías de otros procesos administrativos no desvirtuaban, para el caso concreto, que la sociedad de servicios postales acudió a la dirección correcta.

Advirtió que no existía prueba convincente que contradijera la certeza de la guía de entrega devuelta a la demandada; máxime cuando el intento fallido de entregar el acto de determinación no puede imputarse ni a la empresa de mensajería ni a la 14 Samai Tribunal, índice 31, certificado 222FD765EA5C1643 D7BA2198FFEDFA2E 067C34124094BCB6 717BE7A6D5488E8D (pdf), pp. 1 a 23.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administración, dado que «fue un tercero no identificado quien se negó a recibir la correspondencia», lo cual no es responsabilidad del prestador de servicios postales ni de la Administración, sino del contribuyente que registró su dirección. Aunque reconoció que la entrega exitosa del requerimiento de información hace que el envío de la resolución de determinación sea inusual, esto no le resulta suficiente para desestimar que la guía no fue rehusada por el receptor o que se trató de una artimaña por parte de la empresa de mensajería. Para el tribunal, este es el hecho que debió probarse para invalidar la notificación por aviso efectuada por la demandada; por el contrario, resaltó que no se trató de un error que debió ser subsanado por la Administración. En el mismo sentido, advirtió que la certificación que indicaba que quien selló la guía de entrega de la resolución de determinación no trabaja para OCENSA tampoco probaba que la guía no había sido rehusada.

Dado que la notificación por aviso del 9 de mayo de 2019 fue válida y, que no se acreditó un error de la empresa de mensajería que la Administración hubiera tenido que subsanar, el tribunal concluyó que el término para interponer el recurso de reconsideración venció el 9 de julio de 2019. No obstante, el recurso fue radicado hasta el 14 de octubre de 2020, lo que lo hizo extemporáneo.

En consecuencia, no era dable aplicar el término previsto en el artículo 732 del ET y entender que operó el silencio administrativo positivo. También coligió que, al no haberse presentado el recurso obligatorio conforme al artículo 720 ibidem, no se cumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA, motivo por el cual el tribunal determinó inhibirse de resolver de fondo las demás pretensiones de la demanda relacionadas con los cargos de nulidad de la liquidación oficial.

Recurso de apelación La demandante recurrió15 la decisión del tribunal, considerando que éste desconoció la ley en lo relacionado con los mecanismos de notificación de los actos administrativos emitidos por la demandada y que realizó una indebida valoración de las pruebas, motivando falsamente el fallo. Además, argumentó que se le conculcó su derecho fundamental al debido proceso, conforme con los siguientes cargos de apelación: -La notificación por aviso de la resolución de determinación es nula, pues no cumplió con los requisitos establecidos en la ley y la jurisprudencia. Concluyó que el a quo, de manera equivocada, determinó que la notificación por aviso realizada por la Administración, en el caso concreto, fue válida, dado que el intento de entrega del acto administrativo fue realizado por la empresa de mensajería, pero fue rehusado por parte de la demandante.

Frente a ello, la apelante considera que en el expediente obran pruebas que demuestran lo contrario, a saber: (i) Reparó en que se encontraba probado que, en el momento de los hechos, recibía notificaciones en la «Cra. 11 No. 84-09 Piso 10», lo cual era conocido por la Administración. Sin embargo, señaló que según lo consignado en la guía de envío de la liquidación oficial, la empresa de mensajería, intentó entregar el documento en la «Av.

Cll 82 No. 11-40 P 7». Por ello, advirtió que no se intentó notificar la resolución de determinación en la dirección que correspondía, lo que configuraba una indebida notificación que no le era imputable, y que debió haber sido corregida por la demandada. De esa forma, subrayó que exigirle acreditar que no rehusó la entrega del acto administrativo resultaba una carga de imposible cumplimiento, lo que atentaba contra el principio de buena fe y el debido proceso.

Así, debía aceptarse la afirmación de que no recibió la notificación en la dirección correcta y que no rehusó su entrega. 15 Samai Tribunal, índice 36, certificado 0034EBD60B952615 88AA879B59ACC02B 625C08B95756652D 1AE692ED725C8970 (pdf), pp. 1 a 25. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (ii) Previno que las pruebas que sustentaban la conclusión del fallo de primera instancia, respecto de la debida notificación de la resolución de determinación, eran contradictorias, pues en la guía de mensajería se consignó que se intentó entregar en la «Av.

Calle 82 No. 11-40 Piso 7», la cual fue suscrita por un empleado de la empresa de mensajería. Así, la guía física contradecía una de las imágenes empleadas por el a quo. En ese marco, adujo que, lo consignado en la guía física debía primar sobre el reporte electrónico utilizado por el fallador de primera instancia y destacó que, el envío del rehuso fue a la «Av.

Cll 82 No. 11-40 P 7» y no a la nomenclatura que correspondía a su dirección procesal. Bajo lo anterior, aseguró que no recibió la liquidación oficial, ni rehusó su entrega, dado que se intentó entregar en una dirección distinta a la informada en el RUT. (iii) Señaló que el fallo de primera instancia erró al concluir que la notificación por aviso realizada por la Administración fue válida, vulnerando su derecho fundamental al debido proceso y contraviniendo la jurisprudencia de esta corporación. Así, luego de transcribir y analizar los artículos 567 y 568 del ET a la luz de providencias de la Sección16, extrajo tres reglas, a saber: a) si se verifica que la notificación se envió a una dirección que no figura en el RUT del contribuyente, debe enviarse nuevamente a la dirección correcta; b) si la empresa de mensajería intentó realizar la notificación en una dirección diferente a la del contribuyente, pero indicó causales de devolución contrarias a la realidad, deberá enviarse la notificación a la dirección registrada en el RUT; y c) para verificar la realidad de las causales alegadas por la empresa de mensajería, se debe analizar, primariamente, si en el pasado el contribuyente ha recibido envíos en la misma dirección. Con base en lo anterior, concluyó que, en su caso, ninguno de los elementos fue aplicado por la Administración ni fue valorado por el a quo.

Además, destacó que la empresa de mensajería desconoció la regulación aplicable a los servicios de mensajería, que exigía realizar, como mínimo, dos intentos de entrega. Así, estimó como inválida la notificación de la liquidación oficial, pues no se cumplieron los requisitos habilitantes para que la demandada hubiera recurrido a la notificación por aviso.

(iv) Reparó en que el fallador de primera instancia se equivocó al considerar que la actora debía probar que no rehusó la entrega del acto administrativo. Consideró que dicha carga le correspondía a la Administración. De esa forma, recalcó que el «rehúso» a la entrega de la resolución de determinación no le era imputable. Al respecto, precisó que se desconoció que la demandada debió haber probado que se rehusó a la entrega del acto administrativo y advirtió que se omitió la manifestación de una negación indefinida que debió haber sido controvertida por la demandada, obligando así a la actora a probar lo imposible.

Por otro lado, subrayó que aportó un certificado de su gerente de relaciones laborales y compensaciones, en el cual se indicaba que, quien firmó la guía de mensajería con el «rehúso» nunca había estado vinculado a la demandante. Por ello, estimó que se omitió valorar un medio de prueba útil, pertinente y conducente que demostraba que el rechazo del envío no le era imputable.

Como corolario de lo anterior, aclaró que probó que el supuesto rehúso no provino de su actuar, pues el acto no había llegado a su dirección, y agregó que, el juez de primera instancia no rechazó el medio probatorio, sino que simplemente omitió su valoración. (v) Consideró probado que se notificó por conducta concluyente la resolución de determinación el 08 de septiembre de 2020, dado que la notificación por aviso realizada por la Administración no fue válida.

Así, contrario a lo razonado por el a quo, explicó que, según lo previsto en el artículo 72 del CPACA, debía tenerse por probado que el acto se notificó el 08 de septiembre de 2020 por su manifestación en el escrito de la demanda, 16 Sentencias del 1 de agosto de 2019 (exp. 23334, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 3 de diciembre de 2020 (exp. 23864, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y 4 de noviembre de 2021, exp. 25613, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 o, en todo caso, el 13 de octubre de 2020, por haberse interpuesto el recurso de reconsideración. (vi) Refirió que, al haber sido ilegal la inadmisión del recurso de reconsideración, se configuró el silencio administrativo positivo, dado que la Administración no lo resolvió de fondo dentro del término establecido para tal efecto (i.e. 1 año).

Finalmente, reiteró los demás argumentos propuestos en su demanda respecto a la ilegalidad de la resolución de determinación, a saber: (i) la resolución de determinación se expidió sin un acto previo que permitiera a la actora conocer el monto liquidado y los fundamentos de hecho y de derecho; (ii) la Administración no tenía la competencia para expedir la liquidación oficial;

(iii) la resolución de determinación se expidió con falta de motivación; (iv) la demandada contradijo sus decisiones tomadas en otras actuaciones en su contra, incluso posterior a la sentencia de unificación; (v) el correcto entendimiento de la sentencia de unificación; (vi) el contrato 3802029 no estaba gravado con la contribución especial de obra pública;

(vii) la sentencia de unificación 22473 de 2020 no puede ser aplicada retroactivamente al caso concreto; y (viii) la actora no es una entidad de derecho público, en tanto no se rige por el EGCAP. Pronunciamientos finales El ministerio público y las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por la demandante contra la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de los actos demandados.

Problema jurídico 2- Corresponde a la Sala resolver si la liquidación oficial de determinación de la contribución de obra pública fue indebidamente notificada, y en consecuencia se configuró el silencio administrativo positivo. Dada las particularidades de la presente contienda, desde ya se advierte que no se analizarán los reparos de fondo formulados contra la liquidación de determinación, dado que el juicio promovido conduciría a dirimir si operó un silencio administrativo positivo, derivado de la presunta indebida notificación; ahora, de concluirse que la notificación fue debidamente efectuada, y que la contribuyente no agotó el recurso obligatorio de reconsideración, habría lugar a declarar una inepta demanda. 3- Previo a resolver el problema jurídico, la Sala advierte que no analizará el cargo novedoso presentado por la apelante, consistente en que «la empresa de mensajería intentó entregar la resolución de determinación en la Av.

Calle 82 No. 11-40 Piso 7 y no en la dirección registrada en su RUT», puesto que se trata de un aspecto no planteado en la demanda, pues se pretende hacer valer una dirección manual de la guía de mensajería, que coexiste con la dirección mecánica que aparece en tal documento y que sí corresponde a la del RUT (Carrera 11 número 84-09 P.10), lo que resulta sorpresivo Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 para la demandada en la etapa final del juicio, amenazando su debido proceso y el derecho de defensa.

Además, de quebrantar el artículo 328 CGP17. En efecto, la tesis de la indebida notificación que formuló la actora en la demanda no corresponde al hecho que planteó con ocasión de la apelación, atinente a que el intento de notificación por correo de la liquidación oficial fue efectuado en la dirección Av. Calle 82 No. 11-40 Piso 7, puesto que, en la demanda había reconocido que el envío se hizo a la dirección registrada en el RUT, y lo cuestionado era el rehúso del mismo, bajo el sustento de que la persona de la cual daba cuenta la guía de correo no trabajaba para la compañía, por lo que formuló la hipótesis de que, la identificación de quien aparecía rehusando, pudo corresponder al mismo mensajero.

Lo anterior, pone de presente el replanteamiento de la defensa en el recurso de alzada, en torno a que la dirección de notificación fue diferente a la del RUT. Consecuentemente, tampoco se analizarán los reparos asociados a ese nuevo hecho, atinentes a que la sentencia impugnada incurrió en conclusiones contradictorias y a que debía primar la guía física sobre el reporte electrónico de la empresa de mensajería. Análisis del caso concreto 4- La apelante adujo irregularidades en la notificación del acto administrativo, manifestando haberse notificado por conducta concluyente el 08 de septiembre de 2020 y, por ello, consideró que debió admitirse y resolverse de fondo el recurso.

Contextualizó que la resolución fue enviada a la dirección «Cra. 11 No. 84-09», registrada en su RUT y que, según la guía de envío, fue rechazada tras un único intento de entrega, por una persona que no ha trabajado para la compañía. Adicionalmente, planteó que la notificación por aviso publicado en la web de la demandada, fue indebida, vulneró su derecho fundamental al debido proceso y contravino la jurisprudencia de la Sección Cuarta.

A partir de ello, formuló las siguientes tesis que afirmó no fueron acatadas: a) si se verifica que la notificación se envió a una dirección que no figura en el RUT del contribuyente, debe enviarse nuevamente a la dirección correcta; b) si la empresa de mensajería intentó realizar la notificación en una dirección diferente a la del contribuyente, pero indicó causales de devolución contrarias a la realidad, deberá enviarse la notificación a la dirección registrada en el RUT; y c) para verificar la realidad de las causales alegadas por la empresa de mensajería, se debe analizar, primigeniamente, si en el pasado el contribuyente ha recibido envíos en la misma dirección. Asimismo, planteó que, la empresa de mensajería desconoció la regulación aplicable a los servicios de mensajería que le exigía realizar, como mínimo, dos intentos de entrega.

De acuerdo con ello, sostuvo que no le correspondía probar que no rehusó la recepción de la notificación, pues se trataba de una afirmación indefinida imposible de probar, así que le correspondía a la Administración controvertirla probatoriamente, por lo que el a quo omitió la valoración de los medios de convicción. Como resultado de la indebida notificación alegada, invocó la configuración del silencio administrativo positivo, en vista de que interpuso el recurso de reconsideración tras la notificación por conducta concluyente, sin que este hubiera sido resuelto, dada la inadmisión ilegal del mismo.

En el otro extremo, la demandada se opuso a la tesis de la apelante y argumentó que, de acuerdo con la copia de la guía de mensajería y el reporte electrónico, proporcionados por la empresa de mensajería, se acreditó que la contribuyente se negó a recibir la resolución de determinación. En consecuencia, afirmó que cumplió con las normas que regulaban la notificación de los actos administrativos, y que la liquidación oficial fue 17 Sentencias del 01 de agosto de 2019 (exp. 24074, CP: Jorge Octavio Ramírez); del 29 de abril de 2020 (exp. 22085, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); del 16 de noviembre de 2023, del 07 de marzo y 20 de junio de 2024 (exps. 27886, 27822 y 28106, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello); y del 08 de febrero y del 13 de junio de 2024 (exps. 27843 y 27826, CP: Wilson Ramos Girón).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 válidamente notificada el 09 de mayo de 2019. Por ello, sostuvo que no se agotó debidamente el procedimiento administrativo, ya que el recurso de reconsideración fue interpuesto de manera extemporánea, de manera que no se configuró el silencio administrativo positivo.

Por su parte, el tribunal coincidió con la posición de la demandada, pues determinó que la notificación por aviso fue válida al haberse acreditado que el envío del correo postal se remitió a la dirección informada en el RUT de la apelante, solo que esta lo rehúso, circunstancia que no le era atribuible ni a la empresa de mensajería ni a la demandada. 4.1- Con base en lo anterior, para la Sala el debate de la apelación se centra en determinar si el recurso de reconsideración que interpuso la actora en contra de la resolución que determinó la contribución especial de obra pública fue oportuno. Para ello, deberá establecerse si dicho acto fue notificado a través de la publicación en la página web de la demandada el 09 de mayo de 2019, o si, por el contrario, se notificó por conducta concluyente el 8 de septiembre de 2020, con ocasión de la entrega de la copia de la resolución de determinación a solicitud de parte. 4.2- Con miras a dirimir el debate, la Sala analizará las reglas que gobiernan la notificación de los actos administrativos de contenido tributario de carácter particular proferidos por la Administración, los cuales se rigen por los artículos 563 y siguientes del ET.

Así, es claro que existen distintos mecanismos, principales y supletivos, que el legislador dispuso para efectos de que la Administración dé a conocer los actos administrativos a los contribuyentes. Acorde con la normativa fiscal en materia de notificaciones, específicamente los artículos 565, 567 y 568 del ET, efectuado el envío del correo mediante empresa de mensajería a la dirección correcta, si esta es devuelta, la Administración estará facultada para realizar la notificación por medio de una publicación en su página web o en un periódico de circulación nacional, a menos que se detecte un yerro sobre la causal de devolución de la empresa de mensajería. Ahora bien, solo de ser incorrecta la dirección de notificación, la autoridad deberá enviarla nuevamente a la correcta, en vez de acudir directamente a la supletiva de publicación por aviso. 4.3- En el caso bajo análisis, la Sala destaca que las partes no controvierten que: (i) la dirección de notificación informada en el RUT de la demandante, para el período sub judice, era «CR 11 84 09 P 10» según consta en los registros aportados por la demandante18 y la Administración (f. 4 cca); y (ii) que la notificación se envió a esa dirección física informada en el RUT de la actora, como se deduce de la demanda inicial19, la contestación20, la reforma de la demanda21 y su contestación22, ya que en todos estos escritos las partes coincidieron que la copia de la resolución de determinación se remitió a la «cra. 11 84-09 Piso 10». 4.4.- Ahora bien, con las pruebas que obran en el expediente, puede constatarse que el correo remitido a través de una empresa de mensajería por parte de la Administración fue enviado a la dirección que informó la actora en su RUT para la época de los hechos, según la guía de envío (f. 159 cca).

Además, que el reporte de notificación expedido por la empresa de mensajería reitera esa dirección de envío, lo cual fue consultado en la página web por la propia actora, y reposa en el expediente (f. 160 cca). A partir de esto, 18 Samai Tribunal, índice 2, certificado 077E6F68E6663D6A C13C7423136B7921 F6AD662C54E4BDA9 FDCEF2A276D06197 (pdf), p. 97. 19 Samai Tribunal, índice 2, certificado 077E6F68E6663D6A C13C7423136B7921 F6AD662C54E4BDA9 FDCEF2A276D06197 (pdf), pp. 5 y 9. 20 Samai Tribunal, índice 10, certificado 98854E8BD62C763E E5B72006275F8214 E16FB90C27B46F69 FE25C48759913EDF (zio) 2 (pdf), pp. 6, 7, 14, 17 y 24. 21 Samai Tribunal, índice 12, certificado B24DE8FEBFF01017 53D9DF9BDE5F1636 F883D8AC67CE1143 B114210A6F555BD7 (pdf), pp. 8 y 12. 22 Samai Tribunal, índice 19, certificado 45E7D2AA753379F7 22E621BE90E910FC 48C7919A9B13238D 20A0133C103D67AA (pdf), pp. 6, 7, 14, 17 y 24.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la Administración se encontraba legitimada para notificar la resolución de determinación de la contribución de obra pública por medio del mecanismo supletivo de la publicación en su página web, pues la devolución del correo no se derivó de haberse enviado la notificación a una dirección diferente a la informada en el RUT de la demandante.

Adicionalmente, debe precisarse que, tal como se ha señalado en anteriores oportunidades23, no le compete a la Administración la carga de probar que fue el contribuyente o las personas designadas por este, quienes recibieron o rehusaron recibir la copia del acto administrativo enviado por servicio de mensajería especializada a la dirección informada en el RUT del obligado tributario.

Esto se debe a que, tratándose de direcciones donde existe una recepción, portería u otra dependencia, comunal o propia, donde se reciba la correspondencia, no es relevante quién recibió la comunicación, sino la dirección a donde fue remitida. Por todo lo anterior, en el caso concreto, la Sala no encuentra válido que la demandada hubiera tenido la carga de probar que quien rehusó la entrega del correo, era un trabajador de la contribuyente, o de la copropiedad donde se ubican sus oficinas, lo realmente determinante es que la notificación se hubiera remitido a la dirección informada por el obligado tributario en su RUT.

En consecuencia, los reparos en tal sentido propuestos por la actora no resultan suficientes para desvirtuar la procedencia de la notificación y, por ende, la legalidad de los actos demandados. En suma, encuentra la Sala que, la resolución de determinación de la contribución por obra pública fue debidamente notificada por la Administración el 09 de mayo de 2019, a través de la publicación en su página web; en tanto la devolución no obedeció a que fuese remitida a una dirección distinta a la informada en el RUT de la demandante, sino a que fue «rehusada», tal como consta en la Guía de Envío PC008105761CO, del 12 de abril de 2019, (f. 159 caa) y su reporte de trazabilidad web de la empresa de mensajería (f. 160 caa), lo cual no fue desvirtuado por la actora.

Por lo tanto, se establece que, al haberse notificado en debida forma la liquidación oficial el 09 de mayo de 2019 y no el 08 de septiembre de 2020, como arguyó la actora, el plazo para interponer el recurso de reconsideración feneció el 09 julio de 2019 -el término del recurso se contabilizaba desde el mismo día de la notificación24-; por lo que su radicación el 13 de octubre de 2020 fue extemporánea y, por ende, no se agotó en debida forma la actuación administrativa.

El cargo de apelación no prospera. 5- Conforme a lo anterior, no resulta procedente analizar los demás cargos de apelación, concernientes al fondo, en tanto el indebido agotamiento del recurso de reconsideración, deriva en la ineptitud de la demanda. Conclusión 6- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de esta sentencia que el mecanismo supletivo de notificación de los actos administrativos de contenido tributario de carácter particular, a través de la publicación de su parte resolutiva en su página web, es plenamente válido, cuando la notificación por correo sea devuelta, en la medida que se establezca que el correo se remitió a la dirección correcta, esto es, a la informada por el obligado tributario en su RUT, contra lo cual, no procede la argumentación relativa a que se desconoce el personal que se rehusó a recibirla, ni tampoco que la carga de efectuar tal comprobación la correspondía a la Administración. 23 Al respecto, ver sentencias del 18 de junio de 2014 (exp. 20088, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), 29 de junio de 2017 (exp. 21908, CP: Milton Chaves García) y 8 de noviembre de 2017 (Exp. 20125, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). 24 Entre otras, sentencia del 09 de septiembre de 2021, exp. 25449, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00259-01 (28802) Demandante: Ocensa S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Costas 7- Por no estar probado en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme al artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO