Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandados: Margarita Lara Orjuela Temas: Lesividad.
Beneficiaria régimen de transición. Ley 33 de 1985. Monto de la pensión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, por medio de la cual le reconoció una pensión de vejez a Margarita Lara Orjuela, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, toda vez que se 1 En lo que se sigue Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones le reconocieron valores superiores a lo debido. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reintegro de lo pagado por concepto de aportes con destino al fondo de solidaridad, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y hasta que cesara el pago o la declaración de suspensión provisional, y de las que se siguieran causando; ii) la indexación de las sumas de dineros reconocidas a su favor y el pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos en exceso efectuados a la demandada; y ii) la condena en costas de la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a Margarita Lara Orjuela de acuerdo con lo establecido en la Ley 33 de 1985 cuya liquidación se basó en un ingreso base de liquidación (IBL) de $3.161.088.00 al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, lo que resultó en una mesada pensional de $2.370.816, efectiva a partir del 1° de septiembre de 2013. 3.2.
El 5 de diciembre de 2017, Margarita Lara Orjuela solicitó la reliquidación de la pensión y su indexación. A través de la Resolución SUB 21744 del 25 de enero de 2018, Colpensiones resolvió de forma desfavorable la petición anterior al considerar que no se habían generado valores a favor de la pensionada. 3.3. El 8 de octubre de 2020, Margarita Lara Orjuela solicitó nuevamente la reliquidación de la prestación; petición que fue negada por medio de la Resolución SUB 266752 del 9 de diciembre de 2020.
Contra esta decisión la parte demandada interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. 3.4. Con Resolución SUB 2575 del 8 de enero de 2021, la aludida entidad resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la decisión recurrida. Para desatar la apelación, realizó nuevamente las operaciones aritméticas y observó que la pensión reconocida era superior a la que efectivamente tenía derecho. 3.5.
Por lo anterior, a través de auto de pruebas APDPE 99 del 20 de abril de 2021, notificado el 20 de abril de ese año, solicitó a Margarita Lara Orjuela autorización para revocar la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, sin obtener respuesta. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 3.6.
Con resolución DPE 4487 del 16 de junio de 2021, Colpensiones remitió el expediente a la Gerencia de Defensa Judicial para que se iniciaran las acciones pertinentes. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993; y el acto legislativo 01 de 2005. 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: 5.1. La liquidación de la pensión de vejez de Margarita Lara Orjuela es contraria a la ley. Al calcularla con el IBL de los últimos 10 años como correspondía se observó que se le había reconocido un valor superior al que realmente tenía derecho, lo que causa un perjuicio a los recursos públicos.
Ello, por cuanto, la liquidación con el IBL correcto, esto es, $2.239.433 al aplicarle una tasa de reemplazo del 75% arrojaba una mesada de $1.679.575 para el año 2013 y de $2.269.987 para el año 2020. Sin embargo, al validar el monto actual que percibe la demandante esta asciende a $3.204.214 para el año 2021, es decir, superior a la que efectivamente tiene derecho. 5.2.
Lo anterior, se debe a que «al presentar diferencia en el Ingreso base de liquidación de los últimos 10 años de liquidación como es la no inclusión de los años de 1996 y 1997 como una disminución para la vigencia de 1998, 1999, 2005 y 2008 también lo es que aumento del IBC para el año 2000, 2001, 2002, 2003, 2006, 2007 y permanece igual la vigencia del 2004 es por ello que se genera una disminución en la mesada pensional.» (sic) 5.3.
En conclusión, el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de Margarita Lara Orjuela no cumplió con los requisitos de la normativa aplicable, esto es, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985. 1.2. Contestación de la demanda 6. Margarita Lara Orjuela se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 6.1.
El acto administrativo que reconoció la pensión fue expedido por la entidad demandante, es decir, fue ésta quien liquidó y pagó las mesadas pensionales. 6.2. Colpensiones desconoce que efectuó aportes por más de 34 años como 3 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», documento 4_250002342000202100704004EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE2021 0902063605_TCDescargaTotalltem133281284572571007.PDF 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones profesional de la salud y cumplió con los requisitos de ley para acceder a una mesada pensional la cual fue liquidada por aquella.
No se encuentra una indebida liquidación de la prestación y la entidad no indicó de forma técnica que los valores reconocidos fueran superiores a los que tiene derecho. 6.3. Así pues, del escrito introductor y de sus anexos no se desprende de manera clara y con precisión técnica la existencia de presuntos pagos excesivos, los errores que supuestamente dieron lugar a la fijación del monto inicial y actual de la mesada pensional, los factores, anualidades, períodos de cotización y aportes que determinan las señaladas equivocaciones y mucho menos los que sustentan la suma que estaría obligada a reintegrar. 6.4.
Se pretende no solo reducir la mesada pensional con inobservancia de las circunstancias económicas que afectan el poder adquisitivo de la moneda nacional, sino que, además, se reclama el reintegro de unos dineros, incluso indexados y con intereses, sin atención a que no obró de mala fe, ni ejerció presión o influencia indebida sobre Colpensiones para que esta última liquidara su prestación de la forma en la que lo hizo4. 6.5.
Propuso las siguientes excepciones: i) buena fe; ii) incongruencia de los elementos valorativos de la acción incoada; y iii) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas.
En ese sentido, declaró probada la excepción de buena fe propuesta por Margarita Lara Orjuela y dispuso que, por lo tanto, no debía restituir las sumas de dinero percibidas en exceso de la mesada pensional; declaró la nulidad parcial de la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 en lo que se refiere a la liquidación de la mesada y, a título de restablecimiento, ordenó a Colpensiones liquidar correctamente la pensión según el régimen de la Ley 33 de 1985, con una cuantía equivalente al 75% de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio [esto es, del 1° de octubre de 1998 al 30 de septiembre de 2008]; y la improcedencia para suspender el pago de la mesada pensional hasta tanto liquide nuevamente, según las pautas de la sentencia. 4 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», documento 16_250002342000202100704001RECIBEMEMORIAL20211125151 053_TCDescargaTotalItem133281284023377921.PDF 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 8.
Para tal efecto se pronunció así5: 8.1. Examinado el certificado del 22 de junio de 2021 expedido por Colpensiones está acreditado que la última cotización o aporte a pensión realizado por un empleador del sector público a favor de la demandada se hizo el 30 de septiembre de 2008 [cotizaciones públicas], es decir, que los posteriores aportes que se realizaron hasta el 31 de agosto de 2013 fueron por vinculaciones en el sector privado.
No está en discusión que le es aplicable la Ley 33 de 1985 y que, comoquiera que adquirió el estatus jurídico de pensionada después de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el orden nacional [1° de abril de 1994], esto es, el 13 de mayo de 2011 [cuando cumplió el requisito de edad], el IBL debía calcularse de conformidad con lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.
Criterio aplicado en la resolución de reconocimiento pensional y que se encuentra ajustado a derecho. 8.2. Sin embargo, tanto en el auto de pruebas APDPE 99 del 20 de abril de 2021 como en la Resolución DPE 4487 del 16 de junio de 2021 Colpensiones señaló que al momento de calcular el IBL desconoció lo establecido en la Ley 100 de 1993, pues encontró que había incluido en el IBL el promedio de lo devengado en los últimos 12 años de servicio pues, además, de tener en cuenta para la liquidación de la prestación el promedio de los últimos 10 años, esto es, desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2008, agregó el promedio de lo devengado en los años 1996 y 1997, lo que generó una diferencia del IBL de los últimos 10 años. 8.3.
En conclusión, «Colpensiones incluyó el promedio de lo devengado en los años 1996 y 1997, pero no tuvo en cuenta el IBC real para las vigencias de los años 1998, 1999, 2000 a 2003, 2005, 2006, 2007 y 2008. Así pues, como Margarita Lara Orjuela adquirió el estatus jurídico de pensionada después de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, esto es, el 13 de mayo de 2011 [cuando cumplió la edad], el IBL se debe calcularse de conformidad con lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994, es decir, con los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicios, esto es, desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2008.» (sic) 8.4.
No es procedente la devolución de las sumas de dinero percibidas de buena fe. En este sentido, el artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA indica que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares, pues se presume que fueron recibidas de buena fe y tal presunción debe ser desvirtuada por la entidad demandante, la que se limitó a afirmar que Margarita Lara Orjuela debía reintegrar 5 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», documento 27_250002342000202100704001SENTENCIAACCEDEPAR2023021 0002402_TCDescargaTotalltem133281283567529575.pdf 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones los dineros pues se le habían pagado valores superiores a lo debido; no obstante, tal situación no configura un actuar malicioso, fraudulento o engañoso y en todo caso es necesario aportar pruebas suficientes para desvirtuar la presunción de buena fe, lo que no ocurrió. Adicionalmente, no es posible trasladar a la demandada la responsabilidad de los errores en que incurrió Colpensiones al momento de liquidar la pensión a la cual tenía derecho. 1.4.
Los recursos de apelación 9. Margarita Lara Orjuela interpuso recurso de apelación parcial contra los ordinales 2° y 3° de la sentencia de primera instancia [esto es, los que ordenaron la nulidad parcial de la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 y el restablecimiento del derecho] en el cual manifestó lo siguiente6: 9.1.
El fallo de instancia declaró la nulidad del acto administrativo demandado sin una adecuada demostración técnica de la presunta liquidación errada de la mesada pensional. En ese sentido, no se logró desvirtuar correctamente la presunción de acierto, legalidad y ejecutoria del acto administrativo, por lo que las pretensiones de la demanda debieron negarse. 9.2.
A pesar de que en la sentencia se transcribieron resoluciones y cuadros de cotizaciones realizados por Colpensiones, no se consideró que fue esta entidad la encargada de liquidar y pagar las pensiones tras más de 34 años de aportes a seguridad social. Aunado a que, escapa a la lógica y la legalidad ordenar una reliquidación sin la precisión técnica necesaria, lo que le deja a la entidad demandante la definición del nuevo valor de la mesada. 9.3.
En este caso, se debió verificar en la sentencia si se desvirtuaron las presunciones de acierto y legalidad del acto administrativo y determinar el nuevo monto de la mesada. Contrario a ello, el a quo omitió el ejercicio matemático correspondiente. 10. Colpensiones interpuso recurso de apelación parcial contra los ordinales 1°, 3°, 4° y 5° de la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente7: 10.1.
El tribunal no ordenó la devolución de los dineros recibidos en exceso, con lo cual omitió que a través del auto de pruebas APDPE 99 del 20 de abril de 2021 se 6 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», documento 30_250002342000202100704001RECIBEMEMORIAL20230216150 623_TCDescargaTotalltem133281283429515376.pdf 7 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», documento 31_250002342000202100704001RECIBEMEMORIAL20230223150 319_TCDescargaTotalltem133281283392735141.pdf 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones le solicitó a la pensionada la autorización para revocar la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, por ser contraria a derecho, lo que permite inferir que aún con el conocimiento de que se encontraba recibiendo una prestación de manera irregular prefirió guardar silencio.
Actuación contraria al principio de buena fe, pues a pesar de que se enteró del error cometido en la liquidación de su prestación no permitió que en sede administrativa se corrigiera y la entidad debió acudir a la jurisdicción, situación que desvirtúa su buena fe. 10.2. El pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales afecta el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, según lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Este principio obliga al Estado a manejar eficientemente los recursos del sistema para garantizar a todos los ciudadanos el derecho a la seguridad social. Las decisiones que afectan el sistema, como el reconocimiento de prestaciones, deben considerar que los recursos son limitados y se distribuyen según las necesidades de la población para asegurar la efectividad de los derechos adquiridos.
Por lo tanto, negar la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas, salud, retroactivo y demás, constituye un gasto para el tesoro y un detrimento a Colpensiones lo que podría causar una afectación a las finanzas públicas del régimen prestacional y vulnera los principios que rigen el sistema de seguridad social. 10.3.
En la jurisdicción administrativa se aplica el principio de justicia rogada, razón por la cual el fallo emitido debe ir en consonancia con las pretensiones incoadas en la demanda sin que se excedan las facultades del fallador, no obstante, el a quo realizó un reconocimiento no solicitado al disponer: «Tercero.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- liquidar en debida forma la pensión de la cual es beneficiaria la señora Margarita Lara Orjuela, identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.619.585 de Girardot - Cundinamarca, en virtud del régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio, esto es, desde el 1 de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2008, precisando que el ingreso base de liquidación (IBL) debe calcularse de conformidad con lo establecido en el artículo 21 y el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. No se le puede suspender el pago de la mesada pensional que viene recibiendo la señora Margarita Lara Orjuela hasta tanto Colpensiones liquide nuevamente y en debida forma la mesada con base en las pautas señaladas en esta providencia, es decir, que no debe haber solución de continuidad en el pago de la citada mesada pensional» 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 11. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones hubo traslado a las partes para alegar8. 1.6.
El Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio9. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 13. Se circunscriben a establecer ¿si la liquidación de la pensión de vejez que percibe Margarita Lara Orjuela se debe dejar sin efectos y proceder a su reliquidación, pues el monto que le fue reconocido es superior al que efectivamente tiene derecho? 14.
¿si Margarita Lara Orjuela debe reintegrar las diferencias de las sumas recibidas en exceso a partir del 1º de septiembre de 2013 por concepto de las mesadas pensionales? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la liquidación de la pensión en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985 15.
La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, el de los empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, estableció: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. (…)». 16. Así las cosas, quienes en esa condición acumularan 20 años de servicios y contaran con 55 años de edad podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio percibido en el último año de servicios. 8 Índice 9 de Samai 9 Íbidem 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 17.
No obstante, la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201810 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 18.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 19.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 20.
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el 10 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 21. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 22.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 23.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 24.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones vinculante y obligatorio11 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.2.2.
Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 1. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración12. 2. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos13, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina ‹principio de probidad›», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española14, como honradez. 3. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199515, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 11 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 12 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 13Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 14 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 15 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 4. El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>.
La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»16. 5. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa. Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo».
Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 6. A su turno, el Código Contencioso Administrativo17 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
(Negrilla del texto original). 7. El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 8.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional18 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 9. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada. 16 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 17 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 18 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad.
La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.
No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».
(Resalta la Sala). 10. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular de cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 11.
La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200419, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
(Se resalta). 12. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros20. 19 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.
Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 20 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 13. En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 14.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»21, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 15.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 16.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200822, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que ‹Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe›, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para 21 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014.
Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 22 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto23». 17.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201624, la corporación indicó: «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir25 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)26 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 18.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202127, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no 23 Sentencia de 21 de junio de 2007.
Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 24 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 25 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 26 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 27 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 19.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 20.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 21. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación28. 22.
Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 23.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad 28 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original)». 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.3.
Caso en concreto 25. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25.1. Margarita Lara Orjuela nació el 13 de mayo de 195629 y adquirió es estatus jurídico de pensionada el 13 de mayo de 201130. 25.2. Prestó sus servicios de la siguiente manera31: Empleador Desde Hasta Interrupciones ESE Hospital Universitario San Rafael de Girardot 26 de diciembre de 1978 6 de agosto de 200832 60 días33 Clínica San Sebastián CIA LT 1° de julio de 1995 29 de febrero del 2000 - COOPSANAR CTA 1° de septiembre de 2005 31 de diciembre de 2005 - Cooperativa de trabajo asociado 1° de enero de 2006 31 de marzo de 2006 - 1° de septiembre de 2008 31 de agosto de 2010 1° de abril de 2011 31 de julio de 2012 Grupo Laboral CTA 1° de agosto de 2010 31 de marzo de 2011 MEGACOOP 1° de agosto de 2012 31 de agosto de 2013 25.3.
Mediante Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez de conformidad con el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985 para efectos de edad [55 años], tiempo de servicio [20 años], y monto de la pensión [75%], en cuanto al IBL aplicó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
De acuerdo con lo anterior, determinó una mesada pensional en cuantía de $2.370.816, efectiva a partir del 1° de septiembre de 2013 [fecha en que dejó de cotizar], con un promedio salarial de 29 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», carpeta 6_250002342000202100704006EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210902063606_TCDescargaT otalltem133281284474104477, según cédula y registro civil de nacimiento 30 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_17001233300020170035(.zip) NroActua 2», carpeta 17001233300020170035000D02NRD, carpeta ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS, documento 2701 ACTO ADMINISTRATIVO QUE RESUELVE LA PETICION-72-2017-10- 23_121158.PDF 31 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», carpeta 5_250002342000202100704005EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210902063606_TCDescargaT otalltem13328128453740501 32 Certificado de semanas de cotización de Colpensiones tiene como fecha de aportes hasta el 30 de septiembre de 2008 33 del 1° de julio de 1981 al 29 de agosto de 1981 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones $3.161.088 al que se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, con base en 1,767 semanas de cotización. Así «IBL: 3.161.088 x 75.00 = $ 2.307.816».
Ello, por cuanto era más favorable, según el siguiente cuadro: Nombre Fecha estatus Fecha Efectivida d Valor IBL 1 Valor IBL 2 Mejor IBL % IBL Valor pensión mensual aceptada 20 años de servicios y 55 o 60 años de edad con régimen de transición. Ley 71 de 1988 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1.768.624 1.611.910 1 75 1.326.468 No 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad.
Ley 797 de 2003 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1.768.624 1.611.910 1 79 1.397.213 No Pensión de vejez Decreto 758 de 1990- Régimen de transición mujer 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1.768.624 1.610.567 1 90 1.591.762 No 20 años y 55 años de edad Ley 33 (tran. Oficial) Deptal, Distr, Municip (No Cundinamarca) 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 3.161.088 1.820.920 1 75 2.370.816 Si 25.4.
A través de Resolución SUB 21744 del 25 de enero de 2018, Colpensiones negó una solicitud de reliquidación pensional presentada el 5 de diciembre de 2017 por Margarita Lara Orjuela, en tanto al efectuar la liquidación encontró que no se generaron valores a favor de la pensionada y que la prestación que disfrutaba era la más favorable, según el siguiente cuadro: Nombre Fecha estatus Fecha Efectividad Valor IBL 1 Valor IBL 2 Mejor IBL % IBL Valor pensión mensual aceptada 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad (transición frente a la Ley 33) legal Decreto 2527 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 2.239.412 1.144.722 1 75 2.085.880 Si Régimen de transición Ley 71 de 1988 - Nacional 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1.774.695 1.631.199 1 75 1.653.024 No 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad.
Ley 797 de 2003 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1.774.695 1.631.199 1 78.99 1.740.967 No 19 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones Pensión de vejez Decreto 758 de 1990- Régimen de transición mujer 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1.774.695 1.634.608 1 90 1.983.631 No 25.5.
Por medio de Resolución SUB 266752 del 9 de diciembre de 2020, Colpensiones negó una nueva solicitud de reliquidación pensional en la que la pensionada pretendía se le aplicara el 90% de tasa de reemplazo según el Decreto 758 de 1990 al tener más de 1.250 semanas cotizadas. La aludida entidad señaló que, pese a cumplir los requisitos de dicho decreto en virtud del principio de favorabilidad aplicó la Ley 30 de 1985, además, porque solo contaba con 1776 semanas cotizadas en forma exclusiva al ISS, hoy Colpensiones, para determinar la tasa de reemplazo según lo establecido en el mencionado decreto, el cual establece unos requisitos y una forma específica de liquidación y cuantía para la mesada pensional, que son exclusivos de ese régimen y que no pueden aplicarse a otros en atención al principio de inescindibilidad de la norma jurídica.
Por lo que, no era posible modificar el régimen aplicable para cambiar solo la base reguladora establecida en otro. Luego, como la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre del 2013 estableció la liquidación de la prestación con lo previsto en la Ley 100, se obtuvo un IBL de $ 3.161.088 al que se le aplicó un porcentaje del 75% que resultó en un quantum pensional para el año 2020 equivalente a $ 3.153.444, valor ajustado a derecho.
Lo anterior en virtud del siguiente estudio: Nombre Fecha estatus Fecha Efectividad IBL % IBL Valor pensión mensual Aplica M 14 Valor pensión actual Sistema aceptado 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad (transición frente a la Ley 33) legal Decreto 2527 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 2,230,452 75 1,705,292 Si 2,225,059 Si Régimen de transición Ley 71 de 1988 - Nacional 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1,774,640 75 1,356,801 Si 1,770,348 No 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad.
Ley 797 de 2003 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1,774,640 78.99 1,428,983 Si 1,864,532 No Pensión de vejez Decreto 758 de 1990- 13 de mayo de 2011 5 de diciembre de 2014 1,774,640 90 1,628,161 Si 2,124,419 No 20 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones Régimen de transición mujer 25.6.
Inconforme con la decisión presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. En el que manifestó: «[…] RETROACTIVO PENDIENTE Desde el 13 de mayo del 2.011 al mes de mayo del 2.013 Incremento del 3 por cada 50 semanas de la diferencia de las primeras 500 semanas cotizadas artículo 20 de Decreto Ley 758 de 1.990 no se ha tenido en cuenta por el funcionario encargado de esta liquidación. Soy beneficiaria del REGIMEN DE TRANSICION LEY 71 DE 1.988 articulo 36 ley 100 de 1.993 ACTO LEGLSLATIVO No.001 del 22 de julio del 2.005 Parágrafo 4 transitorio a esta fecha tengo más de 750 semanas lo cual soy merecedora a la liquidación del FACTOR DE FAVORABILIDAD.
Me acojo a la Sentencia C-1284 del 2.001 de la Honorable Corte Constitucional y el artículo No.58 de Nuestra Constitución nacional de 1.991 como son los derechos adquiridos Colpensiones se me debe tener en cuenta mi edad de Pensión es a los 50 años de edad y 1.000 semanas cotizadas como REGIMEN DE TRANSICION Ley 71 de 1.988 […]» 25.7.
El recurso de reposición fue resuelto en la Resolución SUB 2575 del 8 de enero de 2021, que confirmó en todas sus partes la anterior decisión. 25.8. Con la finalidad de resolver el recurso de apelación Colpensiones expidió el auto de pruebas APDPE del 20 de abril de 2021, en el que se indicó que Margarita Lara Orjuela acreditó un total de 1.776 semanas cotizadas exclusivamente al ISS, hoy Colpensiones, que cuenta con tiempos de servicios públicos no cotizados a esta administradora [Hospital San Rafael desde el 26 de diciembre de 1978 hasta el 31 de enero de 1979], para un total de 1.781 semanas.
Que de acuerdo con la Ley 100 el período para liquidar la pensión es: Año Tipo Factor Valor acumulado Valor IBL Valor actualizado 1998 IBC $10.144.000 $4.600.000 $11.502.070 1999 IBC $12.618.000 $12.618.000 $27.035.730 2000 IBC $13.357.000 $13.357.000 $26.200.806 2001 IBC $15.586.500 $15.586.500 $28.114.147 2002 IBC $16.605.000 $16.605.000 $27.822.823 2003 IBC $17.040.000 $17.040.000 $26.686.317 2004 IBC $16.955.000 $16.955.000 $24.934.918 2005 IBC $19.252.000 $19.252.000 $26.836.983 2006 IBC $22.064.300 $22.064.300 $29.334.552 2007 IBC $22.493.500 $22.493.500 $28.622.881 2008 IBC $9.668.500 $9.668.500 $11.640.760 29.8.1.
Que el «IBL: 2,239,433 x 75.00 = $1,679,575» y que «Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que el (la) peticionario (a) cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión, siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna “Aceptada Sistema”:» 21 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones Nombre Fecha estatus Fecha Efectividad Valor IBL 1 Valor IBL 2 Mejor IBL % IBL Valor pensión mensual Aceptada 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad (transición frente a la Ley 33) legal Decreto 2527 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 2,239,433 1,483,090 1 75 2,269,987 Si Régimen de transición Ley 71 de 1988 - Nacional 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1,774,640 1,620,500 1 75 1,798,851 No 1050 semanas progresivas, 55 o 60 años de edad.
Ley 797 de 2003 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1,774,640 1,620,500 1 78.99 1,894,551 No Pensión de vejez Decreto 758 de 1990- Régimen de transición mujer 13 de mayo de 2011 1° de septiembre de 2013 1,774,640 1,623,725 1 90 2,158,622 No 29.8.2. Por lo tanto, «Que entre los IBL obtenidos resulta ser más favorable el IBL 1 que pertenece al promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta, por lo cual una vez efectuada las operaciones aritméticas se observa que el valor arrojado bajo los parámetros del Ley 33 de 1985 y con el IBL del promedio de lo devengado en últimos 10 años, generando una liquidación con un IBL de $2.239.433.00 el cual se le aplica una tasa de reemplazo del 75.00% generando de esta manera una mesada pensional para el 2013 de $1.679.575.00 y para el año 2020 una mesada pensional de $2.269.987.00, sin embargo al validar la mesada que viene devengando actualmente en la nómina de pensionados asciende a un valor de $3.204.214.00» (sic).
Razón por la que requirió a la pensionada para que autorizara la revocatoria parcial de las resoluciones GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, SUB 21744 del 25 de enero de 2018 y SUB 266752 del 9 de diciembre de 2020 y SUB 2575 del 8 de enero de 2021. 25.9. Con Resolución DPE 4487 del 16 de junio de 2021 resolvió el recurso de apelación, para tal efecto reiteró lo indicado en el auto de pruebas APDPE del 20 de abril de 2021 y señaló que «teniendo en cuenta que en el estudio de reliquidación genera una disminución en la mesada pensional reconocida en Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, toda vez que los ingresos base de cotización variaron y se tuvo en cuenta otras vigencias como se evidencia a continuación:» 22 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones Año Tipo Factor Valor acumulado Valor IBL Valor actualizado 1996 IBC $9.234.366 $8.772.430 $31.396.526 1997 IBC $11.664.402 $11.664.402 $34.322.860. 1998 IBC $16.242.071 $16.242.071 $40.612.500 1999 IBC $20.122.461 $20.122.461 $43.115.017 2000 IBC $12.734.489 $12.734.489 $24.979.691 2001 IBC $15.408.437 $15.408.437 $27.792.963 2002 IBC $16.604.423 $16.604.423 $27.821.852 2003 IBC $17.038.172 $17.038.172 $26.686.452 2004 IBC $16.955.829 $16.955.829 $24.936.141 2005 IBC $20.175.137 $20.175.137 $28.123.817 2006 IBC $21.278.186 $21.278.186 $28.289.411 2007 IBC $21.759.195 $21.759.195 $27.668.472 2008 IBC $16.069.070 $16.069.070 $13.567.829 29.9.1.
Que por lo anterior se advirtió que «al presentar diferencia en el Ingreso base de liquidación de los últimos 10 años de liquidación como es la no inclusión de los años de 1996 y 1997 como una disminución para la vigencia de 1998, 1999, 2005 y 2008 también lo es que aumento del IBC para el año 2000, 2001, 2002, 2003, 2006, 2007 y permanece igual la vigencia del 2004 es por ello que se genera una disminución en la mesada pensional.» razón por la cual se le requirió a la pensionada mediante el auto de pruebas citado autorización para anular parcialmente las resoluciones GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013, SUB 21744 del 25 de enero de 2018 y SUB 266752 del 9 de diciembre de 2020 y SUB 2575 del 8 de enero de 2021, no obstante, no se pronunció, por lo tanto, se negó la solicitud de reliquidación y se ordenó remitir a la Dirección de Procesos Judiciales de la administradora para que instaurara las acciones legales pertinentes. 25.10.
Colpensiones allegó el reporte de semanas cotizadas a través de cada uno de los empleadores o de las cotizaciones efectuadas como trabajador independiente de Margarita Lara Orjuela desde el 1° de febrero de 1979 hasta 4 de septiembre 201334. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 34 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_RV__250002342000202(.msg) NroActua 2», carpeta 5_250002342000202100704005EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20210902063606_TCDescargaT otalltem13328128453740501 23 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 26.
Para resolver el problema jurídico planteado, y teniendo en cuenta los hechos expuestos con anterioridad, no se encuentra en discusión que Margarita Lara Orjuela es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que en consecuencia le es aplicable el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 para efectos de edad [55 años], tiempo de servicio [20 años], y tasa de reemplazo [75%].
Tampoco que, comoquiera que adquirió el estatus jurídico de pensionada después de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, esto es, el 13 de mayo de 2011 [cuando cumplió el requisito de edad], el IBL debía calcularse de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994, tal y como lo reconoció Colpensiones en la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 [acto administrativo acusado]. 27.
Así pues, lo que se discute es el monto de la mesada pensional reconocida, en otras palabras, el cálculo matemático efectuado para obtener el promedio de los salarios o rentas mensuales de los últimos 10 años de cotizaciones debidamente actualizados y como restablecimiento del derecho la procedencia de la devolución de las sumas de dinero percibidas en exceso. 28.
De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que tanto en el auto de pruebas APDPE 99 del 20 de abril de 2021 como en la Resolución DPE 4487 del 16 de junio de 2021, la entidad demandante señaló que la pensión de jubilación otorgada a la demandante mediante la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 fue calculada con base en el régimen pensional más favorable [lo que, se insiste, no se controvirtió].
Sin embargo, al determinar el IBL no se dio aplicación exacta a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, al realizar las operaciones aritméticas correspondientes, la entidad comprobó que se había incluido para tal efecto lo cotizado en los últimos 12 años de servicio público. Además, de algunas diferencias con el promedio de salarios de los años 1998, 1999, 2005 y 2008, que disminuyeron, y de los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2006, 2007, que aumentaron, lo que generó una diferencia en el IBL para efectos de obtener el monto de la mesada pensional. 29.
Así pues, realizado el cálculo correspondiente esta Sala encuentra que le asiste razón a Colpensiones. Para llegar a tal conclusión se expondrá con la mayor precisión posible las operaciones aritméticas realizadas: 30. Lo primero es indicar que el período de los últimos 10 años que le hacían falta a Margarita Lara Orjuela para adquirir el derecho y que corresponden a tiempos de servicio públicos [de conformidad con la Ley 33 de 1985] está comprendido entre el 30 de septiembre de 1998 y el 30 de septiembre de 2008. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones 31.
Determinado el período a tener en cuenta y el IBC reportado mes a mes durante dicho lapso se procede a actualizar los valores de forma mensual, así: Salario actualizado = [IBC * (ÍPC final / IPC inicial)] 32. Ha de tenerse en cuenta que el IPC no corresponde a la variación porcentual del IPC de cada mes, sino al índice llamado también serie de empalme35, así pues el IPC final es el que corresponde a la fecha a la cual se va actualizar el salario base de cotización, para este caso a efectos de calcular la mesada a partir de cuándo se le reconoció el derecho a Margarita Lara Orjuela, es decir, el 1° de septiembre de 201336, el IPC de ese mes es 79,73 y el IPC inicial corresponde al del mes a actualizar que para el caso parte desde septiembre de 1998 en cuyo caso el índice es 35,90. 33.
Para el ejemplo anterior se tiene que: Salario actualizado = [$866.000 *(79,73/35,90) = $ $1.923.291,92 34. Este procedimiento se repite con cada uno de los meses [del período comprendido entre los últimos 10 años se servicio público] y luego se suma el total de meses actualizados, resultado que se divide entre el número de meses para hallar su promedio.
Dicho promedio es el IBL que servirá para liquidar la mesada pensional. 35. Finalmente, el IBL se multiplica por el 75% que corresponde a la tasa de reemplazo a que tiene derecho según el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 y este es el valor de la pensión a que tiene derecho. 36. Se aclara que el ejercicio anterior se hizo actualizando el salario a septiembre de 2013 por ser la fecha en la que se reconoció la pensión para efectos de comprobar los cálculos que Colpensiones efectuó y que originaron la interposición de la presente demanda. 37.
Una vez realizado el anterior procedimiento la Sala encuentra que el IBL es similar al señalado tanto en el auto de pruebas APDPE 99 del 20 de abril de 2021 como en la Resolución DPE 4487 del 16 de junio de 2021. Por lo tanto, la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 erró en el cálculo del monto a otorgar, 35 https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al- consumidor-ipc 36 Según la Resolución GNR 231547 del 11 de septiembre de 2013 25 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones razón por la cual las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. 38.
De otra parte, frente a la solicitud de devolución de dineros pagados por Colpensiones a Margarita Lara Orjuela por concepto del reconocimiento pensional en exceso de lo debido, la Sala resalta que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, como se señaló en el marco normativo, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual ha debido probarse que la obtención del derecho prestacional se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
Así las cosas, se concluye que el hecho de haber reclamado a Colpensiones su derecho prestacional y este haberlo liquidado en la forma en que lo hizo no implica un actuar contrario a la ley dirigido a defraudar a la administración, pues se reitera, en el presente asunto no se probó el actuar doloso o de mala fe por parte de la demandada para obtener el pago de su pensión en valor superior al que tenía derecho; por el contrario, las liquidaciones efectuadas se realizaron sin la intervención de la pensionada, y no puede considerarse que al solicitársele la revocatoria y no responder, actuó de mala fe pues desde la información contenida en los actos que reconocieron el derecho, consideró que tenía el derecho otorgado. 39.
Por último, no se desconoce ni se controvierte la aptitud legal de Margarita Lara Orjuela frente al reconocimiento pensional, sino que se da como consecuencia de un error de la entidad que efectuó la liquidación de su derecho, que no es atribuible a la demandada. 40. Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.4.
Costas 41. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 42. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y 26 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 43.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma37. 44.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 45. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 4.
Conclusión 46. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Colpensiones al liquidar la pensión de la cual es beneficiaria Margarita Lara Orjuela no lo hizo en debida forma la pensión por cuanto en virtud del régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985 debió tener en cuenta los últimos 10 años y los valores reales y actualizados del IBC en dicho periodo.
En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido 37 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 27 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00704-01 (3195-2023) Demandante: Colpensiones por la Administradora Colombiana de Pensiones contra Margarita Lara Orjuela, y en su lugar se dispone: Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG