CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2014-01159-00 Nº Interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 Tema: Demanda de nulidad (parcial) del numeral 3.1. del artículo 2 del Acuerdo CSJQA13-124 del 28 de noviembre de 2013, expedido por la entonces sala administrativa del consejo seccional de la judicatura del Quindío, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío».
La Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó el señor Alexander Estrada Herrera, a través de la cual solicita la nulidad (parcial) del Acuerdo CSJQA13-124 de 28 de noviembre de 2013, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío», emitido por la sala administrativa del consejo seccional de la judicatura del Quindío. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. El ciudadano Alexander Estrada Herrera presentó demanda de nulidad (parcial) contra el numeral 3.1 del artículo 2 del Acuerdo CSJQA13-124 de 28 1 Folios 1 a 19 del cuaderno principal. 2 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ de noviembre de 2013, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío», proferido por la sala administrativa del consejo seccional de la judicatura del Quindío, concretamente contra la expresión «sólo se permitirá la inscripción en un solo cargo».
El aparte censurado tiene el siguiente contenido: ACUERDO No. CSJQA13-124 Jueves, 28 de noviembre de 2013 Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL QUINDÍO En uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por los artículos 101, 164 y 165 de la Ley 270 de 1996 y el Acuerdo PSAA13-10001 de 2013, ACUERDA […] Artículo 2.- […] 3.
INSCRIPCIONES 3.1. Quiénes pueden inscribirse. El concurso es público y abierto. En consecuencia, podrán participar los ciudadanos colombianos que pretendan acceder a los cargos en concurso y que, al momento de su inscripción, reúnan los requisitos para el desempeño de los mismos; solo se permitirá la inscripción en un solo cargo. […] (la expresión subrayada es la demandada). 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. El actor expone como normas violadas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 40 (numeral 7), 53, 99, 125 (inciso final), 152 (literal a) y 256 (numeral 1). De la Ley 270 de 1996, los artículos 11 (numeral 3), 75 y 85 (numerales 17 y 22). 3 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ El accionante considera que, con el aparte censurado, la demandada se tomó atribuciones que ni la Constitución Política ni la ley le han otorgado, pues limitó la participación de los aspirantes a la convocatoria, con lo que cercenó derechos constitucionales. 1.3.
Trámite procesal. A través de auto de 3 de abril de 20172, se avocó el conocimiento del medio de control de nulidad y se ordenó a la secretaría de la sección segunda de esta Corporación que adelantara el trámite correspondiente para continuar con la notificación del auto admisorio de la demanda y el traslado para su contestación; igualmente, se notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3. 1.4.
Intervención de la parte accionada4. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) contestó la demanda con oposición a sus pretensiones. Aseveró que el aparte acusado de nulidad no trasgrede normas superiores, por cuanto la limitación allí prevista corresponde a una medida administrativa que busca obtener que el cargo de selección de los aspirantes corresponda, por una parte, al del perfil específico que requiere el empleo, según la especialidad y el nivel en cada caso y, por otra, para superar actuales dificultades que se presentan en el agotamiento de las listas, cuando los participantes forman parte de más de un registro de elegibles. 1.5.
Alegatos de conclusión. Mediante autos de 6 de marzo de 20195, se dispuso: i) tener por saneado el proceso; ii) fijar el litigio en que debe determinarse si la disposición acusada, al limitar el acceso a los aspirantes a un solo cargo dentro del concurso de méritos para proveer los puestos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío, trasgrede normas de índole superior y, por ende, 2 Folios 71 y 72 ibidem. 3 Al respecto, se precisa que el libelo introductorio fue presentado ante el Tribunal Administrativo del Quindío, que, por auto de 14 de mayo de 2014 (ff. 54 y 55 del cuaderno principal), lo admitió y corrió traslado de la medida cautelar impetrada; no obstante, con providencia de 5 de agosto siguiente (ff. 65 y 66 ibidem), ese Tribunal declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación para la continuación del correspondiente trámite. 4 Folios 85 a 91 vuelto del cuaderno principal. 5 Folios 100 a 105 ibidem. 4 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ está viciado de nulidad; iii) tener como pruebas los documentos aportados por las partes, prescindiendo de un mayor término probatorio; y iv) se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente.
La parte demandante, en el término para presentar sus alegatos de conclusión, guardó silencio, según constancia secretarial de 22 de marzo de 20196. La entidad accionada7, en sus alegatos de conclusión, sostuvo que no desbordó atribuciones ni violó disposiciones constitucionales o legales, por cuanto, a través del aparte censurado, se garantiza el mérito como un criterio para el ingreso a cargos públicos, la efectiva ejecución de los registros de elegibles para ocupar los empleos por el sistema de carrera y, además, que la Rama Judicial cuente con los mejores servidores que por su excelencia y conocimiento respondan al buen servicio. 1.6.
Concepto del Ministerio Público8. El agente del Ministerio Público solicitó que se nieguen las súplicas del libelo introductorio, con fundamento en las siguientes razones: El consejo seccional de la judicatura del Quindío cumplió con sus atribuciones al realizar una convocatoria para proveer cargos dentro de los lineamientos constitucionales y legales, de ahí que la restricción de inscribirse a un solo empleo no vulnera el ordenamiento jurídico; por el contrario, los distintos concursos que se han efectuado al interior de la Rama Judicial han demostrado los efectos prácticos y de costos de tal limitante, en tanto que se puede presentar el evento en que un participante integre simultáneamente varias listas de elegibles en el primer puesto, quitándole la posibilidad a otro concursante, igual de idóneo, de acceder a la carrera judicial, porque no decide en cuál cargo optará, tornándose en un inconveniente para la Administración. 6 Folio 119 ib. 7 Folios 107 a 111 vuelto ib. 8 Folios 112 a 118 ib. 5 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 20199, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral. 2.2.
Problema jurídico. La Sala, en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: ¿Si la expresión «solo se permitirá la inscripción en un solo cargo», contenida en la parte final del numeral 3.1 del artículo 2 del Acuerdo CSJQA13-124 de 28 de noviembre de 2013, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío», proferido por la sala administrativa del consejo seccional de la judicatura del Quindío, está viciada de nulidad por violación de normas superiores, al desconocer los artículos 40 (numeral 7), 53, 99, 125 (inciso final), 152 (literal a) y 256 (numeral 1) de la Constitución Política y 11 (numeral 3), 75 y 85 (numerales 17 y 22) de la Ley 270 de 1996? Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial, que comprenderá: 2.3.1. La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura y sus consejos seccionales, 2.3.2. El sistema especial de carrera judicial y 2.4. El caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 9 «Artículo 13. Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: 1.
Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales». 6 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ 2.3.1. La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura y sus consejos seccionales. En lo atinente a la potestad reglamentaria, en términos generales, debe hacerse referencia a la clasificación según el ámbito en el que los reglamentos tienen efectos, conforme a la cual serán normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas frente a los derechos y deberes particulares, o de organización, si los profiere la Administración al ejercer su facultad de organización interna o con ocasión de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la relación de sujeción común y general, que rigen hacia el interior de la Administración10.
En tal sentido, las materias sobre las cuales recaen los reglamentos serán variadas, por lo que se le dará esa denominación a las normas generales, impersonales y abstractas que emanen de la Administración con base en las facultades que les sean otorgadas. Esta sección11 indicó que la Constitución Política de 1991 distribuyó la potestad reglamentaria entre las distintas autoridades y organismos administrativos: por una parte, estableció una regla general dentro de las competencias del presidente de la República, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, por cuanto en su condición de suprema autoridad administrativa le corresponde «ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes»; y, por otra, consagró unas reglas de excepción, en cabeza de otras autoridades, en diferentes disposiciones de la Carta Política.
Amén de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que también el legislador expide normas que permiten la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos o autoridades encargadas de ejercer la función administrativa. Sobre este particular, esta Corporación determinó12: Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sentencia de 14 de agosto de 2008, expediente 16.230, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 11 Sentencia de 3 de septiembre de 2018, expediente 1060-2013, C. P. Cesar Palomino Cortés. 12 Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 26 de febrero de 1998, expediente 4500, C. P. Ernesto Rafael Ariza. 7 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente (sic) de la República, quien la ejercita con el Ministro (sic) o el Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo.
Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro (sic) o Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
A partir de ese entendimiento, la tipología de reglamento es variada y en cada caso, el alcance del control que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es diferente. En ese sentido, la sección tercera13 de este alto Tribunal realizó la siguiente clasificación: a. Reglamentos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al presidente de la República: se trata de la regla general a la que se hizo referencia, es decir, de los reglamentos proferidos por ese funcionario, en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el cual se le faculta para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Cabe destacar que al realizar el control de los decretos reglamentarios expedidos en ejercicio de esta facultad se debe tener en cuenta que se encuentran subordinados tanto a la Constitución como a la ley. b. Reglamentos constitucionales autónomos: comporta disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley; dicho en otros términos, desarrollan el texto constitucional de manera directa, por lo que en el sistema de fuentes ostentan una jerarquía igual a la de la ley.
Esta competencia está tanto en cabeza del presidente de la República (por ejemplo, en el artículo 355 se le atribuye la competencia para reglamentar la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público), como a otros órganos del Estado (por ejemplo, el Banco de la República, el contralor general de la República, 13 Sentencia de 14 de agosto de 2008, expediente 16.230, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 8 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ las corporaciones públicas de elección popular, entre otros).
Para estos casos, el parámetro de control se encontrará directamente en la Constitución Política. c. Reglamentos que desarrollan leyes marco: En el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se atribuyó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales e indicar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros.
Para este tipo de reglamentos, hay un reparto de competencias concurrentes y equilibradas entre el legislativo y el ejecutivo, por lo que el primero establece los parámetros generales y el segundo desarrolla la materia en el nivel de detalle y con exhaustividad. En este esquema, las autoridades referidas se deben abstener de invadir el espacio de competencia que le corresponde a cada una, de manera tal que el Gobierno no puede usurpar la función del legislador concerniente al establecimiento de objetivos y criterios propios de la ley marco, pero este tiene que cuidarse de no vaciar la competencia que le corresponde al ejecutivo.
En este caso, el parámetro de control se encuentra principalmente en la ley marco y en la Constitución Política. d. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes: En ocasiones la Constitución Política atribuye a una autoridad una competencia que puede conllevar el ejercicio de actividad normativa, pero sometida a una habilitación legal, por lo que comporta las hipótesis en las que en la Carta Política se recurre a la fórmula «de conformidad con la ley».
Para este tipo, el parámetro de control lo constituye principalmente la ley de habilitación, así como la Constitución Política. e. Reglamentos residuales: Son aquellos a través de los cuales el Gobierno nacional efectúa la regulación de un asunto que, en principio, se encuentra dentro de la competencia normativa propia del legislador, no obstante, ante la falta de ejercicio de dicha atribución por parte del Congreso de la República, por ministerio de la Constitución Política, se le atribuye de manera residual al ejecutivo, que solo puede proferir la regulación de la cual se trate, tal como ocurre, por ejemplo, con los eventos en los cuales el Gobierno debe poner en vigencia el plan de desarrollo cuando el Congreso no lo aprueba dentro de los tres meses siguientes a su presentación, conforme al artículo 341 9 Número interno: 3677-2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ constitucional.
El parámetro de control en este caso se encuentra principalmente en la Carta Política. f. Reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias: Se trata de los que profiere cualquier autoridad administrativa en ejercicio de la facultad que le asiste para regular la ejecución de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, por medio de reglamentaciones que estarán sometidas a la Constitución, a la ley, a los reglamentos expedidos por el presidente de la República (según la facultad que a este le atribuye el artículo 189-11 constitucional) y, cuando sea el caso, a las reglamentaciones expedidas por otras autoridades o instancias administrativas de superior jerarquía o a las cuales se deba acatamiento, que también constituyen su parámetro de control.
Esta facultad reglamentaria se halla subordinada a la del presidente de la República y enfocada primordialmente en asuntos de naturaleza técnica. De acuerdo con lo anterior, en estos casos el criterio que gobierna sus relaciones con la ley es el jerárquico, como quiera que, por ministerio de la Constitución, deben ser proferidos para ejecutar con sujeción a la ley, de suerte que en el evento en el cual las disposiciones contenidas en tal tipo de reglamentos contravengan a las legales, aquellas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.
En lo que concierne al asunto sometido a juzgamiento, se tiene que la potestad reglamentaria objeto de análisis de legalidad por parte de esta Corporación es la descrita en el literal f) anterior, esto es, la otorgada a las autoridades administrativas para que regulen, por autorización de la Constitución Política y la ley, la ejecución de las funciones o el ejercicio de los servicios a su cargo, que, para este caso, encuentra fundamento en el desarrollo de los artículos 101, 164 y 165 de la Ley 270 de 1996.
Sobre esta facultad reglamentaria, la Corte Constitucional, en sentencia SU- 553 de 201514, señaló: 4.4. Competencia constitucional de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. Reiteración de jurisprudencia. 14 M. P. Mauricio González Cuervo. 10 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ 4.4.1.
La Constitución de 1991, en el artículo 254, dispone que el Consejo Superior de la Judicatura está compuesto por las salas Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria; en el numeral 1° del artículo 256, establece que dicho órgano tiene la atribución de administrar la carrera judicial; y en el numeral 2° del artículo 257 le asigna la función de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. […] 4.4.3.
Posteriormente, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte analizó entre otras disposiciones contenidas en la Ley 270 de 1996, aquellas relacionadas con las funciones otorgadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. De manera general, la Sala Plena verificó que en desarrollo de los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución, el artículo 85 de esa Ley prevé que corresponde a la Sala Administrativa de esa Corporación administrar la Rama Judicial y reglamentar la carrera administrativa en ese sector15, siempre y cuando no se trate de materias de competencia exclusiva del legislador, en los términos previstos en los artículos 125 y 150-2316 de la Carta Política. 4.4.4.
En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-539 de 2012, la Corte determinó que las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”17, la cual se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, en este caso, la Ley 270 de 1996. 4.4.5.
A partir de lo expuesto, la Corte concluye que el Consejo Superior de la Judicatura tiene una competencia normativa o potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial y, por ende, la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable. [sic para toda la cita]. En relación con la libertad de configuración y los límites de la potestad reglamentaria del Consejo Superior la Judicatura, esa alta Corporación18 se pronunció en los siguientes términos: 7.
Potestad reglamentaria de los órganos constitucionales. Límites de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. […] 7.7 Ahora bien, lo expuesto hasta aquí en relación con las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella 15 «Sentencia SU-539 de 2012». 16 «Constitución Política, artículo 150, numeral 2, corresponde al Congreso la función de “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”». 17 «Ver, entre otras, las sentencias C-307 de 2004, C-384 de 2003 y C-805 de 2001». 18 En sentencia SU-539 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”19.
Al respecto, en la sentencia C-384 de 2003, se explicó que la potestad reglamentaria “tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable. Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta.
Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la ley, facilitar su entendimiento y comprensión.” […] Entonces, a la luz del artículo 257 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que (i) el Consejo Superior de la Judicatura tiene potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial;
(ii) dicha potestad implica la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable, en este caso la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia; y (iii) la potestad en cuestión encuentra sus límites en las funciones constitucionales asignadas al Consejo Superior, lo que implica que no puede “suplantar las atribuciones propias del legislador20.
De las normas y la jurisprudencia transcritas se concluye que el Consejo Superior de la Judicatura goza de potestad reglamentaria autónoma, directa y permanente, en materias tales como la administración de la carrera judicial, incluidos los concursos de méritos, encontrando sus límites en aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución Política y la ley, y a esa reglamentación deben estar sujetos los consejos seccionales para la administración de la carrera judicial en el correspondiente distrito. 2.3.2.
El sistema especial21 de carrera judicial. El artículo 125 de la Constitución Política establece, como regla general, que la categoría de los empleos estatales es la de carrera administrativa, buscando con ello privilegiar el mérito como criterio de selección y permanencia del personal en el sector público. La excepción a la aplicación de la carrera son los empleos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, los de trabajador oficial y los demás que determine la ley.
De igual modo, dicha 19 «Ver, entre otras, las sentencias C-307 de 2004, C-384 de 2003 y C-805 de 2001». 20 «Sentencia C-037 de 1996, mediante la cual la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley número 58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara), hoy Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 21 Recuérdese que la característica fundamental de las carreras especiales es su total independencia y desvinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil; además, cada una de ellas ostenta una norma propia y, desde luego, distinta de la ley que regula la carrera administrativa general, esto es, la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». 12 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ disposición superior faculta al legislador para determinar los requisitos y las condiciones necesarias para ingresar a la carrera y ascender en ella.
Ahora bien, para los servidores de la Rama Judicial, desde antes de la Constitución Política de 1991, el sistema de carrera ha estado precedido de un régimen especial, consagrado, en su momento, en los Decretos 1660 de 197822 y 52 de 198723, empero, con la expedición de dicha Carta, sus elementos se constitucionalizaron y se incluyó en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia24.
En lo que interesa al asunto sub examine, los artículos 256 y 257 de la Constitución Política disponen: Artículo 256.Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1. Administrar la carrera judicial. 2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla.
Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales. […]. Artículo 257.Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: […] 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas, asignadas a los distintos cargos y a la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos, en los aspectos no previstos por el legislador. […].
Por su parte, la Ley 270 de 1996, también en materia de la carrera judicial, prevé: De la administración de la Rama Judicial Artículo 85. Funciones administrativas. Corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: 22 «Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 15 y 20 de 1972, los Decretos 250 y 762 de 1970, 546 de 1971 y 717 de 1978, y otras disposiciones sobre administración del personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las Direcciones de Instrucción Criminal». 23 «Por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el Estatuto de la Carrera Judicial». 24 Artículo 24 de la Ley 270 de 1996: «Hasta tanto se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto-ley 052 de 1987 y Decreto 1660 de 1978, siempre que sus (las) disposiciones (que) no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley». 13 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ […] 17.
Administrar la Carrera Judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley […] 22. Reglamentar la carrera judicial. […] Artículo 101.Funciones de las salas administrativas de los consejos seccionales. Las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura tendrán las siguientes funciones: 1. Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura. […].
De las normas transcritas, se colige que el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con competencia constitucional y legal para reglamentar y administrar la carrera judicial, en tanto que los consejos seccionales solo para administrarla en el correspondiente distrito, pero sometida esa facultad a las directrices que aquel dicte; así mismo, los consejos seccionales tienen competencia para expedir convocatorias, siguiendo las directrices reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura y, en tal sentido, cada convocatoria es ley del concurso y contiene las reglas y procedimiento de cada una de las etapas del procedimiento de selección, entre estas, la inscripción. 2.4.
El caso concreto. Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar si la expresión «solo se permitirá la inscripción en un solo cargo», contenida en la parte final del numeral 3.1 del artículo 2 del Acuerdo CSJQA13-124 de 28 de noviembre de 2013, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la conformación del registro seccional de elegibles para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados y centros de servicios del Distrito Judicial de Armenia y Administrativo del Quindío», proferido por la sala administrativa del consejo seccional de la judicatura del Quindío, está viciada de nulidad por violación de normas superiores, al desconocer los artículos 40 (numeral 7), 53, 99, 125 (inciso final), 152 (literal a) y 256 (numeral 1) de la Constitución Política y 11 (numeral 3), 75 y 85 (numerales 17 y 22) de la Ley 270 de 1996. 14 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ El Acuerdo CSJQA13-124 de 28 de noviembre de 2013, que contiene la disposición censurada, fue expedido por el consejo seccional de la judicatura del Quindío, con fundamento en los artículos 101, 164 y 165 de la Ley 270 de 1996 y el Acuerdo PSAA-13-10001 de 2013, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Las normas de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia invocadas por esa seccional, como sustento de su potestad reglamentaria, son las siguientes: Artículo 101. Funciones de las salas administrativas de los consejos seccionales. Las salas administrativas de los consejos seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: 1.
Administrar la carrera judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura. […] 12. Las demás que le señale la ley o el reglamento, o que le delegue a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura […] Artículo 164. Concurso de méritos. El concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fijará su ubicación en el mismo.
Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1. Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen. 2.
La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos. Cada dos años se efectuará de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y seccionales de la Judicatura, y extraordinariamente cada vez que, según las circunstancias, el registro de elegibles resulte insuficiente. 3.
Las solicitudes de los aspirantes que no reúnan las calidades señaladas en la convocatoria o que no acrediten el cumplimiento de todos los requisitos en ella exigidos, se rechazarán mediante resolución motivada contra la cual no habrá recurso en la vía gubernativa. 4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación. La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente Registro de 15 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del Registro para cada clase de cargo y de especialidad. Parágrafo 1o. La sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, y señalará los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que conforman la primera.
Parágrafo 2o. Las pruebas que se apliquen en los concursos para proveer cargos de carrera judicial, así como también toda la documentación que constituya el soporte técnico de aquéllas, tienen carácter reservado. Artículo 165. Registro de elegibles. La sala administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura conformará con quienes hayan superado las etapas anteriores, el correspondiente Registro de Elegibles para cargos de funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial, teniendo en cuenta las diferentes categorías de empleos y los siguientes principios.
La inscripción en el registro se hará en orden descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de selección determine el reglamento. La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con éstos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.
Cuando se trate de cargos de funcionarios, o de empleados de las corporaciones judiciales nacionales el concurso y la incorporación al registro se hará por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; en los demás casos dicha función corresponde a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Parágrafo. En cada caso de conformidad con el reglamento, los aspirantes, en cualquier momento podrán manifestar las sedes territoriales de su interés. Por su parte, el Acuerdo PSAA13-10001 del 7 de octubre de 2013, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, «por medio del cual se dispone que las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura adelanten los procesos de selección, actos preparatorios, expidan las respectivas convocatorias, de conformidad con las directrices que se impartan para la provisión de los cargos de empleados de carrera de tribunales, juzgados centros de servicios», en relación con el asunto sub examine, preceptúa: 16 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Artículo 3.- […] 2.
Inscripciones 2.1. Quiénes pueden inscribirse El concurso es público y abierto. En consecuencia, podrán participar los ciudadanos colombianos que pretendan acceder a los cargos en concurso y que, al momento de su inscripción, reúnan los requisitos para el desempeño de los mismos; sólo se permitirá la inscripción en un solo cargo. [se destaca].
Amén de lo expuesto, revisada la Ley 270 de 1996, se observa que el capítulo II del título VI regula, acerca de la carrera judicial, aspectos como sus fundamentos y las etapas del proceso de selección, empero, nada previó frente al trámite de inscripción del aspirante para participar en este, como tampoco lo hizo, en su momento, el Decreto ley 52 de 1987.
No obstante, el Decreto 1660 de 1978, sobre la materia, dispone en su artículo 31 que «el aspirante deberá indicar en la inscripción el empleo a que aspira, con señalamiento de la especialidad y ubicación territorial del mismo. Cuando los cargos fueren varios, indicará el orden de su preferencia». En tales condiciones, la expresión censurada, «sólo se permitirá la inscripción en un solo cargo», constituye la materialización de la facultad reglamentaria, asignada por la Constitución Política y la ley al Consejo Superior de la Judicatura, pues no ha sido materia reservada al legislador.
En efecto, el Acuerdo PSAA13-10001 del 7 de octubre de 2013, una de las fuentes de derecho de la norma acusada, preceptuó, entre sus directrices, que «sólo se permitirá la inscripción en un solo cargo», que fue precisamente reproducida como regla dentro del concurso de méritos que regula el acuerdo demandado. Esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en casos similares y ha concluido que la restricción en virtud de la cual los concursantes únicamente pueden inscribirse para un solo cargo, no trasgrede normas constitucionales ni legales.
Al respecto, con ocasión de examinar la legalidad parcial del Acuerdo PSAA13-9939 del 25 de junio de 2013, en sentencia de 6 de julio de 201525, discurrió: 25 Sección segunda, expediente 11001-03-25-000-2013-01524-00 (3914-2013), C. P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 17 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ a. La facultad reglamentaria fue usada respetando el marco constitucional y legal.
De conformidad con los artículos 257.3 Constitucional, 162, parágrafo, y 164, parágrafo 1º, de la Ley 270 de 1996, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se le atribuye la facultad reglamentaria especial, excepcional y exclusiva, para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la carrera judicial, lo que incluye, obviamente, la determinación o diseño del contenido, así como el procedimiento de cada una de las etapas del concurso de méritos, entre ellas, la inscripción. En esa medida, la regla acusada es una clara expresión del ejercicio de la facultad reglamentaria asignada por la constitución y la ley a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Por lo que no cabe duda en cuanto a que el acto administrativo demando fue expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales. Ahora bien, respecto a la restricción impuesta por el artículo 2º de la norma en comento, en virtud de la cual los concursantes sólo pueden inscribirse para aspirar a un sólo cargo, la Sala no advierte que trasgreda las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda, puesto que si bien los artículos 40 Superior, 127 y 128 de la Ley 270 de 1996, consagran a favor de los ciudadanos el derecho a desempeñar cargos públicos, dichas disposiciones no tienen el alcance que le quiere dar la accionante, según el cual, el concursante puede inscribirse para aspirar a todos los cargos ofertados.
En efecto, la interpretación que de estas normas debe hacerse es que positivizan o contemplan de manera general, impersonal y abstracta el derecho de acceso a cargos públicos, pero en modo alguno pueden entenderse como una habilitación para que los concursantes o participantes en una convocatoria puedan inscribirse respecto de todos los cargos ofertados. […] Entonces, al no ser del núcleo esencial o del ámbito de protección del derecho a ocupar o desempeñar cargos públicos, el límite impuesto por la norma acusada a la posibilidad de inscribirse a todos o varios de los cargos ofertados, no constituye una trasgresión de dicho postulado constitucional, y en consecuencia, tampoco implica un desconocimiento a los demás principios y valores constitucionales invocados en la demanda como la igualdad, el trabajo, el debido proceso y la dignidad humana.
En ese orden de ideas, tampoco podría decirse que el aparte normativo demandado invade las competencias propias del legislador porque restringe o limita el ejercicio de un derecho fundamental, lo cual estaría reservado a una ley estatutaria, argumento que no es de recibo para la Sala, en virtud a que, como quedó expuesto, la prohibición establecida, respecto de esta última convocatoria, por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, en nada irrumpe o cercena el núcleo esencial o el ámbito de protección definido por la Corte Constitucional respecto del derecho 18 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ fundamental a ejercer u ocupar cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política. […] b. La facultad reglamentaria fue usada respetando el principio de proporcionalidad.” […] Ahora bien, como lo señaló esta corporación en fallo de 5 de junio de 2008, expediente 8431: […] Esta sola constatación es suficiente para la Sala a efectos de considerar que la restricción introducida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, en el Acuerdo PSAA13-9939 de 25 de junio de 2013, en el sentido de permitir a los concursantes únicamente la inscripción de un solo cargos, es proporcional y razonable, en la medida que constituye un medio adecuado para alcanzar el fin o propósito general de lograr un eficaz funcionamiento de la administración de justicia. Pero además, la medida restrictiva adoptada por el acto administrativo demandado supera con creces el examen que plantea el test de proporcionalidad a que hace referencia la jurisprudencia trascrita, el cual supone hacer pasar la reglamentación cuestionada por el tamiz de los subprincipios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
Veamos: Respecto de los subprincipios de adecuación y necesidad, tenemos que la medida administrativa de limitar la inscripción de los concursantes a un (1) sólo cargo resulta ser adecuada, idónea y además congruente con los hechos que la motivan, puesto que a pesar de haberse adelantado 90 Radicado No. 1100103255000201301524 00 Actora: Amparo López Hidalgo Demandados: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura 51 convocatorias desde la creación del Consejo Superior de la Judicatura, según informa la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el escrito de contestación a la demanda, a la fecha un porcentaje considerable de cargos de la carrera judicial se encuentran provistos de manera provisional, tal como lo certifica la Unidad de Administración de Carrera Judicial.
Adicionalmente, no obstante que en el proceso de selección convocado en 2008, por virtud del Acuerdo No. PSAA08-4528 de 4 de febrero de 2008, se limitó la inscripción a 5 cargos, con ello no se logró conjurar la situación descrita en la contestación a la demanda y certificada por la Unidad de Administración de Carrera Judicial, consistente en que muchos registros de elegibles están integrados de manera simultánea por las mismas personas, por lo que las listas resultantes de dichos registros se vencen sin que se pueda proveer de manera definitiva los cargos vacantes.
Ahora bien, en lo 19 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ tocante al subprincipio de proporcionalidad en estricto sentido o de ponderación, advierte la Sala que la medida administrativa cuestionada también lo supera, puesto que dicha limitación no implica una restricción o sacrificio irrazonable del derecho a desempeñar cargos públicos, primero porque como se vio no se afecta el núcleo esencial o ámbito de protección de dicho derecho […].
Por consiguiente, en el caso expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación encontró que la expresión en comento, respeta el principio de proporcionalidad y se ajusta al marco constitucional y legal. A partir de ese entendimiento, se tiene que el legislador no fijó los pormenores de la inscripción para participar en el concurso de méritos, por lo que, en el contexto de la carrera judicial, el constituyente y el legislador estatutario facultaron al Consejo Superior de la Judicatura para expedir los correspondientes reglamentos sobre las etapas de dicho procedimiento de selección, sumado a que el aparte censurado reproduce una directriz dictada por esa Corporación y, en tal medida, restringir la inscripción a «un solo cargo» no comporta un sacrificio injustificado o desproporcionado, pues sabido es que en la Administración pública y judicial cada empleo tiene una clasificación, nivel, nomenclatura y especialidad, que exige unos requisitos y pruebas específicas y propias.
En tales condiciones, el límite contenido en la norma acusada, en criterio de la Sala, no resulta ajeno al ordenamiento jurídico colombiano, si se tiene en cuenta que hace parte del desarrollo de los principios y valores que irradian de la Constitución Política, además de que tal restricción encuentra su justificación en el funcionamiento de la carrera judicial, en pro de lograr una mayor eficiencia y eficacia en la prestación del servicio de la administración de justicia y en nada se traduce, como se alega en el libelo introductorio, en restricciones a garantías y libertades individuales de los aspirantes a un cargo de carrera judicial, pues no puede olvidarse también que en el Estado social de derecho prevalece el interés general sobre el particular.
En consecuencia, los planteamientos esgrimidos como motivos de censura contra el aparte demandado carecen de sustento jurídico y fáctico y, por lo tanto, el cargo de nulidad formulado no prospera, en la medida en que no se 20 Número interno: 3677- 2014 Demandante: Alexander Estrada Herrera Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ desvirtuó la presunción de legalidad de que está revestido el acto administrativo acusado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la sección, archívese el expediente dejando las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS