CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá D. C., siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 41001-23-33-000-2016-00215-02 (3288-2018) Demandante: Helman Cavides Charry Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia Segunda Instancia _________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 20 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, el señor Helman Cavides Charry a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del Oficio DESAJ14-3245 del 13 de agosto de 2014 y de la Resolución No 5252 del 2 de septiembre de 2015 por el Director Ejecutivo de Administración Judicial negó el derecho al pago de la prima especial de servicios, correspondientes a la; incidencia salarial del 30% de la prima especial, al igual que el pago del 30%jde la asignación básica mensual dejada de pagar y su incidencia salarial, por haberse desempeñado en el cargo de Juez Municipal de la República y habérsele^ pagado como prima especial el 30% de su asignación básica.
Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a manera de nulidad y en restablecimiento del derecho, se condene que se le reconozca y pague la prima especial de servicio, la reliquidación de sueldos, la totalidad de cesantías, vacaciones y demás prestaciones sociales debidamente indexados, incluyendo los intereses moratorios que se hubiesen desprendido de la falta de pago de estos conceptos o del pago insuficiente de los mismos por la mala aplicación de la prima especial de servicio, la cual le fue sancionada su pago por sentencias reiteradas del consejo de Estado, valores a los cuales se le debe pagar la correspondiente indexación, costas y gastos. se condene a la Nación - Rama Judicial - Dirección Seccional De Administración Judicial, a efectuar el reconocimiento y pago de las diferencias que surjan con ocasión de la reliquidación de la totalidad de las vacaciones, cesantías y demás prestaciones sociales incluyendo para ello el 100% de la asignación básica mensual percibida para cada anualidad por el peticionario, y la prima especial de servicios como factor salarial e igualmente se reconozcan y paguen las anteriores sumas debidamente indexadas, de acuerdo con los parámetros que para ello ha establecido el honorable Consejo de Estado y soportado en la Ley 1473 de 2011, a partir del 01 de septiembre de 1985 con fecha inicial según las voces de la sentencia para el año 2009 hasta el año 2012, estando en la actualidad pensionada de la rama judicial.
Además, dispuso, que se dará cumplimiento al fallo, en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del C.P.A.C.A., negó las demás pretensiones de la demanda, y no condenó en costas. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante ha venido prestando servicios a la Rama Judicial desde 1 de agosto de 2007 hasta el 20 de diciembre de 2013 como juez de la Republica..2.2. En su condición de Juez de la República, tiene derecho a que mensualmente se le pague una prima especial de servicios, la cual se encuentra regulada en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y en los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015. 2.3.
Aunque la entidad accionada reconoció y pagó salarios y prestaciones sociales a la demandante, descontó para ello el 30 % que comprende la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4° de 1992. 2.4. Mediante derecho de petición radicado el 9 de agosto de 2014, se solicitó a la accionada reliquidar y pagar la diferencia debida por concepto de salarios y prestaciones sin realizar el descuento del 30 %, petición que fue respondida negativamente en oficio del 4 de noviembre de 2015, argumentando que la prima especial no tiene carácter salarial ni prestacional. 2.5.
La posición de la entidad demandada, desmejora los ingresos del trabajador judicial en su condición de Juez de la República.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 83 en la Constitución Política, el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, y los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015.
Señaló que la negativa de la Dirección de Administración Judicial trasgrede flagrantemente el artículo 53 de la C.P, ya que la omisión de la inclusión de la prima especial de servicios para la liquidación de las prestaciones sociales representa una desmejora para el trabajador, al reducir el salario básico mensual con efectos salariales. Ello, ha trasgredido el principio constitucional de progresividad, del cual se desprenden las nociones de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pues se disminuye el ingreso a que tiene derecho.
Las primas en la función pública son medios para reconocer un plus en el ingreso de los servidores públicos. Traducen un reconocimiento, por la calidad del empleo, el tiempo servido, por la preparación o experiencia que se exige a quien desempeña el cargo, y en esa medida debe verse reflejado dicho status al momento de la remuneración. La omisión de la inclusión de la prima especial para la liquidación de cesantía y demás, representa una desmejora para el trabajador, al reducirse el salario mensual.
Enunció apartes de sentencias que trataron el concepto de la prima especial de servicios, como las proferidas por el Consejo de Estado dentro de los radicados con número 11001-0325-000-2007-00098-00, 25000-2325-000-2005-01134-01 y 11001-0325-000-2007-00087-00, para indicar que constituyen un incremento a la remuneración, por lo que la demandada al negar la reliquidación y pago sin hacer el descuento por prima especial, ubicó a la Juez de la República en una situación de desmejora salarial, por lo que la Ley 4° de 1992 retomó el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación. Finalmente señaló con respecto a la prescripción que se encuentra frente a un asunto que comprende prestaciones periódicas e irrenunciables y que, con ocasión a la nulidad declarada por el Consejo de Estado, surgió una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidataria de salarios y prestaciones sociales.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones al indicar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Propuso como excepciones, (i) ausencia de Causa pretendi, Inexistencia de la obligación, Cobro de lo no debido; afirma que operó tal fenómeno prescriptivo frente a los derechos laborales reclamados por el demandante, la innominada o genérica prevista en el artículo 164 del C.C.A. Continuo su argumentación señalando que en la sentencia proferida el 29 de abril de 2014, se declaró la nulidad de los artículos de los decretos anuales de salarios de la Rama Judicial de los años 1993 a 2007, que dispusieron que el 30 % de la asignación básica de los cargos allí enlistados, se consideraba como prima sin carácter salarial, significando que el contenido del artículo 14 de la Ley 4° de 1992 permanece incólume, frente a que la prima especial no constituye factor de salario.
Señaló que frente a los efectos vinculantes del fallo citado, la Administración judicial procedió a calcular el monto de las obligaciones que se pudieran derivar de su cumplimiento y requirió a los organismos competentes instrucciones para acatarla, como al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo de la Función Pública, quienes respondieron en su oportunidad, indicando los efectos de una sentencia de nulidad, que el gasto debe contar con un título constitutivo de gasto, y que el fallo del 29 de abril de 2014, es el resultado del medio de control de simple nulidad, cuyo objeto es la protección del interés general y del orden jurídico abstracto, por lo que no puede imponer condenas pecuniarias, entre otras apreciaciones.
Todo ello para concluir que, el tan mencionado fallo del 29 de abril de 2014, no es un título constitutivo de gasto, lo que impide que pueda aplicarse al demandante, o modificar con fundamento en ella la manera como actualmente se liquida la prima especial, y que el Decreto 1003 de 2017 – disposiciones en materia salarial y prestacional para servidores públicos - se encuentra vigente con total presunción de legalidad, así como los decretos salariales de los años 2008 en adelante, los cuales se deben cumplir, por lo que no es viable acceder a las pretensiones de la demandante.
Enunció el contenido de los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, el 86 de la Ley 38 de 1989, el 16 de la Ley 224 de 1995, el artículo 72 de la Ley 270 de 1996, para afirmar que autorizar sin respaldo presupuestal el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que se reclaman, sería actuar por fuera del ámbito de su competencia y generaría a cargo de la entidad un detrimento fiscal acorde con lo previsto en la Ley de Presupuesto, además de que tal proceder estaría inmerso en implicaciones de tipo disciplinario.
Frente al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos resaltó lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y el artículo 1° de la Ley 332 de 1996, así como la sentencia C-447 de 1997 de la Corte Constitucional, para asegurar que la prima especial no tiene carácter salarial, y por lo tanto, dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Además, tal concepto fue restringido por la normatividad y jurisprudencia al indicarse que tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, quedando incólume la condición de no constituir factor de salario para la liquidación y pago de prestaciones sociales. Reiteró que, en el fallo del 29 de abril de 2014, se decretó únicamente la nulidad de los artículos que en los decretos de los salarios de la Rama Judicial de los años 1993 a 2007 establecieron que se considera como prima sin carácter salarial el 30 % de la asignación básica de los cargos allí enlistados, sin efectuar pronunciamiento alguno sobre disposiciones idénticas de los años posteriores, reunidas para los servidores del régimen de los acogidos al cual perteneció el apelante.
Manifestó que las sentencias citadas por la apoderada como fundamento de la reclamación, son de acciones de nulidad y restablecimiento del Derecho, realizando apreciaciones frente a los efectos de ello, para señalar que acorde con lo expuesto por el Consejo de Estado, la regla general es que los efectos de esos fallos son ex tunc, pero sin desconocer o afectar las situaciones jurídicas consolidadas antes de la fecha de la sentencia, pues no se pueden desconocer los derechos surgidos y afirmados durante la vigencia de las normas declaradas nulas.
Además, luego de transcribir algunas consideraciones de jurisprudencia en tal sentido, afirma que en términos resarcitorios los fallos proferidos en el trámite de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, solo surten efectos respecto de quienes promovieron las demandas y obtuvieron sentencia a su favor, por lo que no es procedente, como lo pretende la demandante, que la Administración Judicial pueda disponer con fundamento en los aludidos fallo el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de salarios, prestaciones sociales y prima especial.
Resaltó que su representada no desconoce el deber que le impone la Ley 1437 de 2011, respecto a aplicar de manera uniforme las disposiciones legales y la jurisprudencia a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, teniendo en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial, pero los fallos referidos por la apoderada no son de tal dimensión, además que a la fecha de la contestación de la demanda no se han dado estos fallos unificadores sobre el tema objeto de esta reclamación. Finalmente manifiesta que la Rama Judicial canceló a los funcionarios, en su condición de Jueces de la República, por los tiempos de servicio comprendidos del 01 de enero de 1993 y hasta el 04 de marzo de 2013, la remuneración y prestaciones sociales de acuerdo a la normatividad vigente en cada anualidad, y pese a que tales normas desde el año 1993 al 2007 fueron declaradas nulas en los apartes concernientes a la prima especial mensual del 30 %, en fallo de nulidad simple, del año 2008 a la fecha de la contestación de la demanda siguen vigentes, por lo que las pretensiones son inviables, e implicaría que la Administración Judicial desacate el ordenamiento legal vigente, con las repercusiones penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva, razón por la que se debe negar las pretensiones de la demanda.
6. LA SENTENCIA APELADA El 20 de febrero del 2018, el Tribunal Administrativo del Huila, mediante fallo de primera instancia decidido: PRIMERO - INAPLICAR en este caso, por inconstitucionales, los decretos que desde 1993 han fijado anualmente la remuneración de los Jueces y magistrados de la República, en cuanto previeron como prima especial, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los mismos.
SEGUNDO. - DECLARAR nulos los actos administrativos contenidos en el Oficio DESAJ14-3245 del 13 de agosto de 2014 y en la Resolución No 5252 del 2 de septiembre de 2015 por el Director Ejecutivo de Administración Judicial TERCERO.- CONDENAR en consecuencia a la Nación-Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar las prestaciones sociales de HELMAN CAVIEDES CHARRY, causadas desde 30 de marzo de 2001, hasta el 19 de diciembre de 2013, o hasta cuando por razón del cargo tenga derecho a ello, incluyendo como factor salarial el 30% de la prima especial, la cual en consecuencia se sumará a los factores de cesantías, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones y demás emolumentos prestacionales y derechos laborales devengados por éste durante el periodo indicado CUARTO.- CONDENAR a la Nación -Rama Judicial- Dirección ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a HELMAN CAVIEDES CHARRY, desde el 30 de marzo de 2001 y hasta el 19 de diciembre de 2013, o hasta cuando por razón del cargo, tenga derecho, la prima especial mensual de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un agregado o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante de la misma
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. Inició su argumentación, resaltando la superación del tope de la remuneración que por todo concepto perciben los Jueces de la República, acorde con lo previsto en el decreto 1251 de 2009, trascribiendo el contenido de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la mencionada norma, para indicar que para dar cumplimiento a tal regla es necesario tener en cuenta lo descrito por la Ley 4° de 1992, en cuanto al tratamiento para determinar la remuneración de los magistrados de alta corte y por lo tanto se debe conocer la remuneración anual de los miembros del Congreso de la República, en atención a que el artículo 1° del Decreto 10 de 1993, estableció que la prima especial de servicios sería igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de altas cortes.
Acorde con ello, expuso que para realizar el cálculo de los ingresos que perciben mensual y anualmente los Jueces de la República, se deben tomar todos los ingresos laborales percibidos en el cargo durante el año, tanto del Magistrado como del Juez, ya que en el Decreto 1251 de 2009 no se habló de remuneración mensual, por lo que para determinar la diferencia de los ingresos anuales existentes entre el porcentaje 47,7, 43 y 34, 7, según el caso, del 70 % de lo que por todo concepto perciben anualmente los Magistrados de las altas cortes, se tomó la remuneración mensual establecida en el Decreto 723 de 2009, para los Jueces y multiplica por 12 meses del año, y adicionalmente se liquidan las primas y prestaciones sociales a que tiene derecho, y para finalizar, se suman todos los emolumentos salariales y prestacionales obteniendo el total de los ingresos anuales de cada uno de los funcionarios citados, y bajo esos parámetros se liquida y se paga la remuneración que perciben los Jueces, bajo el entendido que los decretos anuales que han fijado las escalas salariales, han previsto un monto global, que comprende el 70 % del sueldo y el 30 % de la prima especial, la cual no tiene carácter salarial.
Con base en esto, manifiesta que acceder al pago adicional del 30 % de la retribución consagrada anualmente, implica que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009. Frente a la prescripción precisó que la providencia que aplica el a-quo por inconstitucionalidad es constitutiva de derecho, pero en el presente caso no se trata de la inconstitucionalidad general de una norma, sino de una con efectos inter partes y de la nulidad de un acto en concreto expedido sobre el asunto.
Señaló que el Código Sustantivo del Trabajo establece en el artículo 488 el término de prescripción, el cual debe ser interpretado en armonía con lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, que se refiere específicamente a la prescripción de los derechos laborales de los servidores públicos, los que se extinguen pasados tres años, que se cuentan a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
Trascribe algunos apartes de los fallos proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, para concluir que la prescripción es la sanción para el servidor que no acude ante el Estado para reclamar los derechos de los que considera ser titular y respecto de los cuales la Administración no ha hecho su respectivo reconocimiento en los términos previstos en la ley.
Por lo tanto, la omisión de reclamo sancionada, se ocasiona transcurridos tres años después de hacer exigible el derecho, por lo que de considerarse que a la parte actora le asiste derecho en cuanto a la forma de liquidación de la prima especial, debe aplicarse la prescripción trienal.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 16 de agosto de 2018, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 9 de agosto del 2018, el Tribunal Administrativo del Huila. 8.2. los Magistrados de la Sección Tercera del Consejo de Estado se declararon impedidos, mediante auto del 13 de diciembre de 2018, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces. 8.3.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 28 de mayo de 2019, proferido por la Conjuez Ponente. 8.4. Mediante auto del 23 de agosto de 2019, proferida por la Conjuez Ponente, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión solicitando confirmar la sentencia de primera instancia reiterando argumentos expuestos en la demanda, como en lo relativo a que la prima especial constituye factor salarial y un incremento al mismo, afirmando que la negativa de la demandada contradice lo previsto en el artículo 53 de la C.P. Igualmente solicitó se aplique la sentencia de unificación – SUJ-016-CE-52-2019 del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02, porque fijó precedente unificado frente al tema reclamado.
En cuanto a la prescripción, manifestó que, dado la tensión generada por la sentencia de unificación citada, plantea tres conceptos en torno a ello. El primero fue la postura jurisprudencial vigente durante los pagos efectuados desde 1993 a septiembre de 2019 y los efectos ex – tunc, en el que mencionando algunos apartes de sentencias proferidas por las Altas Cortes, señaló que la declaratoria de nulidad, además de retirar del ordenamiento jurídico la norma cuya presunción de legalidad fue desvirtuada, está provista de los efectos ex tunc, es decir, que la situación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia; de manera tal que la normativa anulada no es susceptible de ejecución o aplicación, siendo justamente este efecto el que garantiza las pretensiones de la demanda.
En segundo lugar, expresó que el precedente favorable resulta aplicable a la luz de la Constitución, enunciando el principio de favorabilidad en materia laboral, para que sea aplicado frente a los efectos ex tunc de los fallos de nulidad del Consejo de Estado, debido a que a la fecha de prestación de servicios y objeto de esta demanda estaba vigente la reseñada jurisprudencia sobre los efectos de las nulidades del Consejo Estado, y por ello es ésta la aplicable al caso.
Finalmente solicitó denegar la prosperidad de las excepciones propuestas por la demandada, y confirmar el fallo de primer grado, indicando además que frente a la prescripción se podrá aplicar la jurisprudencia anterior al fallo de unificación del 2 de septiembre de 2019 citado, ya que resulta desfavorable a los derechos del demandante. 9.2.
Parte demandada: Dentro del término de traslado el apoderado de la de parte demandada presentó alegatos de conclusión, solicitando negar las pretensiones de la demanda. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a partir de 2008 hasta el año 2015 A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales y La inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 al año 2015. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El demandante ha venido prestando servicios a la Rama Judicial desde 1 de agosto de 2007 hasta el 20 de diciembre de 2013 como juez de la Republica.
El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos. Que el día 9 de agosto de 2014, mediante derecho de petición solicito el reajuste de prima especial como 30% de adicional al salario. Desde el año 2007, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Helman Cavides Charry derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, Helman Cavides Charry, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 9 de agosto de 2011 o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 9 de agosto de 2014; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 02 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de febrero del 2018, el Tribunal Administrativo del Huila que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Helman Cavides Charry, en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL pagar el 30% del valor de la remuneración mensual a título de prima especial que la demandante no ha recibido, igualmente se le pagará la diferencia que resulte de liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y no sobre el 70% de dicha asignación, como le han sido liquidadas, correspondientes al 9 de agosto de 2011 o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.
CUARTO: Inaplicar por razones de inconstitucionalidad y conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, el artículo 6 del Decreto 658 de 2008, artículo 8 del decreto 723 de 2009, Artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, artículo 8 Decreto 1039 de 2011, el artículo 8 del Decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del Decreto 1024 de 2013, el artículo 8 del decreto 194 de 2014 y el artículo 4 del Decreto 1105 de 2015.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
SEPTIMO: ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ausente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.