CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023)1 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo y Otro2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Actos pasibles de control judicial – Actos de ejecución Decisión: Resuelve recurso de súplica La Sala resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte actora, contra el auto de 3 de agosto de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES El señor Henry Gilberto Sánchez Millán, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la anulación de la Resolución 42 de 15 de enero de 2021, mediante la cual, el Ministerio del Trabajo dio cumplimiento a la sentencia proferida el 2 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en consecuencia, conformó la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles.

Como producto de lo anterior, deprecó, en síntesis, se declare que la calificación efectuada por la Junta Especial de Calificación de Invalidez mediante acta 039-21 de 9 de marzo de 2021 carece de validez, pues no contaba con competencia para ello; se condene al Ministerio del Trabajo a recomponer dicha junta «[…] de conformidad con lo establecido en el Decreto 1282 de 1994»; y se vuelva a efectuar la calificación que se hizo mediante acta 039-21 de 9 de marzo de 2021. 1 Expediente electrónico. 2 Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles.

Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 2 La demanda correspondió por reparto al despacho del entonces consejero de Estado César Palomino Cortés, que con auto de 3 de agosto de 20233, rechazó la demanda. Inconforme con dicha decisión, la parte actora interpuso los recursos de reposición y en subsidio «apelación», atendidos por el doctor Juan Enrique Bedoya Escobar mediante proveído de 9 de septiembre de 20244, en el sentido de no reponer el auto impugnado y adecuar la alzada al recurso de súplica.

II. AUTO IMPUGNADO A través de auto de 3 de agosto de 2023, el respectivo ponente rechazó la demanda de la referencia, al estimar que la resolución enjuiciada «[…] no corresponde a los actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que se está materializando la orden impartida por la Sección Primera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia de 2 de marzo de 2020».

III. RECURSO DE SÚPLICA La parte actora interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, súplica5 contra el auto de 3 de agosto de 2023, al considerar que, al expedir la Resolución 42 de 15 de enero de 2021, el Ministerio del Trabajo excedió el alcance de la sentencia proferida el 2 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, en ella se declaró el incumplimiento de lo previsto en el artículo 12 del Decreto 1282 de 1994 y se ordenó «[…] al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social para que en el término no mayor un (1) mes, contado a partir de la fecha de la ejecutoria de la Sentencia designe a los integrantes que conforman la Junta Especial de Calificación de Invalidez, en condiciones similares y definitivas a las consignadas en la Resolución No. 5596 del 12 de diciembre del 2019, en la forma y términos señalados en el artículo 12 del Decreto 128[2] de 1994».

Aduce que «[s]i el Ministerio se hubiera apegado al contenido del Decreto Ley 1282 de 1994, tendría que haber desechado el hecho que la organización IATA estuviera involucrada en la conformación de la Junta Especial, y debió tener en cuenta solo una terna enviada por ATAC», y que dicha entidad pública, de forma unilateral, «[…] interpreta que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista únicamente para aquellos aviadores civiles que hacen parte del régimen de transición 3 Samai, índice 12. 4 Samai, índice 22. 5 Samai.

Índice 17. Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 3 y para sustentar ese dicho manifiesta que así ha quedado establecido en la Resolución 5596 del 12 de diciembre de 2019». Advierte que el acto demandado «[…] creó una situación jurídica nueva y distinta […], [y] va en contra del interés público y social, en la medida en que la junta especial carece de competencia suficiente para poder calificar aviadores civiles, dicha falta de competencia se traduce esencialmente en que las capacidades técnicas de los médicos no son suficientes pues no son expertos en medicina de aviación, y adicionalmente existe un vicio en la selección de los miembros pues existiendo norma expresa (Decreto 1282 de 1994), que indica que una de las ternas para hacer la selección debe ser enviada por ATAC, el Ministerio sin dar mayor explicación y desconociendo su propio acto escoge una terna enviada por IATA».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia La Sala, con exclusión del magistrado que profirió la providencia impugnada, es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 3 de agosto de 2023, de acuerdo con los artículos 125 (numeral 2, letra c) y 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2 Oportunidad El auto impugnado fue notificado el 9 de abril de 20246, y la súplica fue presentada el 12 de los mismos mes y año7, razón por la cual, conforme al artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica resulta oportuno. 3.3 Procedencia La impugnación por vía de súplica del auto que rechaza la demanda durante el trámite de única instancia resulta procedente, según lo preceptuado en el artículo 246 (numeral 2) del CPACA. 3.4.

Problema jurídico Establecer si la Resolución 42 de 15 de enero de 2021, expedida por el Ministerio del 6 Samai, índice 15. 7 Samai, índice 17. Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 4 Trabajo en cumplimiento de la sentencia proferida el 2 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2020-00169-00, excedió los términos de esta y comporta un acto pasible de control judicial. 3.5.

Análisis normativo, jurisprudencial y fondo de la decisión. Conforme lo prevé el artículo 43 del CPACA, se tiene que «[s]on actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación», norma concordante con el artículo 138 ibidem, que consagró la posibilidad de «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, [para] pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho».

Sobre el particular, de manera pacífica, esta Colegiatura ha sostenido que «[…] se entiende por acto administrativo toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado»8, y, en ese sentido, «[…] son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente aquellos actos que produzcan efectos jurídicos por medio de los cuales se concluya el procedimiento administrativo o los que hagan imposible su continuación»9.

Esa misma conclusión, que se deriva del contenido de los artículos 43 y 138 del CPACA, en el sentido de establecer que «únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» 10.

Ahora bien, el concepto clásico de acto definitivo excluye de estos aquellos que dan cumplimiento a una providencia judicial y, por tanto, no contienen una decisión autónoma de la administración, sino que comportan actos de ejecución. No obstante, esta Corporación también ha sido clara en determinar que «[…] los actos de ejecución de una decisión administrativa o judicial no son susceptibles de control judicial, salvo que en 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 22 de febrero de 2018, Expediente núm. 15001-23-33-000-2015-00170-01(1897-15), C.P. Dr. William Hernández Gómez. 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto de 16 de agosto de 2018, Expediente núm. 05001-23-33-000-2017-01045-01(2093-18), C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 5 aquellos se modifique o cree una situación jurídica que no fue objeto de la providencia administrativa o judicial»11. Luego entonces, es viable concluir que un acto de ejecución será pasible de control judicial si, y solo si, desborda el alcance de la providencia que dice cumplir, aspecto que debe ser examinado por el respectivo juzgador en cada situación. 3.6.

Análisis del caso concreto Descendiendo al sub examine, se tiene que la parte actora formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la anulación de la Resolución 42 de 15 de enero de 2021, mediante la cual, el Ministerio del Trabajo dio cumplimiento a la sentencia proferida el 2 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

A través del auto impugnado, se dispuso el rechazo de la demanda, al encontrar que la actuación demandada correspondía a una de ejecución. Así las cosas, conviene recordar que, con sentencia de 2 de marzo de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de cumplimiento identificada con radicado 25000-23-41-000-2020-00169-00, dispuso: […] TERCERO.- DECLARASE EL INCUMPLIMIENTO del artículo 12 del Decreto 1282 de 1994.

En consecuencia, se ordena al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social para que en el término no mayor un (1) mes, contado a partir de la fecha de la ejecutoria de la Sentencia designe a los integrantes que conforman la Junta Especial de Calificación de Invalidez, en condiciones similares y definitivas a las consignadas en la Resolución No. 5596 del 12 de diciembre del 2019, en la forma y términos señalados en el artículo 12 del Decreto 128[2] de 1994.

En ese sentido, el artículo 12 del Decreto 1282 de 1994, prevé:

ARTÍCULO

12. JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Para las personas de que trata el presente decreto. Para las personas de que trata el presente decreto, créase la junta especial de calificación de invalidez, conformada por un representante del Gobierno Nacional, uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y uno de sus empleadores, de ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac y la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en medicina aeronáutica.

El estado de invalidez será determinado en única instancia por esta junta, de conformidad con las normas especiales contenidas en el manual único para la calificación de la 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B; auto de 6 de agosto de 2020; expediente 08001-23-33- 000-2015-90104-01(1496-20); Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 6 invalidez, de que trata el artículo 41 de la ley 100 de 1993.

A su turno, el Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 42 de 15 de enero de 2021, en la que dispuso: Sobre la conformación de dicha junta, y respecto del artículo 12 del Decreto 1282 de 1994, en sentencia C-335 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo: En lo que respecta a su configuración, acorde con lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, este organismo está conformado por un representante del Gobierno Nacional, uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y otro de sus empleadores.

La designación de los dos últimos se hará de ternas, una de las cuales será Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 7 presentada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC y la otra por la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos ATAC. Importante en este punto es la exigencia legal que se hace a los integrantes de la Junta Especial, cual es, según el Artículo 12 del Decreto ley 1282 de 1994, la calidad de experto en medicina aeronáutica.

Además, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 6º del Decreto Reglamentario 1557 de 1995, la Junta debe contar con un Secretario que debe ser abogado y tener seis años de experiencia profesional. Este último participante de la Junta también será designado por el Ministerio del Trabajo de ternas que le presenten ACDAC y ATAC. […] Así pues, se pueden adelantar las siguientes conclusiones respecto de la junta especial de calificación de invalidez establecida por el artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994: Se trata de un órgano público de la seguridad social que no tiene carácter judicial.

Su conformación permite afirmar que se orienta a realizar el principio de participación. Si bien es cierto, emite dictámenes, en única instancia, presenta garantías que dan lugar a estimar como realizables los derechos de los interesados en sus decisiones. Entre tales garantías se cuentan la exigencia de especialidad médica aeronáutica en cabeza de sus integrantes, la significativa sujeción a criterios técnicos en su actuar, la posibilidad del aviador solicitante de intervenir en las juntas privadas; entre otras.

Las medidas reseñadas apuntan a la materialización del debido proceso. Sus dictámenes pueden ser cuestionados en sede judicial y, cuando los mismos comporten el quebrantamiento de derechos fundamentales, podrá acudirse a la vía del amparo. Visto lo anterior, la Sala encuentra que, tal como fue entendido en el auto impugnado, la Resolución 42 de 15 de enero de 2021 contiene el cumplimiento estricto de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de 2 de marzo de 2020, sin que se observe que dicha actuación haya excedido los contornos de lo definido en dicha providencia. Sobre el particular, cabe destacar que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la junta especial de calificación de invalidez es un órgano público de la seguridad social que no tiene carácter judicial y las condiciones para su conformación se orientan a realizar el principio de participación, de tal suerte que, el acto acusado haya conservado los contornos normativos que debía atender para cumplir las órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En ese sentido, la Sala concuerda con lo argumentado en auto de 9 de septiembre de 2024, con el cual se resolvió no reponer el auto impugnado, al establecer que «[l]os argumentos relacionados por el recurrente respecto al desconocimiento del Decreto Ley 1282 de 1994, al momento de la expedición de la Resolución 0042 de 15 de enero de 2021 al haber permitido que la organización IATA estuviera involucrada en la conformación de la Junta Especial, debiendo tener en cuenta solo una terna enviada por ATAC; así como que el Ministerio del Trabajo interpretó en forma unilateral que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista únicamente para aquellos Número Interno: 0293-2023 Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandada: MinTrabajo 8 aviadores civiles que hacen parte del régimen de transición, no prueban el incumplimiento de la orden judicial, todo lo contrario, si bien existen reparos respecto de la selección de sus miembros, la orden se cumplió, sin que se pueda decirse que se excedió la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca»12.

Finalmente, también cabe precisar que, si el fin último del demandante era obtener una nueva calificación de su situación psicofísica, la pretensión de anulación de la Resolución 42 de 15 de enero de 2021 no implica, necesariamente, dicho resultado, por lo que, para conseguir tales réditos, debe adelantar, ante las autoridades judiciales competentes, las acciones consagradas para discutir la legalidad del acta 039-21 de 9 de marzo de 2021, según lo afirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-335 de 2016.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 3 de agosto de 2023, mediante el cual, el consejero de Estado sustanciador del proceso, rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme el presente auto, por Secretaría, dar cumplimiento a lo ordenado en ordinal tercero del auto de 3 de agosto de 2023. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE    Firmada electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 12 Samai, índice 22.