CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 10 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se denegó el decreto de la medida cautelar propuesta por la entidad demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Luis Miguel Gutiérrez Jiménez, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones GNR 269148 de 28 de julio de 2014 y GNR 411693 de 26 de noviembre de 2014, con las que reconoció una pensión de invalidez al accionado, y el reembolso de lo sufragado por ese concepto, debidamente indexado.

Además, requirió «[…] se ORDENE la compensación de las sumas de dinero pagadas al demando por concepto de mesadas derivadas de la pensión de INVALIDEZ, con cualquier suma, que en el presente o futuro adeude, o deba cancelarle […] al DEMANDADO, concretamente con el retroactivo reconocido en el artículo segundo de la Resolución SUB 83397 del 24 de marzo de 2022, que fue dejado en suspenso y que corresponde a una pensión de vejez».

Como sustento fáctico de sus pretensiones, señaló que la prestación fue reconocida con fundamento en una calificación de pérdida de capacidad laboral que no corresponde a la situación del demandado, pues tuvo conocimiento que «[…] la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD emitían, a cambio de dinero dictámenes espurios de pérdida de capacidad laboral, para que trabajadores de empresas mineras se pensionaran y solicitaran créditos bancarios y pólizas».

Advirtió que, adelantó una investigación administrativa al respecto, en la que evidenció «[…] circunstancias de fraude en el reconocimiento de la Pensión de Invalidez a favor del señor LUIS MIGUEL GUTIÉRREZ JIMÉNEZ, hecho que presuntamente constituye varios tipos penales, tales como; fraude procesal por inducir en error a la administración, reconociendo un pago bajo supuestos falsos», y, en consecuencia, «[…] mediante acto Administrativo SUB 289379 de 21 de octubre de 2019, ordena Revocar en todas y cada una de sus partes las Resoluciones GNR 269148 del 28 de Julio de 2014 por medio de la cual se reconoció una Pensión de Invalidez a favor del señor LUIS MIGUEL GUTIERREZ JIMENEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 77,008,576, y la GNR 411693 del 26 de noviembre de 2014, por medio de la cual se cambió la efectividad de la prestación y se pagó un retroactivo de Pensión de Invalidez».

Finalmente, informó que «[…] mediante Resolución SUB 83397 del 24 de marzo de 2022, la Administradora Colombiana De Pensiones Colpensiones, reconoce y paga pensión de vejez, al señor LUIS MIGUEL GUTIERREZ JIMENEZ, de conformidad con la ley 797 de 2003, en cuantía de $3.621.334, a partir del 1 de abril de 2022», acto administrativo que, además, dispuso dejar en suspenso el pago del respectivo retroactivo pensional a favor del demandado. 1.2.

De la solicitud de medida cautelar El ente demandante, dentro del escrito de reforma de la demanda, solicitó mantener los efectos de lo decidido en el numeral segundo de la Resolución SUB-83397 de 24 de marzo de 2022, por considerar que el reconocimiento de la pensión de invalidez se dio en contravía del ordenamiento jurídico, y, que, debe permanecer en suspenso allí dispuesto respecto del pago del retroactivo generado.

En dicha oportunidad manifestó: «[…] Luego de la revisión de los actos administrativos de reconocimiento de la pensión de invalidez y de las pruebas que obran en el expediente pensional del demandado, se concluye que el, señor LUIS MIGUEL GUTIÉRREZ JIMÉNEZ no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, toda vez que dicho trámite de reconocimiento y obtención de la prestación económica, se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad medica del ciudadano en comento, induciendo con ello a la entidad, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar […]» (Sic para toda la cita).

II. AUTO IMPUGNADO A través de auto de 10 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar identificó que Colpensiones «[ ] solicita como medida cautelar conservativa, que se ordene mantener la suspensión del pago del retroactivo pensional de la pensión de vejez reconocida al señor LUÍS MIGUEL GUTIÉRREZ JIMÉNEZ, en los términos previstos en el numeral segundo de la Resolución SUB 83397 del 24 de marzo de 2022», con el objetivo de «[ ] que esa suma sea compensada con la eventual orden de devolución de las mesadas de la pensión de invalidez, que eventualmente pueda ordenarse en este proceso».

Estimó que, «[…] la orden deprecada se orienta al mantenimiento de lo dispuesto en un acto administrativo proferido por la misma entidad que solicita la cautela, dejando de lado que las principales características de los actos administrativos son precisamente su ejecutividad, ejecutoriedad y obligatoriedad, entendiendo por tales, la capacidad de producir efectos, la obligación de ser acatados por sus destinatarios, y la facultad de la administración de exigir su ejecución».

En consecuencia, negó la medida cautelar presentada por la parte demandante, al considerar que «[…] resulta extraño que la entidad demandante solicite como medida cautelar, la orden de hacer cumplir su propio acto, cuando legalmente cuenta con todas las facultades y mecanismos para hacerlo, y además ello corresponde al cumplimiento de sus funciones, razón por la cual, no se requiere orden judicial en ese sentido», y adujo que «[…] la medida cautelar solicitada no es procedente, por cuanto no se cumple con el principio de proporcionalidad […]».

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, Colpensiones interpuso recurso de apelación en contra del auto de 10 de octubre de 2024, al considerar que, de no otorgarse la medida, se generará un perjuicio irremediable en contra del Sistema General de Pensiones y se afecta la estabilidad financiera del sistema. Adujo que la medida es procedente para que «[…] no se haga nugatorio el derecho de recuperar lo pagado por el reconocimiento irregular de la pensión de invalidez contenida en el acto lesivo, y posteriormente, mediante sentencia, se ordene la respectiva compensación del retroactivo pensional, con lo adeudado por el Demandante y que se reclama con el presente medio de control. […]».

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Subsección es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en el numeral 2, letra h, del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2. Procedencia y oportunidad De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, la alzada contra el auto de 10 de octubre de 2024, que denegó el decreto de medidas cautelares, resulta procedente.

Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado el 11 de octubre de 2024, y la impugnación fue presentada mediante mensaje de datos el 16 de octubre de 2024, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso es oportuno. 4.3. Problema Jurídico La Sala debe establecer si resulta procedente decretar la medida cautelar solicitada por Colpensiones, consistente en mantener lo dispuesto en el ordinal segundo de la Resolución SUB 83397 de 24 de marzo de 2022, en la que, dispuso dejar en suspenso el retroactivo generado con ocasión del reconocimiento de una pensión de vejez otorgada al señor Luís Miguel Gutiérrez Jiménez. 4.4.

De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta Corporación, a través de sentencia de 13 de mayo de 2015, precisó: «[…] el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso-administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad.

En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios» (negrilla de la Sala).

De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.5 Análisis del caso concreto En el caso en cuestión, la parte demandante ha reafirmado la necesidad de garantizar el recaudo de sumas indebidamente sufragadas dada la presunta ilegalidad del reconocimiento de la pensión de invalidez concedida a través de las Resoluciones GNR 269148 de 28 de julio de 2014 y GNR 411693 de 26 de noviembre de 2014, únicos actos demandados, y señala que, en ese sentido, es necesario que esta Jurisdicción conserve la medida adoptada en el ordinal segundo de la Resolución SUB 83397 de 24 de marzo de 2022.

Sea lo primero resaltar, que la cautela bajo análisis, no se encamina a obtener la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, sino a mantener el vigor, de lo definido por Colpensiones a través de un acto posterior a estos, en virtud del cual, dispuso suspender el pago del retroactivo generado como producto del reconocimiento de una pensión de vejez al accionado.

La Sala concluye que no es viable acceder a lo solicitado, ya que no se cumplen los requisitos exigidos para ello. Esto se debe a que, el objeto que busca la medida cautelar solicitada, en síntesis, consiste en que mediante una orden judicial se disponga lo que, por efecto de la atribución de ejecutoriedad, es atribución fundamental de los actos administrativos.

Al respecto, esta Corporación ha señalado que: «[…] Un Acto Administrativo tiene fuerza ejecutoria cuando una vez proferido, publicado, notificado o comunicado, según su naturaleza jurídica, produce efectos jurídicos frente a los administrados, cumpliéndose directamente incluso sin su consentimiento y sin que la Administración deba acudir ante el juez contencioso para imponer sus decisiones.

De esta manera y por medio de esta prerrogativa inmersa en los Actos Administrativos, la administración lleva a cabo el cumplimiento de sus fines. […]» (Negrilla y subrayado fuera del texto original). A la luz de lo anterior, resulta inexplicable y ajeno al ordenamiento, que la propia administración acuda a la vía judicial para solicitar una medida que confirme sus actuaciones, dada la fuerza ejecutoria inherente a los actos administrativos.

Además, no corresponde a esta Jurisdicción dictar órdenes dirigidas a la realización de actos propios de las autoridades administrativas, como lo es que, por sus propios medios haga efectiva el cumplimiento de sus disposiciones, lo cual es un principio sustancial de la función administrativa. Recuérdese que, conforme a los artículos 238 de la Constitución Política, y 88 y 89 del CPACA, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, una vez en firme, salvo que medie medida judicial de suspensión provisional, «[…] serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato».

Finalmente, también debe señalarse que la solicitud de medida cautelar requerida no cumple con los requisitos que trata el artículo 231 del CPACA, porque la accionante únicamente plasmó apreciaciones sobre los efectos del acto administrativo demandado, pero no aportó material probatorio para demostrar, de forma siquiera sumaria, los criterios de apariencia de buen derecho y perjuicio de la mora.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra ajustado confirmar el auto de 10 de octubre de 2024, expedido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en virtud del cual negó la solicitud de medida cautelar presentada por la Colpensiones. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 10 de octubre de 2024, a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de carácter conservativa presentada por Colpensiones, de acuerdo con los argumentos reunidos en la motivación.

SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen, para continuar con el trámite del proceso, previas las constancias y anotaciones de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.