CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25001-2336-000-2016-02615 01 (70565) Actor: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Demandado: MARIO BALLESTEROS MEJÍA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN La Sala decide, en única instancia, la demanda de repetición presentada por la Agencia Nacional de Minería en contra del señor Mario Ballesteros Mejía. I. SÍNTESIS DEL CASO Se demandó a través del medio de control de repetición al señor Mario Ballesteros Mejía, con el fin de que se le ordene reintegrar las sumas de dinero que dicha entidad tuvo que pagar en cumplimiento de la condena impuesta en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se anuló la Resolución n.° D-273 del 21 de junio de 2010, a través de la cual el demandado, en su condición de director general del Ingeominas, declaró insubsistente el nombramiento ordinario de la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón en el cargo de subdirectora de Fiscalización y Ordenamiento Minero, el cual era de libre nombramiento y remoción. II.
ANTECEDENTES Demanda 1. En escrito presentado el 19 de diciembre de 20161, la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM), a través de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, en contra del señor Mario Ballesteros Mejía, con el fin de que se declare su responsabilidad por la condena impuesta en 1 Folio 8 del cuaderno principal.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 2 el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 110013331011201000510 00 y, como consecuencia, se le ordene reintegrar la suma que dicha entidad tuvo que pagar. 2.
Se indicó que, mediante Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, el señor Mario Ballesteros Mejía, en su condición de director general del Ingeominas, declaró insubsistente el nombramiento ordinario de la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón en el cargo de subdirectora de Fiscalización y Ordenamiento Minero, código 004, grado 16, el cual era de libre nombramiento y remoción. 3.
Por lo anterior, la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento, en primera instancia, le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, en sentencia del 4 de junio de 2012, declaró la nulidad de la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, por considerar acreditada la causal de desviación de poder y, como consecuencia, ordenó la reincorporación de la demandante al cargo que ocupaba o en uno de igual o superior jerarquía, así como el pago de los salarios y prestaciones que dejó de recibir. 4.
Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 9 de abril de 2013, providencia en la que se precisó que la entidad encargada de asumir la condena era la ANM, en su condición de sucesora procesal del Ingeominas. 5. En virtud de lo anterior, la referida entidad le pagó a la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón la suma de $501’529.164. 6.
En la demanda se indicó que el señor Mario Ballesteros Mejía debe ser declarado responsable, a título de culpa grave2; sin embargo, al razonar sobre el aspecto subjetivo del medio de control de repetición, la ANM sustentó la atribución de responsabilidad únicamente en la presunción de dolo, por obrar con desviación de poder, en los términos establecidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 (en su redacción original). 2 Al respecto, esto fue lo que se consignó en la primera pretensiones: “PRIMERA: Que se declare patrimonial y administrativamente responsable al Ex Director General de Ingeominas, Doctor MARIO BALLESTEROS MEJÍA, (…) por los perjuicios económicos causados a la NACIÓN- AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA con su conducta gravemente culposa al omitir dar cumplimiento a lo señalado en los artículos 13, 29, 53, 125, 209 y 253 de la Constitución Política, artículo 8 y 10 Decreto 1227 de 2005, Ley 909 de 2004.
Obligación de orden patrimonial declarada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “F” en Descongestión (…)”. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 3 7.
Aseguró que, en su condición de subdirectora de Fiscalización y Ordenamiento Minero y en el marco del contrato de explotación minera n.° 866 suscrito con Cerro Matoso S.A., la señora Arias Pinzón expidió el Oficio n.° 1218 del 22 de septiembre de 2009, a través del cual requirió a dicha sociedad bajo apremio de caducidad para que pagara la suma de $24.892’000.000, por concepto de reajuste de regalías entre los años 2004 a 2008.
Decisión que posteriormente confirmó en la Resolución n.° 002 del 29 de enero de 2010. 8. Lo anterior, según se adujo, habría causado malestar en su jefe directo, el director del Servicio Minero del Ingeominas, quien le informó que las diferencias surgidas con Cerro Matoso S.A. serían dirimidas por un tribunal de arbitramento, ante lo cual la referida señora manifestó su oposición. 9.
La entidad demandante sostuvo que lo relatado con antelación se desprendía de lo plasmado en las sentencias del 4 de junio de 2012 y de 9 de abril de 2013, cuyas consideraciones se transcribieron in extenso y en las que, con fundamento en los testimonios que se recibieron en ese proceso, se concluyó que el retiro del servicio de la señora Arias Pinzón se produjo por las diferencias que existían entre ella y su superior jerárquico, lo cual no se ajustaba a la finalidad de mejorar el servicio. 10.
Para la ANM, la conducta del señor Ballesteros Mejía se enmarca en la presunción de dolo, establecida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 y, en ese sentido, expuso: “Calificación de la conducta dolosa del señor Mario Ballesteros Mejía La conducta del señor Mario Ballesteros Mejía resulta reprochable porque con su accionar desconoció lo establecido en los artículos 2, 4, 6, 15, 21, 25 y 209, artículo 41 de la Ley 909 de 2004.
Es suficientemente claro que la declaratoria de insubsistencia de la señora Gloria Stella Arias Pinzón desbordó los límites de la lógica y la justicia y se desvió la verdadera intención de prestación de un eficiente, eficaz y adecuado servicio público, es decir, con la decisión adoptada se atendió única y exclusivamente intereses personales y particulares de los agentes del Estado, que se apartaron del interés general, tal y como lo señaló el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Ahora bien, procede el retiro mediante la declaratoria de insubsistencia siempre y cuando obedezca a razones del buen servicio público, dicha prerrogativa no puede ejercerse de manera arbitraria o exceder los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico, tal como sucedió con el actuar doloso del señor Mario Ballesteros Mejía”. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 4 Contestación de la demanda 11.
La demanda fue admitida el 17 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decisión que fue debidamente notificada al demandado3 y al Ministerio Público4. 12. El apoderado del señor Mario Ballesteros Mejía contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. 13. Advirtió que la condena impuesta en contra de la ANM resultaba insuficiente para declarar la responsabilidad del señor Ballesteros Mejía, por cuanto la jurisprudencia del Consejo de Estado era clara en señalar que la entidad demandante tenía que acreditar la gravedad de su conducta en el proceso de repetición. 14.
Manifestó que la calificación de la conducta del señor Ballesteros Mejía como dolosa y gravemente culposa evidenciaba una enorme contradicción que impedía el correcto ejercicio del derecho de defensa del demandado. 15. Aseguró que la ANM pretende acreditar la presunción de dolo, establecida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, debido a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo anuló la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, sin tener en cuenta que en esas providencias no se reprochó el comportamiento del señor Ballesteros Mejía, quien actuó en ejercicio de la facultad discrecional que le asistía para desvincular funcionarios de libre nombramiento y remoción, en tanto que solo se mencionaron las actuaciones del señor José Fernando Ceballos Arroyave, quien para la época de los hechos fungía como director del Servicio Minero de la entidad y era el jefe directo de la señora Arias Pinzón. 16.
Expresó que, como consecuencia de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la señora Arias Pinzón, el señor Mario Ballesteros Mejía fue investigado disciplinariamente pero fue absuelto, por cuanto, en criterio de la autoridad disciplinaria, si bien los jueces del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sustentaron la desviación de poder en el supuesto “malestar” que habrían generado las decisiones proferidas por la señora Arias Pinzón y el deterioro de sus relaciones con el director de Servicio Minero, lo cierto es que de las consideraciones plasmadas en dichas providencias no se desprendía ninguna 3 Índice 18 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4 Índice 8 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 5 irregularidad en la adopción de la decisión por parte del demandado, de ahí que no encontrara configurado el elemento de la culpabilidad, el cual es necesario en todo juicio de responsabilidad que se adelante contra un agente del Estado5.
Trámite para dictar sentencia anticipada 17. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído del 28 de octubre de 2022, prescindió de la audiencia inicial para, en su lugar, dictar sentencia anticipada6. 18. Bajo ese contexto, fijó la litis en el sentido de determinar si el señor Mario Ballesteros Mejía incurrió en una conducta dolosa y/o gravemente culposa al expedir la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, decretó como pruebas únicamente las documentales aportadas por las partes7 y ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público8. 19.
Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, ante lo cual la parte actora interpuso recurso de apelación9. Trámite ante el Consejo de Estado 20. En proveído del 18 de marzo de 202410, el despacho del magistrado sustanciador advirtió la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer del proceso de la referencia, por tratarse de un asunto que, según el numeral 13 del artículo 149 del CPACA -antes de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021-11, se encuentra asignado al Consejo de 5 Índice 19 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6 Índice 21 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 7 En dicha providencia se decretaron como pruebas los documentos aportados por las partes; además, se puso de presente que, aunque la ANM pidió que se oficiara a las autoridades a cuyo cargo estuvo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 110013331011201000510 00 para que remitieran copia de las sentencias dictadas en primera y segunda instancia, tales documentos fueron aportados con la demanda, por lo que la dicha solicitud sería negada, así como también la petición de recibir los testimonios de la señora Gloria Stella Arias Pinzón y Mélida Andrea Cabezas, porque la entidad demandante no precisó el objeto de dichas pruebas, requisito previsto en el artículo 212 del CGP. 8 Índice 22 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9 En auto del 11 de agosto de 2023 se concedió el recurso de apelación y, en proveído del 1° de diciembre siguiente, se llevó a cabo su admisión. Índices 33 y 37 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca e índice 4 del sistema de gestión judicial SAMAI del Consejo de Estado. 10 índice 15 del sistema de gestión judicial SAMAI del Consejo de Estado. 11 En virtud del régimen de transición establecido en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las modificaciones a las reglas de competencia se aplican únicamente a las demandas presentadas a partir del 26 de enero de 2022, de ahí que la norma que le otorga competencia al Consejo de Estado Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 6 Estado en única instancia, debido a la condición del sujeto demandado (factor de competencia subjetivo), quien se desempeñaba como representante legal del Ingeominas, entidad que para la época de los hechos era un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía. 21.
Como consecuencia de lo anterior, se dejó sin efectos la sentencia del 22 de septiembre de 2022, con la precisión de que las actuaciones surtidas con anterioridad conservarían su validez y se dispuso asumir el conocimiento del presente asunto12. III. CONSIDERACIONES Competencia 22. De conformidad con lo establecido en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA13, el Consejo de Estado conoce en única instancia de los procesos de repetición que el Estado ejerza, entre otros, contra el presidente de la República, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Auditor General de la República y, en general, contra los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional.
Como la demanda se dirigió en contra del señor Mario Ballesteros Mejía, quien para la época de los hechos se desempeñaba como director general del Ingeominas, esta Subsección es competente para conocer del presente asunto. Ejercicio oportuno del medio de control 23. Según lo dispuesto en el literal l) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, las demandas de repetición deben instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente de la fecha de pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo que tiene la administración para pagar las condenas, el cual para conocer de este asunto sea el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, sin las modificaciones introducidas por el artículo 24 ibidem. 12 Según lo dispuesto en los artículos 16 y 138 del CGP, la jurisdicción y la competencia por el factor subjetivo o funcional son improrrogables y su ausencia le impone al juez el deber de declararlas de oficio o a petición de parte, evento en el cual todo lo actuado conserva su validez, con excepción de la sentencia que se hubiere dictado, la cual se invalidará y el proceso se remitirá inmediatamente al competente. 13 En virtud del régimen de transición establecido en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las modificaciones a las reglas de competencia establecidas en la referida disposición normativa se aplican a las demandas presentadas a partir del 26 de enero de 2022, de ahí que la norma que le otorga competencia al Consejo de Estado para conocer de este asunto sea el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, sin las modificaciones introducidas por el artículo 24 ibidem.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 7 para el caso aquí analizado era de 18 meses, tal y como se dispuso en la sentencia del 9 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca14. 24.
La referida providencia cobró ejecutoria el 9 de septiembre de 201315; además, como se expresará más adelante, el pago de la condena se realizó el 30 de diciembre de 2015, después de que se cumpliera el plazo de 18 meses que la entidad tenía para pagar16. 25. En ese sentido, toda vez que el término de caducidad corrió a partir del día siguiente de aquel en que se venció el aludido plazo, desde 11 de marzo de 2015 hasta el 11 de marzo de 2017 y la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2016, se impone concluir que el medio de control se ejerció de manera oportuna.
Legitimación en la causa 26. La ANM se encuentra legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, porque fue la entidad que resultó condenada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 110013331011201000510 00 por el cual se pretende repetir17. 27. De igual manera, en el presente asunto se demostró que el señor Mario Ballesteros Mejía ostentaba la condición de funcionario del Estado18, de ahí que se concluya que cuenta con legitimación en la causa por pasiva.
Cumplimiento de los requisitos del medio de control 28. Precisado lo anterior, la Sala procede a determinar si la ANM acreditó el cumplimiento de los requisitos del medio de control de repetición, a saber: la existencia de una condena; el pago; la calidad de agente estatal del demandado y que su acción u omisión, calificada como dolosa o gravemente culposa, hubiera sido la causante del daño antijurídico por el cual se condenó al Estado.
En caso de 14 La Sala precisa la condena que se dictó contra la ANN se profirió en un proceso de nulidad y restablecimiento tramitado en vigencia del CCA, razón por la cual dicha entidad debía cumplirlas en el plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 de dicho cuerpo normativo; además, así lo dispuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la parte resolutiva de la sentencia del 9 de abril de 2013. 15 Folio 55 del cuaderno de primera instancia. 16 Lo cual ocurrió el 10 de marzo de 2015. 17 Como se indicó en el acápite de antecedentes, mediante providencia del 30 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aclaró la sentencia del 9 de abril de 2013, en el sentido de precisar que la entidad que debía asumir la condena era la ANM, como sucesora procesal del Ingeominas. 18 Sobre este punto se hará una reflexión más adelante.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 8 que alguno de ellos no se encuentre satisfecho, será innecesario abordar el estudio de los demás. Existencia de una condena judicial y acreditación del pago 29. A este proceso se allegaron las copias de las sentencias de primera y segunda instancia, dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 201000510 00, a través de las cuales el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá declaró la nulidad de la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010 y, como consecuencia, condenó a la Agencia Nacional de Minería a reintegrar a la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de recibir19 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó esa decisión20, respectivamente. 30.
De igual manera, la entidad demandante anexó los soportes del pago realizado en favor de la señora Arias Pinzón21, por lo que los referidos presupuestos se encuentran acreditados. La calidad de agente o exagente del demandado 31. Frente a la calidad de exagente del Estado del demandado se debe señalar, al igual que en otras oportunidades lo ha considerado esta Subsección22, que no existe tarifa legal para la acreditación de este requisito del medio de control, por lo que, además de la resolución de nombramiento con su respectiva acta de posesión 19 Folios 1 a 35 del cuaderno principal. 20 El proceso de nulidad y restablecimiento en el que se dictaron esas sentencias corresponde al identificado con el radicado n.° 110013331011201000510 00. 21 La entidad demandante aportó copia de las resoluciones nros. 614 del 4 de septiembre de 2015 y 861 del 16 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la presidenta de la ANM reconoció la suma de $453’167.265 en favor de la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón, por concepto de salarios y prestaciones; del comprobante de orden de pago presupuestal de gastos del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, según el cual la obligación por valor de $453’167.265 dispuesta mediante Resolución n.° 861 del 16 de diciembre de 2015, cuyo beneficiario final era la señora Gloria Stella Arias Pinzón reflejaba el estado “pagada”.
A su vez, se allegó la comunicación n.° 20155300400791 del 29 de diciembre de 2015, dirigida al Banco de Bogotá, mediante la cual la coordinadora del grupo de recursos financieros de la ANM solicitó debitar la suma de $453’167.265 y expedir un cheque de gerencia, cuyo beneficiario sería la señora Gloria Stella Arias Pinzón; nota débito expedida por el Banco de Bogotá en la que consta que el 29 de diciembre de 2015 se expidió un cheque de gerencia por la suma de $453’167.265 y formato de consignación del Banco BBVA por valor de $453’167.265, a nombre de la señora Gloria Stella Arias Pinzón, sellada el 30 de diciembre siguiente.
Folios 63 a 66, 79 a 89 y 149 del cuaderno de pruebas y 34, 35 y 36 del cuaderno principal. 22 “En relación con la prueba de la calidad de servidor o ex servidor público del demandado en el medio de control de repetición, no obra exigencia legal que requiera un específico medio probatorio, de ahí que no haya restricción que excluya la posibilidad de que tal calidad sea probada “por confesión”.
Por esta razón, la confesión por apoderado tiene pleno valor probatorio”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1° de marzo de 2024, exp. 70456. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 9 o las certificaciones expedidas por las oficinas de talento humano, la parte actora pueda valerse de cualquier medio probatorio para acreditar tal condición23. 32.
Al presente asunto se allegó copia de la Resolución D-273 del 21 de junio de 201024, la cual fue suscrita por el señor Mario Ballesteros Mejía, en su condición de director general del Ingeominas25, así como también se cuenta con las propias manifestaciones realizadas por su apoderado26, quien aceptó dicha condición en la contestación de la demanda27, de ahí que para la Sala tales medios de prueba resulten idóneos para demostrar la calidad de ex agente del Estado del demandado.
Imputación de responsabilidad Cuestión previa. Delimitación de la conducta objeto de análisis 23 Sobre el particular, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia también ha considerado: “es errado sostener que la única manera de acreditar la condición especial de servidor público es a través de la resolución de nombramiento y del acta de posesión del cargo.
Por regla general, rige el principio de libertad probatoria acorde con el cual los hechos y las circunstancias de interés para la solución correcta del caso se podrán probar por cualquiera de los medios de prueba establecidos o por cualquier medio técnico científico que no vulnere los derechos humanos. En exceptuados casos previstos por la ley se exige que determinado enunciado fáctico debe probarse mediante un medio específico de prueba. pero ese no es el caso de la condición de servidor público.
Al margen de la mayor o menor precisión en punto a la forma de vinculación y otras particularidades del nexo funcional con el Estado, ningún precepto normativo condiciona la convicción del juez sobre tal aspecto a que lo establezca con dichos documentos. Quizás, desde luego, lo aconsejable y la práctica judicial así lo ratifica que la resolución de nombramiento y el acta de posesión sean dos referentes importantes para precisar el tipo de relación del servidor con la entidad, así como sus funciones, empero ello no se torna imprescindible para acreditar la condición del sujeto activo calificado” (negrillas fuera del original).
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 19 de marzo de 2019, SP965-2019, radicación 49.184. M.P. Patricia Salazar Cuellar. 24 Folio 153 del cuaderno de pruebas. 25 Se deja constancia de que a este proceso no se allegó el acta de posesión del demandado, así como tampoco alguna certificación y/o documentación en ese sentido. 26 “En virtud de las disposiciones que regulan la confesión judicial, artículos 165 y 193 del CGP, las manifestaciones contenidas en la demanda se valorarán probatoriamente, en cuanto cumplan los requisitos establecidos en el artículo 191 ejusdem, en especial, para el caso concreto siempre que sean expresas, conscientes y libres, versen sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria, recaigan sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba y sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento” (se destaca).
Aplicación que puede verse, entre otras, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 9 de julio de 2020, exp. 58957 y sentencia del 15 de marzo de 2024, exp. 70456. 27 De las afirmaciones realizadas en la contestación de la demanda se destacan las siguientes: “Se encuentra plenamente establecido que el señor Mario Ballesteros Mejía ejercía el cargo de Director General del antiguo INGEOMINAS.
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.4 del Decreto 252 de 2004, norma orgánica de la entidad, era función del Director General la de nombrar y remover el personal de dicho Instituto. “La Resolución No. D-273 de junio 21 de 2010, por la cual se dispuso declarar insubsistente el nombramiento de la Economista Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón en el cargo de Subdirector General de Entidad Descentralizada, Código 040, Grado 16, de la Planta de Personal del Instituto, Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero, Sede Central, fue expedida por el Director General de INGEOMINAS, en ejercicio de sus facultades reglamentarias y de la facultad discrecional dispuesta para la insubsistencia de empleos de libre nombramiento y remoción”.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 10 33. Esta Subsección28 ha sido enfática en señalar que una imputación en la que se alegue que el demandado incurrió en dolo y en culpa grave de manera concomitante no es procedente, por cuanto no es posible que un funcionario de manera consciente y voluntaria quiera un resultado ajeno a las finalidades del servicio (dolo) y, al mismo tiempo, no pretenda desmejorarlo; no obstante, si se considera que el caso concreto permite una doble atribución de responsabilidad, la parte interesada deberá plantear las distintas imputaciones de forma separada (como pretensión principal y subsidiaria) y sustentarlas, en la medida en que solo así se garantiza el ejercicio del derecho de defensa por parte del demandado. 34.
En el presente asunto, evidencia la Sala que, aunque en uno de los apartes de la demanda se calificó la conducta del señor Mario Ballesteros Mejía como gravemente culposa, lo cierto es que esa es la única mención que se hizo a dicha tipología de conducta, en tanto que, como quedó visto, los esfuerzos argumentativos de la ANM se dirigieron única y exclusivamente a estructurar la presunción de dolo contenida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, razón por la cual esta última modalidad de conducta es la única que se puede analizar en este asunto. 35.
Como se indicó, la ANM le reprochó al señor Mario Ballesteros Mejía haber declarado insubsistente el nombramiento de la señora Gloria Stella Arias Pinzón por las discrepancias que existían entre ella y su superior jerárquico, el director del servicio minero del Ingeominas. 36. Para la entidad demandante, la finalidad perseguida por el demandado con su decisión no fue la de mejorar el servicio, sino favorecer “exclusivamente intereses personales y particulares de los agentes del Estado”, de ahí que su comportamiento se enmarcara en una desviación de poder.
Afirmó que dicha conclusión se desprendía del “análisis juicioso” del material probatorio que se allegó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 28 “Bajo ese contexto, realizar una imputación en la que se alegue una culpa grave y dolo de manera concomitante no resulta viable, dado que no es posible que el funcionario o exfuncionario, al mismo tiempo, quiera el resultado ajeno a las finalidades del servicio y, a su vez, no busque desmejorarlo.
Así, si el caso concreto permite una doble atribución de la conducta respecto de cada actuación desplegada o si la conducta amerita varias imputaciones de ese tipo, el interesado deberá plantear sus pretensiones de manera principal y subsidiaria, dado que, de esa forma, el demandado podrá ejercer su derecho de defensa debidamente”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 62110.
C.P. María Adriana Marín; reiterada por esta Subsección, entre otras, en las siguientes providencias: del 15 de septiembre de 2023, exp. 67371, del 3 de marzo de 2023, exp. 68569, del 21 de abril de 2022, exp. 67609, del 7 de diciembre de 2021, exp. 58163, del 21 de noviembre de 2022, exp. 62364. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 11 37.
Bajo ese entendido, dado que la imputación de responsabilidad en contra del demandado se edificó sobre una conducta dolosa, apoyada en la presunción del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, el análisis de la Sala gravitará en torno a definir si el material probatorio allegado a este proceso resulta suficiente para demostrar el supuesto de hecho contenido en la aludida presunción. 38.
Para resolver lo anterior, la Sala realizará unas consideraciones sobre las presunciones de culpa grave y dolo establecidas en la Ley 678 de 2001 y, luego, abordará el fondo del asunto. Presunciones de culpa grave y dolo 39. Esta Corporación29, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2002, indicó que las presunciones de dolo y culpa grave contempladas en la Ley 678 de 2001 son legales -que admiten prueba en contrario- con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa del demandado, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, se le habría quitado la posibilidad de demostrar que su conducta no fue premeditada, imprudente o manifiestamente negligente30. 40.
En línea con lo anterior se ha explicado que cuando la pretensión de regreso se fundamenta en una de las referidas presunciones, como ocurre en este caso, la entidad tiene que demostrar el supuesto de hecho que le sirve de sustento para que pueda operar frente al demandado31. 41. Así también lo dejó claro la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, al señalar que para la correcta utilización de las presunciones es indispensable que la administración acredite “el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere”. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2017, exp. 45203, reiterada por esta Subsección, entre otras, en las sentencias del 7 de agosto de 2017, exp. 42777 y del 20 de junio de 2023, exp. 58198. 30 “.. de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.
Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’”.
Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40755. C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2017, exp. 45203, reiterada, entre otras, en la sentencia del 19 de marzo de 2019, exp. 52945.
C.P. María Adriana Marín. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 12 42. Exigencia que, de acuerdo con la referida autoridad judicial, adquiere mayor relevancia en los casos relacionados con despidos o retiros de personal, en los cuales, pese a que los supuestos de hecho de las presunciones se asemejan a algunas de las causales de nulidad, “lo cierto es que la declaratoria de la ilegalidad de una resolución de desvinculación no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”32. 43.
Según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, la conducta es dolosa cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado y se presume que existe dolo en la actuación del agente, entre otros eventos, por obrar con desviación de poder (núm. 1). 44. La desviación de poder consiste en que la atribución de que está investida una autoridad no se ejerce para obtener el fin o cometido que la ley persigue, sino para uno distinto, razón por la cual para que se configure, el juez debe llegar a la pena convicción de que quien profirió el acto administrativo se alejó de la finalidad del buen servicio33. 45.
Al respecto, en reciente oportunidad esta Subsección se pronunció: 32 “Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.
En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros”.
Corte Constitucional, sentencia SU- 354 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 33 “El móvil, como ha sido definido, es el fin o el propósito que se quiere lograr con la expedición de una decisión administrativa, esto es, lo que en definitiva conlleva a la autoridad a tomar una medida en determinado sentido, pero atendiendo siempre el interés general y el mejoramiento del servicio público.
Por eso se dice que cuando la autoridad profiere una decisión administrativa para la cual la ley le ha otorgado competencia, pero lo hace con un fin distinto del previsto por el legislador se incurre en una desviación de poder Este vicio se configura cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de quien actúa a nombre de la Administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas en las que debe fundarse que, tratándose de actos discrecionales, no es otro que el interés general o el bien común. Así pues, demostrar la desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma.
Cuando se invoca este vicio, necesariamente, la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión” (se destaca). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 3 de mayo de 2007, rad. 4470-04.
C.P. Alberto Arango Mantilla. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 13 “A quien alega este vicio se le impone demostrar con total certidumbre el “iter” de desviación seguido por el funcionario del Estado que despliega sus prerrogativas en beneficio propio, de un tercero o, en general, de un fin que no consulta el sistema jurídico, debiéndose adentrar en el campo volitivo de los funcionarios que disponen de la titularidad del poder; cuestión que no se acredita únicamente con la sentencia que analizó la legalidad del acto administrativo”34. 46.
En efecto, como se explicó en la sentencia SU-354 de 2020, los jueces deben velar por la correcta aplicación de las presunciones y verificar que el hecho indicador de cada una de ellas se acredite, lo cual en el caso de la presunción de dolo prevista en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 (en su redacción original) no se cumple con la sola declaratoria de nulidad de la decisión, por cuanto la existencia de un objetivo contrario al del buen servicio debe quedar plenamente demostrada en el proceso de repetición: “3.18.
A partir del estudio precedente de la sentencia cuestionada, la Sala advierte que el Consejo de Estado en ningún momento se detuvo a analizar si el hecho indicador de la presunción de dolo del artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, este es, “obrar con desviación de poder”, era atribuible o no a (…). 3.19. En efecto, el Consejo de Estado se centró en demostrar que la argumentación que desarrolló el Tribunal Administrativo del Quindío para declarar la nulidad de las resoluciones de insubsistencia de José Elmer Arias Santa, es asimilable a la fundamentación que en materia laboral administrativa se ha utilizado para dejar sin efectos actos de desvinculación por haber sido proferidos con desviación de poder. 3.20.
Empero, dicha corporación no realizó un ejercicio orientado a demostrar en concreto por qué puede afirmarse que Luis Camilo Osorio Isaza actuó con desviación de poder al desvincular a José Elmer Arias Santa con base en los dispuesto en el artículo 153.3 de la Ley 270 de 1996, es decir, buscando una finalidad diferente al buen servicio.
Ciertamente, el único argumento presentado sobre el particular fue que el demandado, por competencia, suscribió las resoluciones de insubsistencia que originaron el daño indemnizado. 3.21. Al respecto, esta Corporación observa que en la sentencia impugnada se invierte el sentido de la carga de la prueba y donde la ley dice que se presume el dolo a partir de la acreditación de la desviación de poder, la autoridad accionada parte de inferir la desviación de poder, imponiéndole al servidor público la carga de desvirtuar tal supuesto. 3.22.
El referido escenario resulta complejo para el demandado, porque su defensa efectiva comporta la demostración de una afirmación negativa consistente en que no se tuvo finalidad distinta de la propia del servicio, cuando lo que correspondería según el derecho positivo es que el Estado acredite la existencia de un objetivo contrario al buen servicio, el cual, entonces sí, configuraría una desviación de poder y sería susceptible de controversia por el servidor público. 3.23.
En este sentido, es evidente que en la sentencia cuestionada el esfuerzo argumentativo del Consejo de Estado no se orientó a establecer la existencia de una desviación de poder atribuible a (…), sino que, a partir de darla por establecida con base en la sentencia de nulidad, se afirma que le correspondía al demandado aportar los elementos probatorios dirigidos a desvirtuarla”35. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1° de marzo de 2024, exp. 70456.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 35 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 14 Caso concreto 47. Bajo la anterior precisión, la Sala se referirá al escaso material probatorio allegado a este proceso y, con base en éste, definirá si se acreditó el supuesto de hecho de la presunción de dolo que se invocó en contra del demandado: 48.
Las pruebas allegadas al presente proceso son36: 49. Resolución n.° 188 del 1° de junio de 2009, por medio de la cual se efectuó el nombramiento, con carácter ordinario, de la señora Gloria Stella Arias Pinzón en el cargo “de subdirector general de entidad descentralizada”, código 0040, grado 16 de la planta de personal del Ingeominas y se le asignaron las funciones de subdirectora de Fiscalización y Ordenamiento Minero37. 50.
Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, a través de la cual el director general del Ingeominas declaró insubsistente el nombramiento de la señora Gloria Stella Arias Pinzón. El contenido del referido acto administrativo es del siguiente tenor: “Resolución D-273 Por medio de la cual se declara insubsistente un nombramiento EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA, INGEOMINAS En uso de las facultades legales, estatutarias, en especial las conferidas en el artículo 12 del Decreto 252 de enero 28 de 2004 y el artículo 107 del Decreto 1950 de 1973 RESUELVE Artículo 1.
Declarar insubsistente a partir de la fecha el nombramiento de la economista Gloria del Socorro Arias Pinzón, identificada con c.c. (…), en el cargo de subdirector general de entidad descentralizada, código 0040, grado 16, de la planta de personal del instituto, subdirección de fiscalización y ordenamiento minero, sede central. Artículo 2.
La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNIQUESE Y CÚMPLASE Mario Ballesteros Mejía Director general” 51. Sentencia del 4 de junio de 2012, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá declaró la nulidad de la 36 Se deja constancia de que, además de los documentos relacionados como prueba del pago de la condena, los siguientes son los únicos que reposan en el plenario. 37 Folio 92 del cuaderno de pruebas.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 15 Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, por la causal de desviación de poder y, como consecuencia, ordenó el reintegro de la señora Gloria Stella Arias Pinzón al cargo que ocupaba en el Ingeominas, además del pago de los salarios y prestaciones que dejó de recibir38. 52.
Sentencia del 9 de abril de 2013, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia del 4 de junio de 2012, por considerar que los testimonios recibidos en ese proceso daban cuenta de las diferencias que existían entre la señora Gloria Stella Arias Pinzón y su superior jerárquico, el director del Servicio Minero del Ingeominas.
En criterio del Tribunal, esa fue la razón por la que se declaró insubsistente su nombramiento, por lo que se imponía concluir que la decisión se expidió por razones distintas al buen servicio: “Estos hechos permiten encontrar desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, toda vez que si bien la prueba testimonial no puede valorarse en forma acelerada o irreflexiva, sino que deben tenerse en cuenta presupuestos esenciales como la imparcialidad, el conocimiento pleno del tema del cual dan fe, la razón de su dicho, la coherencia de sus afirmaciones, entre otros aspectos, que permitan analizar el caso concreto con objetividad y criterio de razonabilidad, también lo es que en el caso en cuestión se configuró, habida cuenta de que los señalamientos de la misma pasaron de ser meras afirmaciones a hechos con soporte probatorio y por lo tanto cuentan con la entidad suficiente para estructurar el señalado vicio que invalida la actuación reprochada.
En otras palabras, con la apreciación del recaudo probatorio se logró determinar el malestar laboral que nació en la entidad con el reajuste de regalías a Cerro Matoso y su reclamo efectuado por la actora, así como el deterioro de sus relaciones con el doctor Ceballos Arroyave, quien era en su momento su superior jerárquico, siendo esta circunstancia el hecho determinante que conllevó a que el nominador tomará la determinación de declarar la insubsistencia del nombramiento de la accionante.
Con lo anterior se tiene entonces que correspondiéndole a la demandante la carga de la prueba de infirmar la presunción de legalidad que goza el acto de insubsistencia y arrimar al plenario los medios de convicción necesarios de manera que pueda desvirtuarse dicha presunción, logró demostrar fehacientemente que el acto objeto de acusación se inspiró en razones ajenas o distintas al fin señalado por el legislador, permitiendo así establecer la presencia de desviación de poder en su expedición” 39. 53.
Decisión del 19 de diciembre de 2014, mediante la cual Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa absolvió al aquí demandado del cargo formulado por “la supuesta extralimitación de funciones desbordando la supuesta facultad discrecional que conllevan los cargos de libre nombramiento y remoción” en el caso de la declaratoria de insubsistencia de la señora Gloria Stella Arias Pinzón. El principal argumento expuesto por el fallador se transcribe a continuación: 38 Folios 1 a 35 del cuaderno de pruebas. 39 Folios 36 a 52 del cuaderno de pruebas.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 16 “Si bien es cierto la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010 fue declarada nula en sede judicial, observa este despacho la ruptura de la relación de confianza, elemento indispensable frente a los empleos de libre nombramiento y remoción; sin embargo, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se evidencia un análisis de la motivación del señor Mario Ballesteros Mejía para resolver la terminación de la relación laboral de la funcionaria en comento con el Ingeominas, puesto que solo se basa en apreciaciones personales de dos personas vinculadas con la entidad, sin demostrar la responsabilidad del aquí investigado para emitir un acto con desviación de poder.
Además, cabe señalar que aunque hubiese sido declarada la nulidad de dicho acto administrativo y se le atribuyó su causa al malestar laboral que surgió en la entidad con el reajuste de regalías a Cerro Matoso S.A. y su reclamo efectuado por la actora, así como el deterioro de las relaciones con el señor Ceballos Arroyave, superior jerárquico; sin embargo, no fue acreditada fehacientemente la ruptura de la confianza entre la doctora Arias Pinzón y el doctor Ballesteros Mejía para ser retirada del cargo de libre nombramiento y remoción que ostentaba en Ingeominas.
Lo anterior significa que, aunque la entidad fuera condenada a restablecer el derecho de la actora no representa por este hecho que la responsabilidad sea del representante legal quien suscribió el acto administrativo en ejercicio de sus funciones, porque de ser así estaríamos ante una responsabilidad objetiva, proscrita en el ordenamiento jurídico”40. 54.
Por último, se tiene que a este proceso se allegó copia de la evaluación de un acuerdo de gestión suscrito el 15 de febrero de 2010 entre el señor José Fernando Ceballos Arroyave, “director del Servicio Minero del Ingeominas como superior jerárquico y la señora Gloria Stella del Socorro Arias Pinzón, titular del cargo de subdirector de Fiscalización y Ordenamiento Minero” y de las siguientes resoluciones: Resolución 939 del 16 de noviembre de 2004, Resolución 332 del 5 de agosto de 2005 y Resolución 546 del 18 de diciembre de 2007, contentivas de las funciones asignadas a la dirección de servicio minero del Ingeominas y sus dependencias, entre ellas, la subdirección de fiscalización y ordenamiento minero. 55.
De las pruebas relacionadas de manera precedente se desprende que el señor Mario Ballesteros Mejía, en su condición de director general del Ingeominas y en uso de la facultad que le asistía como nominador41, suscribió la Resolución D- 273 del 21 de junio de 2010, por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento de la señora Gloria Stella Arias Pinzón en el cargo de subdirectora 40 Índice 21 del sistema de gestión judicial SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41 En efecto, al revisar el contenido de dicho acto administrativo se observa que las normas con fundamento en las cuales el aquí demandante dispuso el retiro de la señora Arias Pinzón corresponden al artículo 12 del Decreto 252 de 2004 y al artículo 107 del Decreto 1950 de 1973.
De acuerdo con el primero, eran funciones del director general, entre otras, nombrar y remover el personal, efectuar los traslados, ascensos y remociones y aplicar el régimen disciplinario, con arreglo a las normas vigentes, así como las demás que se relacionen con la organización y funcionamiento de la entidad y no estén expresamente atribuidas a otra autoridad y las que le asigne el Consejo Directivo.
De otra parte, la segunda de las normas citadas es del siguiente tenor: “En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados”. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 17 de Fiscalización y Ordenamiento Minero, código 004, grado 16, el cual era de libre nombramiento y remoción. 56.
De igual forma, se advierte que la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010 fue anulada por esta jurisdicción, así como también que, como consecuencia de esa decisión, el demandado fue investigado por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, autoridad que el 15 de febrero de 2010 dictó fallo absolutorio a su favor. 57.
Como se indicó, para la entidad demandante la finalidad perseguida por el señor Mario Ballesteros Mejía no fue mejorar el servicio, sino favorecer “exclusivamente intereses personales y particulares de los agentes del Estado”, todo lo cual se desprendía de la valoración probatoria y consideraciones plasmadas en las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento que promovió la afectada con esa decisión. 58.
Lo anterior fue controvertido por el demandado, al estimar que dichas providencias resultaban insuficientes para demostrar su culpabilidad y que la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la señora Arias Pinzón fue una decisión que se adoptó en ejercicio de su facultad discrecional, la cual, incluso, fue convalidada en el proceso disciplinario que se adelantó en su contra. 59.
Preliminarmente se advierte que el argumento propuesto por la ANM no está llamado a prosperar, por las siguientes razones: 60. Como en reiteradas oportunidades lo ha sostenido la Sección Tercera de esta Corporación, la condena de una entidad estatal, a través de un juicio previo y totalmente ajeno al de la referencia -por razón de su objeto, de las partes que intervienen, de las pretensiones que se examinan e incluso de los medios de prueba que se allegan y se valoran para la expedición del respectivo fallo- no implica automáticamente la responsabilidad de la persona que eventualmente hubiere ocasionado el daño por el cual resultó condenado el Estado, por cuanto la conducta que se le endilga debe quedar establecida en el respectivo proceso de repetición42. 61.
En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al referido medio de control, el juez de este tipo de procesos 42 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 18 no puede limitarse a reproducir, de manera mecánica, las consideraciones de la sentencia por medio de la cual se condenó a una entidad pública, sino que debe evaluar la conducta personal y subjetiva del sujeto pasivo de la litis, con apoyo en los medios de prueba oportuna, regular y debidamente allegados a este nuevo juicio. 62.
Idéntica conclusión se predica respecto de las consideraciones y conclusiones probatorias a las que arribaron dichos jueces, las cuales tampoco pueden ser tenidas en cuenta en sede de repetición, por cuanto, contrario a lo sugerido por la ANM, ello implicaría aceptar el juicio que se formó el juez de un proceso diferente, sin que el aquí demandado tenga la oportunidad de contradecir tales argumentos, refutar las pruebas o intervenir en su producción43. 63.
En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, al precisar que “está prohibida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado contenidas en la providencia condenatoria a la administración”, por cuanto la determinación de la responsabilidad del agente debe sustentarse en los elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su derecho de defensa. 64.
Bajo ese entendido, es claro que las consideraciones de las sentencias del 4 de junio de 2012 y del 9 de abril de 2013, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, no constituyen prueba de la finalidad oculta que se le reprochó al demandado44 y, por tanto, la imputación que se realizó en su contra no está llamada a prosperar. 43 “Las consideraciones de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no son oponibles a los agentes estatales demandados porque estos no hicieron parte de dicho proceso, y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas al presente trámite.
Por consiguiente, tales sentencias no pueden ser tenidas como prueba del elemento subjetivo de la repetición”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de noviembre de 2023, exp. 66200. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 44 “… esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa que da lugar la acción de repetición (…).
Ahora bien, esta Corporación llama la atención de que el análisis de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral está determinado por principios constitucionales específicos (v. gr. favorabilidad, in dubio pro operario y condición más beneficiosa), los cuales permiten que, bajo ciertos supuestos, se realice un uso atemporal de las fuentes del derecho a fin de proteger al trabajador.
Sin embargo, dicha clase de examen es incompatible con la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado, en la que se requiere que a éste se le realice una imputación del daño antijurídico indemnizado por la administración a título de Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 19 65.
En este orden de ideas, si la ANM pretendía que en este proceso se tuvieran en cuenta las pruebas que se practicaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en concreto, los testimonios de las dos compañeras de la señora Arias Pinzón, tenía que aportarlas y/o solicitar su traslado en la demanda o en las demás oportunidades legales previstas para tal efecto; sin embargo, como se advirtió en el proveído del 28 de octubre de 202245, la entidad demandante no adelantó ninguna actuación en ese sentido y, aunque consta que en la demanda se pidió que se recibieran las declaraciones de las señoras Gloria Stella Arias Pinzón y Mélida Andrea Cabezas, el decreto de tales pruebas se rechazó por incumplir con los requisitos previstos en el artículo 212 del C.G.P., sin que la parte actora manifestara alguna objeción. 66.
En línea con lo anterior, la Sala advierte que las demás pruebas que se arrimaron al proceso, a saber: las resoluciones 939 del 16 de noviembre de 2004, 332 del 5 de agosto de 2005 y 546 del 18 de diciembre de 2007; la evaluación del acuerdo de gestión suscrito entre el señor José Fernando Ceballos Arroyave y la señora Gloria Stella Arias Pinzón y la decisión del 19 de diciembre de 2014, proferida, en primera instancia, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, tampoco dan cuenta de que con la decisión de retirar del servicio a la señora Gloria Stella Arias Pinzón el demandado persiguió un propósito particular, personal o arbitrario46. 67.
En cuanto a las referidas resoluciones, se observa que nada dicen sobre la supuesta intencionalidad desviada del servicio por parte del señor Ballesteros Mejía, toda vez que se trata de actos administrativos generales contentivos de las culpa grave o dolo con base en las leyes y la jurisprudencia en vigor para la época de los hechos que dieron origen al menoscabo, sin que sea posible la aplicación retroactiva de las mismas, so pena de vulnerar el derecho al debido proceso” (negrillas fuera del original).
Corte Constitucional, sentencia SU-254 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 45 Se recuerda que en dicha providencia se prescindió de la audiencia inicial para, en su lugar, dictar sentencia anticipada y, como consecuencia, se decretaron las pruebas aportadas, se fijó el litigio y se ordenó la prestación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público.
Sobre el particular, la Sala se remite a la información consignada en el pie de página n.° 7 de esta providencia. 46 “El ejercicio de la facultad discrecional por parte del nominador debe adecuarse a los principios y reglas establecidas en la Constitución, así como a los fines esenciales del Estado, lo cual excluye de plano la arbitrariedad.
En el Estado de derecho las competencias son regladas y, por tanto, las facultades discrecionales son excepcionales y restringidas. De manera que el ejercicio de ellas debe dirigirse a obtener una mejor calidad y la eficiente prestación de la función pública asignada. En tratándose de actos de retiro del servicio por declaratoria de insubsistencia, reitera la Sala, que la facultad discrecional de remover libremente al personal no puede sustentarse en razones diferentes a las del buen servicio (art. 36 C.C.A), la cual debe ejercerse en consonancia con el interés general (art. 2º C.P.)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 3 de mayo de 2007, rad. 4470-04. C.P. Alberto Arango Mantilla. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 20 funciones asignadas a la dirección del servicio minero y sus dependencias, las cuales, por obvias razones, no ofrecen información alguna sobre los antecedentes que llevaron a la expedición de la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010, así como tampoco sobre el dolo imputado al aludido funcionario en el ejercicio de la facultad discrecional que le asistía por tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoción. 68.
Ahora, frente a la evaluación del acuerdo de gestión suscrito entre la entonces subdirectora de Fiscalización y Ordenamiento Minero y el director del Servicio Minero del Ingeominas, se debe señalar que el señor Ballesteros Mejía no intervino en su producción47 y que su contenido refleja únicamente los objetivos y los compromisos generales pactados entre la referida señora, en su condición de gerente público, y su superior jerárquico en el marco del plan operativo de la entidad48, por el período de un año, de ahí que, como se concluyó en el acápite anterior, dicho documento tampoco permite establecer las circunstancias que rodearon la expedición de la Resolución D-273 del 21 de junio de 2010 por parte del aquí demandado. 69.
Por último, respecto de la decisión del 19 de diciembre de 2014, proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, la Sala estima que, lejos de ser indicativa de alguna conducta irregular por parte del demandado, lo que evidencia es que por los mismos hechos por los cuales se promovió el medio de control de repetición el señor Mario Ballesteros Mejía fue 47 Porque se trata de un acuerdo que suscriben los superiores jerárquicos con los gerentes.
Se trata de un acuerdo que, como la ley lo indica lo suscribió ella como gerente público y el director del servicio minero como superior jerárquico. Al respecto, el artículo 50 de la Ley 909 de 2004 dispone lo siguiente: “1. Una vez nombrado el gerente público, de manera concertada con su superior jerárquico, determinará los objetivos a cumplir. 2.
El acuerdo de gestión concretará los compromisos adoptados por el gerente público con su superior y describirá los resultados esperados en términos de cantidad y calidad. En el acuerdo de gestión se identificarán los indicadores y los medios de verificación de estos indicadores. 3. El acuerdo de gestión será evaluado por el superior jerárquico en el término máximo de tres (3) meses después de acabar el ejercicio, según el grado de cumplimiento de objetivos.
La evaluación se hará por escrito y se dejará constancia del grado de cumplimiento de los objetivos. 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará a las distintas autoridades de las respectivas entidades públicas para garantizar la implantación del sistema. A tal efecto, podrá diseñar las metodologías e instrumentos que considere oportunos.
PARÁGRAFO. Es deber de los Gerentes Públicos cumplir los acuerdos de gestión, sin que esto afecte la discrecionalidad para su retiro”. 48 Los objetivos acordados fueron los siguientes: 1. Asesorar al superior jerárquico en temas propios de la misión y objetivos de la entidad; 2. Desarrollar funciones delegadas y encargos concretos; 3. Desarrollar, en sustitución del superior jerárquico, tareas representativas de la entidad; 4.
Afrontar cambios organizativos o reformas contingentes de la entidad y 5. Resolver y gestionar anomalías que se produzcan en el funcionamiento ordinario de la entidad. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 21 objeto de una investigación disciplinaria en la que resultó absuelto, por cuanto no se demostró su culpabilidad. 70.
Bajo este contexto, para la Sala resulta evidente la ligereza con la cual la ANM atendió el proceso de repetición, toda vez que simplemente se limitó a afirmar que la intención perseguida por el señor Mario Ballesteros Mejía, al retirar del servicio a una empleada que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, fue contraria al buen servicio, con base en las consideraciones de las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento que promovió la afectada con esa decisión, sin esforzarse por allegar pruebas tendientes a acreditar que la verdadera intención del demandado fue favorecer “exclusivamente intereses personales y particulares de los agentes del Estado”, como enfáticamente lo afirmó. 71.
Lo expuesto con antelación, en modo alguno significa que el operador judicial del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se hubiese equivocado, sino que, en el marco de la libre valoración de pruebas, el juez de la repetición arriba a conclusiones jurídicas distintas y, en este caso, el escaso material probatorio allegado al proceso no permite demostrar la intención alejada del buen servicio público que se le atribuyó al demandado. 72.
Al respecto, en un caso similar al que ahora se analiza esta Subsección se pronunció de la siguiente manera: “Debe tenerse en cuenta que el juicio de legalidad que se realizó en el proceso que dio lugar a la condena fue respecto de la entidad demandante y que el señor (…) no fue vinculado al mismo. Lo reseñado exige que el demandado tenga la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se requiere para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó en un juicio en el que, se repite, no fue parte.
Se precisa que los procesos de nulidad y restablecimiento están orientados a analizar la procedencia y necesidad de supresión de un acto administrativo y la eliminación de sus consecuencias jurídicas, en la medida en que se alega que adolece de vicios de legalidad. Es por ello que la sentencia proferida en un juicio de legalidad de un acto administrativo no acredita, por sí misma, el dolo de un servidor público, análisis en el que es necesario verificar el despliegue conductual del agente.
Con lo anterior no pretende la Sala realizar un nuevo juicio de lo que se decidió en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que, además, hicieron tránsito a cosa juzgada, sino que la determinación de la responsabilidad de (…) en sede de repetición se sustentará en los elementos de juicio allegados a este proceso, donde él ha tenido la oportunidad de ejercer su derecho de defensa”49. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 62571.
Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 22 73. Se recuerda que con la figura de la repetición el legislador no pretendió imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público, razón por la cual su procedencia está condicionada a que, además de los requisitos objetivos, se acredite con suficiencia la intervención de los funcionarios en la ocurrencia de daños antijurídicos; además de que su comportamiento fue “premeditado, negligente o manifiestamente imprudente”50. 74.
Así las cosas, dado que la ANM no realizó un ejercicio probatorio tendiente a demostrar que la finalidad perseguida por el demandado con su decisión fue la de favorecer “exclusivamente intereses personales y particulares de los agentes del Estado”, para la Sala es claro que no se demostró el supuesto de hecho que le da sustento a la presunción de dolo establecida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 200151, por lo que las pretensiones formuladas en contra del señor Mario Ballesteros Mejía por la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento que promovió la señora Gloria Stella Arias Pinzón no tienen vocación de prosperidad.
Condena en costas 75. El artículo 188 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 76. Esta Subsección52, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 200153, ha considerado que el proceso que se adelanta en 50 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2020.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiterada en la sentencia SU-259 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 51 En un caso similar, esta Subsección se pronunció de la siguiente manera:” A juicio de la Sala, sin embargo, el solo hecho de que en el fallo condenatorio que dio lugar a la presente controversia, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado hubiere concluido que el oficio expedido por la señora Perlaza Nicoli era un verdadero acto administrativo, viciado de nulidad no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad a la demandada, a título de dolo o culpa grave.
Si así fuera, bastaría con la constatación de los requisitos objetivos (existencia de condena, prueba del pago y condición de agente o ex agente estatal) para predicar, sin excepciones, la responsabilidad patrimonial del demandado. Y, como se vio, para la prosperidad de la demanda de repetición, la Constitución y la ley exigen, además de los requisitos objetivos, la verificación de un aspecto subjetivo relacionado con la valoración de la conducta del demandado, que debe ser dolosa o gravemente culposa, la cual, se reitera, no fue acreditada por la entidad pública demandante” (se resalta).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, exp. 45806. C.P. María Adriana Marín. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 59.139; sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519; sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 51.949 y sentencia del 7 de mayo de 2021, exp. 58.503. 53 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 250002336000201602615 01 (70565) Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Mario Ballesteros Mejía Referencia: Medio de control de repetición 23 ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues se busca la protección del patrimonio público. 77.
Así las cosas, dado que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la Agencia Nacional de Minería. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF