1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2026-00714-01 Demandante: JESÚS ELVER TORRES REYES Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE Tema: Revoca decisión de primera instancia. La parte accionante no agotó el requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte accionante, contra la sentencia del 25 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 El señor Jesús Elver Reyes Torres, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción constitucional dispuesta en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, presentó demanda en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje2, en lo sucesivo SENA, en la que solicitó el cumplimiento del mandato que, en su sentir, se desprende del acto administrativo CV-211035 del 17 de noviembre de 2015. 1.2.

Hechos El accionante narró que en el año 2013 participó y ganó en la Convocatoria 23 del Fondo Emprender, con un proyecto en el cual se llevaría a cabo la construcción de una vivienda de interés social. No obstante, el predio en donde se llevaría a cabo la 1 Ver índice 3, cuaderno de primera instancia 2 Artículo 1. ° Ley 119 de 1994.

El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co edificación hacía parte de un lote de mayor extensión y, conforme los requisitos especiales, no era idóneo para la ejecución de la obra.

Conforme lo anterior, según el señor Torres Reyes, por recomendación de algunos funcionarios, presentó renuncia a los recursos económicos correspondientes, para así poder postularse a futuras convocatorias. Posteriormente, el actor presentó un derecho de petición ante Fonade en el que requirió información para determinar la posibilidad del actor para poderse presentar a una nueva convocatoria.

A lo anterior, se emitió respuesta mediante oficio CV 211035 del 17 de noviembre de 2015 en la que se explicó que actualmente se estaba adelantando la etapa de liquidación y que una vez finalice éste se podría presentar nuevamente. No obstante, explicó que en los años 2020 y 2024 se postuló a otras convocatorias en Tolima y Antioquia, respectivamente, donde se le informó que se encontraba inhabilitado por haber recibido recursos del fondo ya mencionado. 1.3.

Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones El asunto fue radicado inicialmente ante el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, autoridad que declaró su falta de competencia por auto del 30 de abril de 2026 y ordenó su envió al Tribunal Administrativo de Antioquia.

Posteriormente, el Magistrado ponente de la citada corporación, mediante proveído del 7 de mayo de 2026, admitió la acción constitucional y ordenó la notificación de la autoridad demandada. 1.3.2. SENA Como punto de partida precisó que los desembolsos de los dineros siempre se encuentran sujetos al cumplimiento de las condiciones correspondientes, las cuales se ajustan y modifican para cada una de las convocatorias.

A partir de la anterior premisa, acotó que no es plausible aplicar los criterios usados en el año 2013 a una convocatoria vigente. En segundo lugar, indicó que muchos de los hechos que afirma el señor Torres Reyes carecen de medios de prueba que permitan corroborar su ocurrencia en la forma en que son plasmados. En ese sentido, indicó que algunas aseveraciones corresponden más a las apreciaciones del actor.

Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, indicó que la supuesta obligación que se pretende cumplir a través de la presente acción constitucional, es de imposible acatamiento en los términos pretendidos por el actor.

Al respecto, mediante respuesta del 11 de abril de 2026, la entidad indicó que, dado el hecho de haber sido beneficiario en anterior convocatoria, no era posible acceder a nuevas convocatorias por estar expresamente prohibido y con independencia de que se hayan o no ejecutados los dineros. 1.4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, dictó sentencia el 25 de mayo de 2026, en la que negó las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, indicó lo siguiente: La Sala observa, en primer lugar, que sí existe un acto administrativo susceptible, en abstracto, de ser invocado a través de la acción de cumplimiento, esto es, el acto CV- 211035 de 2015. Sin embargo, de su texto no emerge actualmente un deber claro, puro e incondicionado a cargo de la entidad demandada, pues la posibilidad allí mencionada de volver a participar en nuevas convocatorias aparece supeditada a la finalización del trámite de liquidación contractual y, además, al marco jurídico aplicable al momento de una eventual postulación. […] A la luz de la jurisprudencia aportada y de la línea reiterada del Consejo de Estado, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando el demandante pretende, más que la ejecución de un mandato inequívoco, la definición judicial de una controversia sobre el alcance y los efectos de un acto administrativo.

Precisamente eso ocurre en el presente asunto, pues para acceder a lo pedido no bastaría constatar una omisión material del SENA, sino que sería necesario determinar si el acto CV- 211035 de 2015 consagró un derecho automático de nueva postulación o si su eficacia quedó supeditada a la normativa vigente al momento de la eventual convocatoria.

La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido el 25 de mayo de 2026. 1.5. Solicitud de amparo de pobreza e impugnación El señor Jesús Elver Torres Reyes presentó escrito en el que pidió que se designara un abogado de oficio que ejerciera su representación en el trámite constitucional del asunto. Lo anterior, por cuanto se requiere de un profesional que presente el correspondiente recurso de apelación. El Magistrado ponente, por auto del 1. ° de junio de 2026, negó dicha solicitud atendiendo la naturaleza constitucional de la acción de cumplimiento, la cual no exige que se acredite el derecho de postulación en primera o en segunda instancia. Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acto seguido, el accionante presentó escrito de impugnación en el que reprochó las conclusiones plasmadas en la decisión de primera instancia, por cuanto subsiste la negativa de cumplimiento del acto administrativo demandado, pese a que se reconoció la posibilidad a favor de la parte de poderse presentar a una nueva convocatoria. 1.6.

Trámite en segunda instancia Por auto del 16 de junio de 2026, la Magistrada ponente de la presente decisión, advirtió que el acto administrativo sobre el cual recae la pretensión constitucional fue dictado por Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio, por lo que se ordenó su vinculación. La citada entidad, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, presentó escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, dado que: 1. Explico que desde el punto de vista legal la autoridad no es la competente para determinar la forma en la que se administran, reglamentan y ejecutan los recursos del Fondo Emprender. 2. El oficio sobre el cual descansa la pretensión de cumplimiento no establece de manera clara la existencia de un deber expreso e inobjetable, sino que la misma corresponde a la interpretación del actor frente a su contenido. 3.

Asimismo, advirtió la improcedencia de la acción, pues en últimas se persigue una declaración judicial que reconozca un derecho subjetivo, lo cual, a su turno, exige analizar la normatividad vigente que rige la materia. 4. Por otro lado, precisó que a partir de la expedición del oficio previamente citado no es posible aseverar que exista un derecho adquirido en cabeza del accionante, sino que se trata de una expectativa que se encontraba supeditada a circunstancias posteriores. 5.

Finalmente, indicó que la autoridad vinculada al presente asunto no se encuentra en situación de incumplimiento. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el señor Torres Reyes contra la sentencia del 25 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sección determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El SENA se encuentra en estado de incumplimiento del acto administrativo CV-211035 del 17 de noviembre de 2015? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)3 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser 3 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [4] (Negrillas fuera de texto).

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»5, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»6. Revisado el escrito introductorio y los anexos aportados con éste, prontamente se hace evidente que la parte actora no radicó escrito alguno mediante el cual buscó la constitución en renuencia del SENA.

En efecto obra un comunicado dirigido a la autoridad demandada; sin embargo, de este no es posible inferir razonablemente que la finalidad perseguida por el ciudadano fue la de acreditar el cumplimiento del requisito de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. De la misma manera, no se encontró medio de prueba alguno que permita inferir como dicho documento fue remitido a la autoridad convocada, pues en la demanda figuran varias imágenes de forma desorganizada y corresponden a apartes de un supuesto cruce de correos electrónicos entre el actor y el SENA.

Incluso, al revisar la respuesta que en su momento dio el SENA, la misma explicó que en la actualidad se aplica el Acuerdo 10 de 2019, y a partir de este no es posible habilitar la participación del señor Torres Reyes en nuevas convocatorias del Fondo Emprender. Por otro lado, una revisión del auto admisorio de la demanda y la sentencia de primera instancia, permite colegir razonablemente que dicho requisito no fue objeto de escrutinio por parte del a quo.

No obstante, dado que se trata de un requisito que 4 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 5 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 6 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Jesús Elver Torres Reyes Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA Radicado: 05001-23-33-000-2026-00714-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe acreditarse de manera previa a la interposición de la demanda, dicho aspecto puede ser estudiado de forma oficiosa en el curso de la segunda instancia. Conforme lo anterior, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, rechazar la demanda por no acreditarse en debida forma la constitución en renuencia de la autoridad demandada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 25 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, RECHAZAR la demanda conforme lo expuesto en la parte considerativa.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx