CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04374-01 Accionante: ELIÉCER ESCOBAR BAUTISTA Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE HUILA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia que resolvió proceso de reparación directa // falta de relevancia constitucional por presentar argumentos que utilizan la acción de tutela como tercera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1.
A través de apoderado judicial, Eliécer Escobar Bautista, Graciela Escobar Flórez, Eliecer Drian Escobar Flórez, Deiro Humberto Escobar Flórez, Ana María Escobar Pérez, Wilson Camilo Rojas Escobar, Wilson Andrés Rojas Escobar, Laura Rojas Escobar, Daniela Rojas Escobar, Valentina Escobar Parra, Ana Betty Flórez Ortiz, Graciela Flórez Ortiz, Juan David Cumber Escobar, y Nicolás Cumber Escobar promovieron acción de tutela contra las sentencias de 18 de enero de 2018, y 12 de noviembre de 2024, proferidas, respectivamente por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo de Huila para poner fin al proceso de reparación directa con radicado 2015-00271-00. 2.
Indicaron que, Celia Escobar Flórez trabajó más de 17 años en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN en Caquetá y Huila. Derivado del ejercicio de sus funciones recibió amenazas y tuvo que salir trasladada. Los accionantes denunciaron que la Dian, entidad empleadora, no realizó funciones para identificar y prevenir los riesgos asociados al cumplimiento de sus funciones. 3.
El 10 de mayo de 2013, después de salir de trabajar en la sede de Neiva de la DIAN, Celia Escobar Flórez fue víctima de un atentado sicarial. Recibió seis disparos de bala y falleció, “previo a ello, la funcionaria no había recibido amenazas que la alertarán sobre el riesgo al que estaba expuesta y, por tanto, ningun reporte o denuncia había hecho a la DIAN”1.
4. LA DIAN reportó el atentado sicarial y el consecuente homicidio de Celia Escobar como un accidente laboral. Mediante dictamen se determinó que se trató de un accidente laboral debido al potencial riesgo por el cumplimiento de sus funciones en la entidad. Por su parte la Fiscalía General de la Nación logró la captura y condena 1 Folio primero del escrito de demanda.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela de coparticipes del homicidio. Se afirmó que el autor intelectual de la conducta punible falleció. Según la Fiscalía General de la Nación el homicidio de Celia fue resultado de sus funciones. 5.
Por estos hechos, en mayo de 2015, se inició demanda de reparación directa contra la DIAN, pues Celia Escobar fue asesinada con ocasión de las funciones de fiscalización tributaria e investigación de fraudes tributarios. Adujeron que la DIAN no realizó todas las labores necesarias para prevenir el riesgo de la servidora pública, especialmente, cuando en el año 2002, la víctima tuvo que ser trasladada de la sede regional de Caquetá de la DIAN, resultado de su trabajo.
En el año 2013, 29 funcionarios de la DIAN habían perdido la vida por atentados derivados de sus funciones, y en el año 2013, Neiva era la ciudad más “violenta del país, según el estudio de seguridad elaborado por la DIAN”2. 6. Para los tutelantes, existen pruebas contundentes de que la señora Celia fue asesinada resultado del ejercicio de sus funciones en la entidad, al punto que así lo reportó a la ARL.
Se aportó al proceso de lo contencioso administrativo copias de la investigación penal en la que se produjo la captura y condena de una de las personas que atentó contra la víctima quien indicó que participaron agentes económicos de la región. 7. En sentencia de 18 de enero de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva negó las pretensiones, al valorar las pruebas en contra de los postulados de la sana crítica, omitiendo el deber de decretar pruebas de oficio, y errando en la aplicación del régimen de imputación. En sentencia de segunda instancia, el 12 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la providencia. Además, no decretó de pruebas en segunda instancia, motivo por el cual, adicionalmente se incurrió en un defecto procedimental absoluto. 8.
A juicio de la parte actora, la sentencia incurrió en defecto fáctico, en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y en una violación directa de la constitución. 9. Respecto al defecto fáctico, la parte tutelante sostiene que, el juzgado de primera instancia erró al concluir que, si bien la ARL calificó la muerte de la Sra. Celia como accidente laboral, de ello no se derivaba la falla en el servicio de la DIAN.
Los tutelantes adujeron que en el expediente hay abundante material probatorio que evidencia que, la víctima fue amenazada en el año 2002, por el cumplimiento de sus funciones, y en el año 2013, estaba ejerciendo las mismas funciones que causaron sus amenazas en el año 2002, por lo que la DIAN si tenía conocimiento del riesgo que implicaba el ejercicio de esas funciones, además, desarrolladas en la ciudad más insegura del país en 2013.
Adicionalmente, indicó que el Juzgado accionado no tuvo en cuenta la información periodística que permitía concluir que, el ministro de Hacienda de la época y el director de la DIAN habían dado declaraciones públicas en las que señalaban que la muerte de la servidora fue consecuencia del ejercicio de sus funciones. 2 Folio 3 del escrito de demanda.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela 10. Se adujo que se desconoció el precedente fijado en la Sentencia SU-167 de 2024, providencia en la que, la Corte Constitucional indicó que, en casos de agresiones contra mujeres, es deber del juez contencioso administrativo decretar la práctica de pruebas de oficio en casos de dudas.
Adicionalmente, se argumentó que no se tuvieron en cuenta los indicios que apuntaba a la tesis de responsabilidad propuesta en la demanda. 11. Finalmente se invocó un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, pues los jueces administrativos aplicaron únicamente el título de imputación de falla en el servicio, cuando pudieron y debieron haber acudido al régimen de daño especial por la vulneración del principio de igualdad frente a las cargas públicas. 12.
Solicitó amparar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, dejar sin efecto las sentencias dictadas en el marco del proceso ordinario; y ordenar que se decreten pruebas de oficios, se tengan en cuenta los indicios como medios de prueba y se aplique el régimen de daño especial. Trámite de tutela 13. Admitida la tutela, el despacho sustanciador en sede de primera instancia se vinculó a las entidades accionadas a la DIAN y a la Policía Nacional como terceros con interés. El Tribunal Administrativo del Huila indicó que el escrito de amparo no cumple con los requisitos de inmediatez ni relevancia constitucional.
Respecto al primer aspecto, indicó que la sentencia de segunda instancia se profirió el 12 de noviembre de 2024, y la acción de tutela fue promovida el 16 de julio de 2025, es decir, más de ocho meses después. Agregó: “Aún si se contabilizara el término desde la notificación de la providencia cuestionada, esta fue notificada el 13 de enero de 2025, por lo que el plazo de seis (6) meses, contado a partir del día siguiente, se extendía hasta el lunes 14 de julio de 2025, por lo tanto, como la demanda fue presentada el 16 de julio siguiente, se hizo de forma extemporánea incluso en este escenario”3. 14.
Argumentó que la tutela se presentó como una tercera instancia y además que, no es cierto que, en sede de segunda instancia, la parte actora dentro del proceso ordinario haya hecho peticiones probatorias. Si bien es cierto que en los alegatos de conclusión antes de proferirse sentencia final, se solicitó inoportunamente el traslado de piezas procesales del expediente penal.
Finalmente señaló que el tribunal realizó un examen probatorio integral y concluyó que el daño antijurídico no era atribuible a la DIAN. 15. La DIAN y la Policía Nacional argumentaron que la acción de amparo era improcedente por carecer de relevancia constitucional, de inmediatez, y porque no se configuró el defecto fáctico alegado. 3 Folio 5 del escrito.
Índice samai 13 de la primera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela Sentencia de primera instancia 16. En sentencia de 4 de septiembre de 2025, la Sección Primera de la Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo por carecer de relevancia constitucional.
La providencia concluyó que los argumentos son de aquellos que buscan reabrir una discusión procesal resuelta en dos instancias y en esa medida, se busca que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural. Impugnación4 17. Sostuvo que, el requisito de relevancia constitucional ha sido examinado desde diversas aristas y baremos, motivo por el cual, acudiendo a doctrina nacional y a precedente de la sección cuarta de esta Corporación sostuvo que asuntos laborales si caen dentro de la órbita de los asuntos constitucionales.
En consecuencia de eso, afirmó que la acción de tutela solicita la reparación integral de las víctimas resultado de un homicidio de una servidora pública ocurrido cuando prestaba sus servicios. Además, reiteró que se debe aplicar el régimen de daño especial, el cual, hace parte de las facultades del juez de la reparación, motivo por el cual, se reprochó que el juez administrativo no cumplió la totalidad de sus funciones jurisdiccionales.
CONSIDERACIONES Competencia 18. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en segunda instancia, conforme el artículo 32 del decreto ley 2591 de 1991 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado. Problema jurídico 19. La Sala debe, por un lado, establecer si la acción de tutela es procedente formalmente toda vez que se trata de un ataque constitucional a una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Huila y que, en sede de segunda instancia, confirmó la sentencia de primera instancia dentro de un proceso de reparación directa.
En las dos instancias se negaron las pretensiones de la parte demandante, pues no se acreditó el nexo causal entre el daño antijurídico y las actuaciones de la administración. En el escrito de amparo y en el recurso de impugnación se argumentó que la acción de tutela si satisface el requisito de relevancia constitucional, motivo por el cual, el juez de amparo de segunda instancia debe declararla procedente y continuar con el estudio de las causales específicas propuestas. 20.
En caso de concluir que la acción de tutela es procedente se formulará el problema jurídico de fondo. 21. Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, se reiterará el precedente judicial sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 4 Índice samai 28. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela Causales genéricas y específicas de procedencia de tutela contra providencia. 22.
Conforme el precedente fijado en la C-590 de 20055, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 23.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar6; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela7, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado o una Sentencia Interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP8;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable9 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Procedencia en el caso concreto 24. En el caso concreto, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la improcedencia por falta del requisito de relevancia constitucional. 25. La jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional10 ha señalado que, no resulta procedente acudir a la acción de tutela contra providencias judiciales con el fin de ventilar argumentos de índole legal o reproches propios de una instancia adicional a las etapas del proceso ordinario.
Ello se evidencia cuando el tutelante 5 Corte Constitucional C-590 de 2005. 6 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 7 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe. Al respecto ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 9 Corte Constitucional, SU-659 de 2015. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-033 de 2018, SU-128 de 2021, y SU-215 de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela presenta razones y justificaciones que no muestran el carácter inconstitucional de una providencia, sino discrepancias o disconformidades con la decisión que resultó adversa a sus pretensiones. 26.
De la misma manera, se ha explicado que debe ser declarada improcedente la acción de tutela en la que no se desarrolla la constitución política o no se puede determinar el alcance de un derecho fundamental. Se ha indicado que, carece de relevancia constitucional, la acción de tutela que “se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”11. 27.
Surgen tres reglas hermenéuticas respecto al examen del requisito de relevancia constitucional. Son improcedentes las acciones de tutela que: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 28.
No se trata que la acción de tutela contra providencia exija una argumentación erudita o técnica a la manera de un recurso extraordinario, no obstante, puesto que se trata de cuestionar los efectos de la cosa juzgada de una providencia que fue resuelta tras dos instancias, sí demanda del tutelante la presentación de una argumentación de índole constitucional relacionada con la transgresión directa de un parámetro superior, mostrando la manera en la que se configuran las seis causales de procedencia formal, y al menos una específica.
No basta la mención a artículos de la Carta, o defectos, sino que exige un esfuerzo de razonamiento constitucional cuyo objetivo es evidenciar que el fallo vulnera derechos fundamentales en los términos de la Corte Constitucional. En esa medida, argumentos globales, de índole legal, económico, en los que simplemente se citan defectos de procedencia específicos, pero no se explican, desde una perspectiva constitucional la manera en la que se produjeron, o que reabren argumentos que fueron resueltos en las dos instancias del proceso ordinario, resultan carentes de relevancia constitucional. 29.
En el caso concreto, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que el actor no presenta razones de índole constitucional, sino justificaciones que buscan reabrir una discusión probatoria resuelta en dos instancias por los jueces naturales. En efecto, respecto a los defectos fácticos alegados esta Subsección estima que se trata de razones que presentan discrepancias de criterio entre las conclusiones a las que arribaron las dos autoridades accionadas.
Quiere decir esto que, los motivos de la presentación del escrito constitucional fueron ampliamente discutidos dentro de las dos instancias ordinarias, y la parte tutelante acude al medio constitucional para solicitar que se vuelva a discutir cada uno de los aspectos mencionados en el escrito. Esto es: por inadecuada valoración probatoria, por no darle relevancia a los documentos periodísticos, o por no acudir al 11 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela razonamiento indiciario. Además, por no decretar pruebas de oficio. En criterio de esta Corporación, se tratan de argumentaciones que buscan reabrir la discusión procesal que se surtió en las dos instancias, y que en esa medida plantean una discrepancia de criterio entre la parte demandante y el fallo judicial que les fue adverso. 30.
Respecto al deber de aplicar el régimen de imputación de daño especial, el mismo también carece de relevancia constitucional, pues, la Corte Constitucional12 ha indicado que el artículo 90 de la Constitución señala que el Estado será responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, pero cada uno de los diferentes títulos de imputación no están contenidos en la Carta de 1991, razón por la cual, reprochar a una sentencia judicial que se haya aplicado un título de imputación, en lugar de otro, carece de relevancia constitucional al ser una discusión de índole infra constitucional.
En el escrito de amparo, la parte actora solicita explícitamente que el defecto sustantivo y de violación directa de la constitución se debe a que no se aplicó el título de imputación de daño especial, no obstante, como se acaba de indicar, la inaplicación de un determinado título de imputación es un asunto infra constitucional y por tanto plantea una cuestión de índole puramente legal, en atención a que no permite desarrollar directamente mandatos superiores.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en cuanto declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-018 de 2024 fundamento jurídico 43: “(…) en relación con el título de imputación cabe precisar que la Constitución no se decanta por un título específico.
Sin embargo, el Consejo de Estado, como tribunal especializado y órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, ha desarrollado algunos títulos de imputación para atribuir la responsabilidad del Estado. Como se mencionó previamente, estos títulos de imputación no están consagrados ni en la Constitución ni en la ley por lo que son de desarrollo jurisprudencial y el juez tiene el deber de emplear aquellos que son aplicables, aunque las partes no los aleguen.
Los títulos de imputación tienen un desarrollo amplio que muchas veces depende de las condiciones concretas en que se dan los hechos del caso”. Negrillas fuera del texto. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04372-01 Accionante: Eliecer Escobar Bautista y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Huila y otro Referencia: Acción de tutela Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF