CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Demandante: María Edilma Zapata Osorno Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Resuelve apelación contra sentencia que declaró probada parcialmente la excepción de pago propuesta por la UGPP y ordenó continuar con la ejecución – Confirma Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia, la UGPP no acreditó pago total de la obligación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago propuesta por la UGPP y ordenó seguir la ejecución por el saldo insoluto de $10.412.617.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Se presentó demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con el propósito de obtener el cumplimiento de la sentencia proferida el 5 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Solicitó que se librara mandamiento de pago por la suma de $48.361.777 por concepto de: i) pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales conforme lo ordenó el título de recaudo; ii) intereses moratorios. 2. Manifestó que mediante la Resolución No. 12112 del 9 de mayo de 2001 Cajanal le reconoció pensión gracia en cuantía de $866.800 efectiva a partir del 28 de julio de 2001. 3.

Señaló que el 20 de noviembre de 2002 presentó ante Cajanal derecho de petición por estimar que ésta no tuvo en cuenta la totalidad de los factores salariales y ante el silencio de Cajanal, presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 5 de febrero de 2008 ordenó la reliquidación de la pensión con base en todos los factores percibidos durante el último año de servicio. 4.

Indicó que el 22 de junio de 2012 recibió por parte de la UGPP la suma de $22.481.353, pero consideró que el abono cancelado no cubre la totalidad de la obligación, incumpliéndose lo ordenado en la sentencia. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno Trámite en primera instancia 5.

Mediante auto del 15 de febrero de 2023, el Tribunal libró mandamiento de pago a favor de María Edilma Zapata Osorno y en contra de la UGPP, con ocasión del título ejecutivo contenido en la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia el 5 de febrero de 2008, por la suma de $48.361.777.

Contestación de la demanda 6. La entidad ejecutada propuso la excepción de pago. Expresó que mediante Resolución No. 03479 del 26 de febrero de 2007 Cajanal reliquidó la pensión gracia de la demandante incluyendo los nuevos factores salariales en cuantía de $1.014.276,93, efectiva a partir del 28 de julio de 2000. 7. Manifestó que en cumplimiento a lo ordenado en fallo judicial del 5 de febrero de 2008 expidió Resolución PAP 033661 del 20 de enero de 2011 reliquidando la pensión gracia de la señora Zapata Osorno elevando la mesada pensional a 1.060.802, efectiva a partir del 28 de julio de 2000, con efectos fiscales a partir del 16 de mayo de 2002 por prescripción trienal.

Adujo que el pago del retroactivo se realizó en junio de 2011 por la suma de $22.481.353. También propuso las excepciones prescripción, compensación y las que denominó «caducidad y oposición a la imposición de medidas cautelares». II. SENTENCIA APELADA 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de pago parcial y ordenó seguir adelante la ejecución por el saldo insoluto de $10.412.617.

Sin condena en costas. 9. Para sustentar su decisión, el Tribunal indicó que Cajanal a través de Resolución No. 03479 del 26 de febrero de 20071 reliquidó la pensión gracia de la demandante, incrementa su valor a $1.014.276,93 y pagó un retroactivo por valor de $22.481.353. Luego, con ocasión a la sentencia que se ejecuta en el presente proceso, expidió Resolución No. 033661 del 20 de enero de 2011 reliquidándose nuevamente la pensión y estableciendo valores actualizados al año 2000, lo que arrojó un resultado mayor a la contenida en la primera liquidación (2007 por valor de $1.014.276,93) mientras que en la segunda (2011) mostró un valor de $1.060.802. 10.

Estableció que existió una diferencia de $46.526 para el año 2000 y la UGPP comenzó a pagar la suma actualizada desde el mes de mayo de 2011, sin que se pagara para ese momento el retroactivo con ocasión del reajuste de la pensión ante el nuevo valor de la pensión gracia. 11. Determinó los valores actualizados de la pensión conforme cada una de las reliquidaciones en dos momentos: i) liquidada mes a mes la diferencia no pagada, descontando el periodo respecto del cual operó la prescripción, (mayo de 2002 hasta 1«Por la cual se reliquida una pensión gracia por nuevos factores salariales de Zapata Osorno María Edilma» 3 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno febrero de 2008), se generó una diferencia de $6.831.142,93 y ii) desde el 23 de febrero de 2008 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el mes de abril de 2011, presentándose diferencias que sumadas mes a mes arrogan un valor de $3.581.474,12, para un total del capital adeudado de $10.412.617,05, como se muestra en el siguiente cuadro: 12.

Con relación al pago de los intereses estableció que se realizaría conforme lo dispuesto en el título ejecutivo, que se liquidará sobre el capital causado hasta el 22 de febrero de 2008 (fecha de la ejecutoria de la sentencia) y mes a mes de las diferencias causadas hasta abril de 2011, y, se causaran hasta la fecha en que se realice el pago total de la obligación. III.

RECURSO DE APELACIÓN 13. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 29 de noviembre de 2023, mediante la cual se declaró probada parcialmente la excepción de pago propuesta. 14. Sostuvo que la obligación está totalmente saldada. Afirmó que mediante Resolución RDP 018339 del 18 de julio de 2023 dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo del 5 de febrero de 2008, y, en consecuencia, elevó la mesada pensional a la suma de $1.060.802, aplicando el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio e incluyendo los factores salariales, efectiva a partir del 28 de julio de 2000, con efectos fiscales desde el 16 de mayo de 2002 por prescripción trienal, conceptos que fueron incluidos en nómina del septiembre de 2023. 15.

Frente al pago del retroactivo pensional por diferencia de mesadas, indicó que en el artículo primero de la mentada Resolución, se modificó el artículo segundo de la Resolución PAP 033661 del 20 de enero de 2011, con el propósito de ordenar el pago junto con su debida indexación. 16. Que, si bien la primera instancia declaró probada la excepción de pago parcial de la obligación, debía tenerse en cuenta que a la fecha de interposición del recurso se encontraba en trámite el pago de las sumas establecidas en la liquidación del crédito, y por ello consideró que se encuentra probada la excepción de pago.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto proferido el 25 de julio de 2024, se admitió el recurso de apelación. V. CONSIDERACIONES Competencia 4 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los yerros planteados por la demandada al declarar probada parcialmente la excepción de pago y ordenar seguir adelante la ejecución, en la medida en que la apelante sostuvo que, mediante Resoluciones No. PAP 033661 de 20 de enero de 2011 y RDP No. 18339 del 18 de julio de 2023 dio cumplimiento al fallo proferido el 5 de febrero de 2008, prosperando así la excepción de pago total de la obligación. Corresponde a la Sala establecer si, a la luz del mandamiento de pago que delimitó el crédito a $48.361.777 (como capital -ajuste de mesadas-, indexación e intereses), el pago acreditado por la UGPP -por el valor de $22.481.353,93 pagado en noviembre de 2007- extinguió la obligación ejecutada, de modo que prospera la excepción de pago total y la cesación de la ejecución. Análisis del problema jurídico 20.

En el presente asunto, la Sala confirmará la sentencia apelada, al constatar que la UGPP no demostró la extinción total de la obligación derivada de la sentencia proferida el 5 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Aunque se acreditó un pago relacionado con la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la señora María Edilma Zapata Osorno, dicho desembolso no comprende la totalidad del retroactivo, la indexación ni los intereses moratorios ordenados en el título base de ejecución. En consecuencia, no prospera la excepción de pago y la ejecución deberá continuar hasta la liquidación definitiva del crédito. 21.

En el marco de un proceso ejecutivo, cuyo objetivo principal es asegurar el cumplimiento de obligaciones por parte del deudor, la excepción de pago constituye un mecanismo de defensa fundamental. Para que esta excepción prospere y la obligación se considere extinguida, es imperativo que la parte ejecutada cumpla con una rigurosa carga probatoria y que el pago realizado satisfaga plenamente los requisitos legales.

Exige demostrar integralmente la prestación efectiva de lo debido: cuando el título y el mandamiento imponen capital e intereses hasta pago efectivo, no basta acreditar indexación o desembolsos parciales si permanecen intereses sin liquidar ni pagar (arts. 1625, 1626, 1627 y 1649 C.C.). Conforme al art. 167 del CGP, la parte ejecutada soporta la carga de la prueba de ese pago extintivo.2 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de agosto de 2025.

Exp. 25000-23-42-000-2021- 00111-01 (2853-2024) 5 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno 22. La trascendencia de esta carga probatoria es evidente: si el deudor ejecutado no acredita cumplidamente el pago, la obligación permanece exigible y el proceso ejecutivo prosigue. No bastan manifestaciones genéricas ni la expedición de actos administrativos que aparenten cumplimiento; se exige acreditación documental de la entrega efectiva de los recursos al acreedor, por ejemplo: comprobantes de consignación o transferencia, certificaciones bancarias u órdenes de pago ejecutadas. 23.

El pago efectivo constituye un modo de extinguir las obligaciones según lo dispuesto en el artículo 1625 del Código Civil. No obstante, para que produzca efecto liberatorio debe ajustarse a requisitos sustantivos precisos, de modo que satisfaga íntegramente lo debido conforme al título, como los siguientes. 24. Pago total entendido como la prestación de lo que se debe según lo dispuesto en el artículo 1626 del código civil.

Esto implica que la obligación se extingue únicamente cuando se cumple en su totalidad. El deudor no puede obligar al acreedor a recibir pagos parciales, salvo que exista una convención en contrario o que la ley lo disponga en casos especiales. 25. Para que el pago extinga la obligación debe abarcar no solo el capital, sino también los intereses moratorios y, cuando corresponda, las indemnizaciones derivadas del retardo (artículo 1649 del Código Civil).

La jurisprudencia ha reiterado que el pago efectivo, entendido como satisfacción íntegra de lo debido, solo produce efecto liberatorio si comprende ambos componentes; de lo contrario, la obligación no se tiene por totalmente satisfecha y la ejecución continúa por el saldo pendiente.3 26. En este caso, la obligación objeto de ejecución corresponde a las sumas derivadas de la reliquidación de la pensión gracia, específicamente al retroactivo, la indexación y los intereses moratorios ordenados por la sentencia del 5 de febrero de 2008.

Por tanto, el examen probatorio debe establecer si el pago alegado por la UGPP satisface en forma integral esas prestaciones. 27. La entidad ejecutada manifestó que a través de Resolución PAP 033661 de 20 de enero de 20114, dio cumplimiento a la sentencia proferida el 5 de febrero de 2008 proferida por Tribunal Administrativo de Antioquia, reliquidando la pensión de gracia de la señora María Edilma Zapata Osorno y estableciendo la mesada pensional por valor de $1,060,802, efectiva a partir del 28 de julio de 2000, con efectos fiscales a partir del 16 de mayo de 2002. 28.

Adicionalmente, la UGPP invocó la Resolución RDP 018339 de fecha 18 de julio de 2023 mediante la cual modificó el artículo segundo de la Resolución PAP 033661 del 20 de enero de 2011 con el propósito de ordenar el pago junto con su debida indexación. La entidad indicó, que la Subdirección Financiera le informó: «para nómina de septiembre 2023 se tramita novedad de pago de retroactivo bajo la SNN202301011598, generado 3 Ver Ibidem y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 9 de agosto de 2023.

Exp. 25000-23- 36-000-2019-00141-02. 4«Por la cual se reliquida una pensión de jubilación gracia en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia de Zapata Osorno María Edilma» 6 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno en cumplimiento a la Resolución No. RDP 018339 de fecha 18 de julio de 2023.».

No obstante, la Sala precisa que dicho acto administrativo no puede ser tenido en cuenta para estudiar la excepción de pago propuesta por la entidad, por cuanto no fue aportado dentro de las oportunidades procesales previstas para acreditar el cumplimiento de la obligación, sino únicamente con el escrito de apelación, cuando ya había precluido la etapa probatoria; en consecuencia, su contenido no desvirtúa las conclusiones sobre la subsistencia del saldo ejecutado. 29.

No obstante, no obra prueba del pago efectivo o constancia idónea de desembolsos por concepto de retroactivo pensional con su debida indexación (comprobantes de consignación o transferencia, certificaciones bancarias u órdenes de pago ejecutadas), ni liquidación detallada que permita verificar que se cubrieron los intereses causados conforme a las órdenes del mandamiento.

La sola existencia de la resolución de reconocimiento e indexación no suplió la prueba del pago íntegro. 30. Aunado a lo anterior, se tiene que con fecha posterior a los actos anteriormente referenciados, se encuentra Acta 2846 del 4 de septiembre de 2023 expedida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP mediante la cual recomendó lo siguiente: 31.

Este acto demuestra que la obligación no se encuentra extinguida, sino que persisten valores adeudados por concepto de retroactivo con ocasión del reajuste pensional e intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA; sumada al hecho que la parte ejecutante no aceptó la propuesta conciliatoria. 32. En consecuencia, la Sala concluye que la excepción de pago total no puede prosperar, razón por la cual se dispone que la ejecución debe continuar por los saldos pendientes como lo señaló el Tribunal.

La determinación exacta del monto quedará reservada para la liquidación del crédito, en la cual deberá precisarse las tasas aplicables, los periodos de causación y la imputación de abonos, con sujeción a las reglas legales y al tenor del mandamiento. Costas en segunda instancia 33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento 7 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01326-02 (1962-2024) Ejecutante: María Edilma Zapata Osorno legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 36.

En consecuencia, se impondrán costas al extremo ejecutado, por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas al extremo ejecutado por las razones expuestas en la presente providencia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.