Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2022-06635-00 Demandantes: LUCRECIA ORTEGÓN Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la demanda interpuesta por los señores Diego Fernando Bocanegra Ortegón, Lucrecia Ortegón, Niyilet Bocanegra Ortegón y Sulemadid Bocanegra Ortegón, contra los fallos proferidos por el Juzgado Séptimo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 13 de diciembre de 2022 al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, los señores Diego Fernando Bocanegra Ortegón, Lucrecia Ortegón, Niyilet Bocanegra Ortegón y Sulemadid Bocanegra Ortegón, en nombre propio, ejercieron acción de tutela contra el Juzgado Séptimo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que sean amparados sus fundamentales “a la igualdad, al debido proceso y el de garantías judiciales reconocidas en la Convención Americana de Derechos Humanos”. 2.
Los accionantes consideraron vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que confirmó la providencia del 30 de abril de 2020, a través de la cual el Juzgado Séptimo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué negó las pretensiones de la demanda al interior del proceso de reparación directa Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con radicado N.º 73001-33-33-007-2017-00302-00/011, interpuesto por la parte actora contra la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación. 1.2.
Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “Primero: Tutelar el derecho fundamental a la igualdad, al debido proceso, el derecho a la reparación, y el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, vulnerados con la decisión de negar la reparación por la privación injusta de la libertad que padeció Gustavo Bocanegra, producto de las sentencias judiciales proferidas por el Juzgado Séptimo de Oralidad del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima.
Segundo: Declarar nula, sin valor ni efecto, las decisiones del Juzgado Séptimo de Oralidad del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del medio de reparación directa promovida por Gustavo Bocanegra y otros contra la Nación – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación. Tercero: Ordenar que en un término prudencial contado a partir de la notificación del fallo de tutela se profiera una nueva sentencia con base en los lineamientos que para el efecto se realice”. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.3.1. Del proceso penal 4. El 19 de abril de 2009, el Juzgado 1.º Promiscuo Municipal del Circuito Judicial de Rovira con Función de Control de Garantías, llevó a cabo la audiencia concentrada en la que se legalizó la captura del señor Gustavo Bocanegra, se accedió a la solicitud de medida de aseguramiento elevada por el ente investigador y se le imputó la conducta punible de rebelión. 5.
El 19 de agosto de 2009, el Juzgado Octavo Penal Municipal de Ibagué con Función de Garantías accedió a la solicitud de libertad elevada por el procesado, por vencimiento de términos. 6. Mediante sentencia dictada el 1.º de julio de 2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Descongestión de Ibagué con funciones de conocimiento, absolvió 1 Medio de control que instauraron junto con el señor Gustavo Bocanegra, con ocasión de la privación de la libertad que este soportó y quien falleció en el año 2021, según manifestaron los accionantes en el escrito de tutela.
Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al señor Bocanegra del cargo imputado y, en consecuencia, dispuso su libertad definitiva. El 28 de julio de 2015, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué confirmó la decisión absolutoria dictada en primera instancia. 1.3.2.
Del proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 7. Con ocasión de lo anterior, el señor Gustavo Bocanegra, junto con su núcleo familiar2 instauraron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con el objeto de que se declarara su responsabilidad administrativa por los daños. 8.
Los demandantes sostuvieron que el daño alegado fue ocasionado por la privación injusta de la libertad del señor Gustavo Bocanegra, el cual no estaba obligado a soportar, pues la imputación de cargos y la solicitud de la medida de aseguramiento se fundamentó en supuestos que no fueron probados en el proceso penal. Por tanto, adujeron que no se desvirtuó la presunción de inocencia del procesado y que la privación de la libertad fue desproporcionada. 9.
Mediante sentencia del 30 de abril de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. El juez de primera instancia argumentó que la medida de aseguramiento privativa de la libertad fue razonable y conforme con los parámetros legales y constitucionales vigentes al momento de la decisión. 10.
Adujo que en la etapa germinal de la investigación, el ente acusador presentó ante el juez de control de garantías los elementos de juicio suficientes que permitieron la imposición de la medida de aseguramiento. Aunado a ello, consideró que “la connotación del delito imputado, la gravedad de la afectación de los bienes jurídicamente tutelados – régimen constitucional y legal vigente – y la modalidad de imputación del delito” constituyeron razones suficientes para la decisión adoptada en esa etapa del proceso, a pesar de la sentencia absolutoria proferida posteriormente. 11.
Inconformes con ello, los demandantes presentaron recurso de apelación y formularon los siguientes argumentos. Hicieron referencia a la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado consagrada en el artículo 90 de la Constitución y lo citaron textualmente. De la norma citada afirmó que se extraen dos “premisas jurídicas”: “la primera que hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado que se deriva de la ocurrencia de un daño antijuridico causado a una persona que no estaba obligado a soportarlo y que el mismo sea imputable por acción o por omisión de cualquier autoridad.
La segunda premisa, alusiva, a la posibilidad 2 Quienes fungen como accionantes en el presente trámite constitucional. Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tienen las autoridades para repetir contra el servidor público que haya generado el daño antijuridico de manera dolosa o gravemente culposa”. 12.
Arguyó que, conforme con dicha norma, para declarar la responsabilidad del Estado y se condene al pago de los respectivos perjuicios, se requiere que exista un daño antijurídico que sea imputable a un órgano del Estado, sea por acción u omisión de la administración. 13. Resumió las posturas que ha manejado el Consejo de Estado en relación con la responsabilidad de la administración por privación injusta de la libertad y expuso algunas generalidades del régimen de responsabilidad objetivo desarrollado en la sentencia del 17 de octubre de 2013 del Consejo de Estado.
Al respecto, afirmó que: “la sentencia de tutela del 15 de noviembre de 2019 dejó sin efecto la sentencia del 15 de agosto de 2018, al considerar que el fallo es violatorio del principio de presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 de la Constitución, puesto que negó las pretensiones de la demanda por encontrar probada la excepción de la culpa exclusiva de la víctima sin considerar que la sentencia penal la declara inocente, sin embargo en el fallo de tutela no hizo pronunciamiento alguno respecto del título de imputación que debe aplicarse en las reparaciones directas que resuelvan privaciones injustas de la libertad”. 14.
Concluyó que, a pesar de ello: “el juzgado 7 de Ibagué aplico el criterio de unificación consagrado en dicho fallo, y no el vigente para la determinación de la responsabilidad del Estado en la privación injusta del señor GUSTAVO BOCANEGRA, es decir, que el a quo utilizo el criterio de unificación equivocada pues debió remitirse a la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, so pena de incurrir en una violación del precedente judicial”. 15.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 9 de junio de 2022 confirmó el fallo de primer grado que negó las pretensiones de la demanda. Esto, al concluir que, a la luz de los criterios señalados por el Consejo de Estado en cuanto a la responsabilidad estatal por privación de la libertad, en el caso en concreto no se logró desvirtuar la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida restrictiva de la libertad impuesta, pues esta tuvo lugar conforme con los presupuestos legales aplicables a tal situación. 16.
Expuso que, conforme a la sentencia SU-072 de 20183 de la Corte Constitucional, cuyo criterio fue acogido por el Consejo de Estado4, el hecho de que una persona resulte privada de la libertad en un proceso penal que termina con 3 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-078 del 05.07.18. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”.
Sentencia del 05.03.20. M.P. María Adriana Marín. Exp: 70001-23-31-000-2005-00434-01(56393); Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”. Sentencia del 05.03.20. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia absolutoria, no es suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado.
Lo anterior, pues se debe determinar si la medida restrictiva fue injusta y, por tanto, generadora de un daño atribuible a la administración, a la luz de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad. 17. Aseguró que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, la solicitud de medida de aseguramiento por parte de la Fiscalía General de la Nación resultó procedente, pues “existían varios indicios derivados de las pruebas del proceso” que posibilitaron inferir la participación del procesado en la conducta punible imputada.
Por tanto, agregó que el ente investigador realizó la captura del señor Bocanegra “en cumplimiento de las normas procesales” y se “ajustó a las circunstancias y elementos probatorios” con los que se contaba. En tal sentido, concluyó que dicho actuar no fue irracional, desproporcionado o ilegal. 18. El fallo de segunda instancia fue notificado el 13 de junio de 2022 por medio de correo electrónico. 1.4.
Sustento de la vulneración 19. La parte actora expuso que el Tribunal Administrativo del Tolima, al confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa, incurrió en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 20.
Con respecto al cargo por violación directa de la Constitución, señaló que la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado se encuentra consagrada en el artículo 90 de la Constitución y lo citó textualmente. Afirmó que, de tal norma, se extraen dos “premisas jurídicas”: “la primera que hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado que se deriva de la ocurrencia de un daño antijuridico causado a una persona que no estaba obligado a soportarlo y que el mismo sea imputable por acción o por omisión de cualquier autoridad.
La segunda premisa, alusiva, a la posibilidad que tienen las autoridades para repetir contra el servidor público que haya generado el daño antijuridico de manera dolosa o gravemente culposa”. 21. Agregó que el daño es el quebranto, detrimento o menoscabo sufrido por un ciudadano respecto de un interés jurídicamente tutelado, que ha conllevado a la pérdida patrimonial o extrapatrimonial del administrado.
Agregó que, para que aquel sea antijurídico y, por tanto, reparable por parte del Estado, se requiere que el individuo no esté obligado a soportarlo y que haya sido causado por algún órgano estatal 22. Señaló que el daño sufrido por el señor Gustavo Bocanegra fue causado por la privación injusta de su libertad y que la medida impuesta no fue proporcional pues Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el expediente penal no obraban elementos materiales probatorios suficientes que permitieran inferir, de manera razonable, que el imputado había cometido un delito. 23.
Agregó que no puede concebirse que la administración de justicia prive de la libertad a un ciudadano con fundamento en supuestos que no fueron probados en el proceso penal y que, por tanto, el señor Bocanegra tuviera que soportar dicha carga sin la retribución por los perjuicios ocasionados. 24. Con respecto al desconocimiento del precedente, se refirió a las posturas que ha manejado el Consejo de Estado en relación con la responsabilidad de la administración por privación injusta de la libertad y afirmó que: “mediante la sentencia de tutela del 15 de noviembre de 2019 se dejó sin efecto la sentencia del 15 de agosto de 2018, por considerar que el fallo violó el principio de presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 de la Constitución, puesto que negó las pretensiones de la demanda por encontrar probada la excepción de la culpa exclusiva de la víctima sin considerar que la sentencia penal la declara inocente”. 25.
Manifestó que la autoridad judicial accionada, al resolver el asunto en concreto, “no aplicó la jurisprudencia vigente” que, de acuerdo con su criterio, era el régimen objetivo de responsabilidad del Estado contenido en la sentencia del 17 de octubre de 2013 del Consejo de Estado, del cual expuso algunas generalidades. 26. Alegó que la demandada desconoció el precedente de la sentencia SU-363 de 2021 y trajo a colación la siguiente cita textual del comunicado de prensa de la providencia en cuestión: “LA CONDUCTA PRE-PROCESAL EN MATERIA PENAL NO PUEDE CONSTITUIR CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA PARA EXIMIR DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL AL ESTADO Respecto del primer defecto, la Sala Plena concluyó que el juez de lo contencioso administrativo vulneró los principios de cosa juzgada, juez natural y presunción de inocencia. En efecto, la sentencia cuestionada reabrió el debate penal y consideró - nuevamente- como sospechosa a Martha Lucía Ríos Cortés por una conducta que había sido declarada atípica.
Además, efectuó una nueva valoración fáctica que había sido revisada y ponderada por la autoridad penal. Estas valoraciones -se reitera- implican, a su vez, un desconocimiento de los principios del juez natural y presunción de inocencia que ha de mantenerse incólume. En cuanto a la configuración de un defecto sustantivo, la Sala Plena evidenció que la sentencia del 15 de agosto de 2018 interpretó el artículo 70 de la Ley 270 de 1996 bajo el entendido de que la conducta de la parte demandante (víctima) se predica de las actuaciones objeto de investigación y juzgamiento.
Por lo tanto, la lectura constitucional que debió aplicar el juez de lo contencioso administrativo debió ser aquella, según la cual, las conductas del entonces investigado, que configuran la causal eximente de responsabilidad, son aquellas que entorpecen o desvían la actuación penal como, por ejemplo, cuando aquel Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evade la justicia, presenta elementos probatorios falsos o hace manifestaciones contradictorias o contrarias a la realidad, entre otros” 1.5.
Admisión de la demanda 27. La magistrada ponente de la presente decisión, mediante auto del 19 de diciembre del 2022: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué como autoridades judiciales accionadas y iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Fiscalía General de la Nación. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Ibagué 28. Por medio de escrito enviado el 16 de enero de 2023 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial accionada solicitó que se declarara la improcedencia de la acción o, en su defecto, se negaran las pretensiones de la demanda. 29.
Indicó que no existe en la actualidad sentencia de unificación de jurisprudencia con respecto al objeto de la controversia, por parte del órgano de cierre de la materia. En tal sentido, agregó que no es posible que se configure desconocimiento del precedente alguno. 30. Adicionó que los precedentes de las sentencias SU-353 de 2013 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, fueron acogidos por el juez de primera instancia al proferir la decisión y resaltó que la sentencia SU-363 de 2021, aludida por la parte actora como desconocida, fue dictada con posterioridad a la fecha en que se falló la decisión del a quo.
A su vez, puso de presente que en esta última no se advierte que exista una regla de derecho aplicable al caso en concreto. 31. Señaló que, conforme a los supuestos fácticos y la valoración probatoria que se llevó a cabo en el trámite, se concluyó que la medida de aseguramiento impuesta no fue injusta, ilícita ni antijurídica, lo que imposibilitó que se declarara la responsabilidad extracontractual del Estado.
Esto, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 1.6.2. Tribunal Administrativo del Tolima 32. Mediante memorial remitido el 16 de enero de 2023, la autoridad judicial solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo constitucional. Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
Adujo que la parte actora simplemente pretende usar la acción de tutela como una tercera instancia contra decisiones tomadas en derecho. Agregó que la intención de los demandantes es darles un alcance contrario a los postulados que en la actualidad son aplicados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente al régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad. 34.
Expuso que en la providencia cuestionada se aplicó el precedente establecido por la Corte Constitucional, el cual tiene un carácter obligatorio y vinculante tanto para la administración pública, como para las autoridades judiciales. 35. Advirtió que la parte actora, en el proceso de reparación directa, no cumplió con la carga de la prueba que le asistía, pues según las documentales obrantes en el expediente, la solicitud de medida de aseguramiento fue procedente ante la existencia de varios indicios que permitieron inferir la participación del señor Gustavo Bocanegra en la comisión de la conducta punible. 36.
Puso de presente que la Fiscalía General de la Nación realizó la captura del procesado en cumplimiento de las normas procesales, sin que fuera posible concluir que la solicitud de media privativa de la libertad fuera irracional, desproporcionada o ilegal, debido a que se ajustó a las circunstancias y elementos probatorios con los que se contaba en la etapa respectiva. 1.6.3.
Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 37. Por medio de escrito enviado el 17 de enero de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la entidad vinculada solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela pues lo que se busca es reabrir un debate zanjado por el juez natural de la causa y, de tal forma, retrotraer actuaciones e instancias procesales ya surtidas dentro del trámite ordinario. 38.
Recordó que la tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica “no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces”. 1.6.4. Fiscalía General de la Nación 39. Mediante memorial remitido el 16 de enero de 2023 a la Secretaría General de esta Corporación, la Profesional de Gestión II de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la entidad solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. 40.
Manifestó que la parte actora no identificó de manera precisa los hechos que generaron el quebrantamiento alegado, los derechos vulnerados y los motivos de su afectación. Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Arguyó que no se acreditó “del defecto sustantivo, al no haber establecido que el juez haya efectuado una interpretación irregular de la Ley, ni de la Constitución”, pues se demostró que la decisión fue legal, razonada y proporcional. Por tanto, agregó que en la sentencia cuestionada se aplicó la norma correspondiente para dar solución al asunto, con el suficiente soporte legal, constitucional y jurisprudencial.
Esto, específicamente al dar aplicación de la sentencia SU-072 del 2018 proferida por la Corte Constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para conocer de la demanda presentada por los señores Lucrecia Ortegón y otros, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, el artículo 2.2.3.1.2.4 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021. 43.
Lo anterior, por cuanto una de las autoridades judiciales contra las que se dirige la acción de tutela es el Tribunal Administrativo del Tolima y, en tal sentido, debe aplicarse el numeral 5.° de la referida norma, por ser esta Corporación su superior funcional. 2.2. Problema jurídico 44. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas y el material probatorio recaudado, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 45.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo del Tolima los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en los defectos formulados en el escrito de tutela, al proferir la sentencia del 13 de julio de 2022? 46. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) caso en concreto.
Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su procedencia.7 48.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 49. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 50.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 51. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción constitucional, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 20228. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.1 Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 52.
A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 53. La acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 54.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 55.
Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 56. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 57.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 58.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 59. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9 (Énfasis de la Sala). 60.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico10; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”11 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”12 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo 9 Sentencia SU-573 de 2019. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”13 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto14, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal15.
(Resaltado de la Sala) 61. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.1.2 Caso concreto 62. Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso de reparación directa, con lo que se pretende reabrir las etapas procesales y la controversia normativa ya zanjada por el juez natural de la causa. 63.
En primer lugar, lo formulado en el escrito de tutela en relación con la violación directa de la Constitución es una reiteración de las razones impetradas tanto en el recurso de apelación interpuesto al interior del trámite ordinario, como en la demanda que dio origen al proceso de reparación directa. En tal sentido, la controversia propuesta por los tutelantes ya fue resuelta por la autoridad judicial accionada mediante la providencia cuestionada en la presente acción constitucional. 64.
En efecto, la parte demandante formuló nuevamente las generalidades de la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado consagrada en el artículo 90 de la Constitución y reiteró el mismo análisis que, al respecto, ya había 13 Sentencia SU-128 de 2021. 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Ibid. Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puesto de presente en el trámite ordinario.
De igual forma, insistió en las generalidades formuladas con respecto al daño antijurídico en los casos en los que se configuran los requisitos para la configuración de la responsabilidad estatal en situaciones de privación injusta de la libertad. 65. Al igual que en la demanda de reparación directa, los tutelantes arguyeron que la medida fue desproporcional, al no existir elementos probatorios que permitieran inferir, razonablemente, que el señor Bocanegra había cometido un delito y, en tal sentido, aquella fue una carga que el procesado no tenía que soportar. 66.
Dicha reiteración también tiene lugar con respecto al cargo por desconocimiento del precedente. Tanto en el escrito de apelación como en el texto de la tutela, se refirió de forma general a las posturas desarrolladas por el Consejo de Estado en relación con la responsabilidad de la administración por privación injusta de la libertad y concluyó que en la providencia cuestionada se había aplicado un precedente judicial que no estaba vigente al momento de la decisión. En este sentido, reiteró que el juez debió aplicar el régimen objetivo de responsabilidad del Estado contenido en la sentencia del 17 de octubre de 2013. 67.
En este orden de ideas, conforme con el material probatorio, es posible establecer que los argumentos formulados en el escrito de tutela fueron reiterados, en el mismo sentido, mediante el recurso de apelación presentado frente a la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Esto permite concluir que la parte actora, mediante este trámite constitucional, manifiesta un simple desacuerdo con lo decidido por la autoridad judicial accionada y, por tanto, no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales.
Esto, a su vez, evidencia que lo pretendido por el tutelante es convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia. 68. Esta reiteración de razones por parte de los tutelantes evidencia la ausencia de relevancia constitucional en el presente asunto y permiten entrever que la acción pretende reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa.
En tal sentido, a esta Sala de Decisión le está vedado pronunciarse sobre el fondo de la controversia propuesta por la tutelante, pues ello atentaría contra el principio de autonomía e independencia de los jueces e implicaría un uso indebido de esta acción, instituida exclusivamente para la protección de derechos fundamentales. 69.
Ahora bien, la parte actora alegó el desconocimiento del precedente de la sentencia SU-363 de 2021, proferida por la Corte Constitucional y, para sustentar ello, citó textualmente un extracto del comunicado de prensa de la providencia. En relación con este argumento, la Sala considera que también carece de relevancia constitucional por no cumplir con la carga mínima requerida para superar este requisito.
Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. Lo anterior, pues si bien identificó la providencia que consideró como desatendida por la autoridad accionada, únicamente trajo a colación una cita textual del comunicado de prensa publicado por la Corte Constitucional.
En efecto, los accionantes no formularon ningún argumento que permita entrever los motivos por los que consideran que la providencia en cuestión fue desconocida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 71. Aunado a lo anterior, no es posible establecer cuál es la regla de derecho presuntamente desconocida por la autoridad judicial demandada que permita llevar a cabo un estudio de fondo y así determinar si se configuró la vulneración de un derecho fundamental. 72.
Por último, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.7. Conclusión 73. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se declarará la improcedencia de la tutela promovida por los señores Diego Fernando Bocanegra Ortegón, Lucrecia Ortegón, Niyilet Bocanegra Ortegón y Sulemadid Bocanegra Ortegón, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional puesto que mediante los cargos alegados, la parte actora únicamente reiteró argumentos expuestos en las actuaciones procesales surtidas en el trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que evidencia la intención de reabrir un debate concluido por el juez natural de la causa.
A su vez, no cumplió con la carga mínima argumentativa que posibilite un pronunciamiento de fondo por parte de este juez constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Lucrecia Ortegón y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-06635-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por los señores Diego Fernando Bocanegra Ortegón, Lucrecia Ortegón, Niyilet Bocanegra Ortegón y Sulemadid Bocanegra Ortegón, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012..