CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 17001-23-33-000-2016-00856-01 Nº Interno: 2533-2020 Demandante: José Albeiro Rodríguez Castañeda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación – municipio de Manizales Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Intereses moratorios sobre pago de nivelación salarial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 31 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El señor José Albeiro Rodríguez Castañeda, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, en el que la Secretaría de Educación de Manizales negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de intereses moratorios desde los treinta días posteriores a su causación (1 de enero de 2003), hasta el día del pago efectivo, mes de mayo de 2014, liquidados conforme al interés bancario corriente y sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. También requirió que el fallo se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la entidad demandada.
Los hechos en que la parte actora fundamenta las pretensiones son los siguientes[1]: El señor José Alberito Rodríguez Castañeda prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, como personal administrativo. Afirmó que, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, el Ministerio de Educación certificó al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo; por lo tanto, este último a través del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, transfirió el personal administrativo que estaba vinculado con el departamento de Caldas a la planta central de la administración municipal, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden departamental.
Relató que como el personal administrativo transferido a las entidades territoriales no fue homologado y nivelado salarialmente, el Consejo de Estado, en Concepto núm. 1607 del 9 de diciembre de 2004, dispuso se debía realizar la correspondiente nivelación salarial; por consiguiente, el municipio de Manizales, mediante el Decreto 038 de 2008, homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación (modificado por el Decreto 0388 de 2012).
Expuso que, mediante la Resolución núm. 559 del 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación a través de la Secretaría de Educación de Manizales, le reconoció y ordenó el pago del valor del retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, desde el 1 de enero de 2003 hasta el año 2011. Manifestó que, de conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Manizales, se reconocieron los valores adeudados por la homologación de los años 2003 a 2011, pero el pago solo se realizó hasta el mes de mayo de 2014, por ello, se causó la obligación de cancelarle los intereses moratorios.
Indicó que el 24 de julio de 2015 solicitó a la Secretaría de Educación municipal el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la nivelación salarial; pero, mediante Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, se le negó lo solicitado. Aclaró que el retroactivo reconocido fue por la suma de $80.702.686, de los que $66.271.886 corresponden al valor neto sin indexación, sobre el cual debe calcularse los intereses moratorios. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350. Del Código Civil, los artículos 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649. Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 177. Del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario, el artículo 12. La parte actora adujo que es obligación de las entidades demandadas prever, calcular y ordenar el pago de indexaciones e intereses moratorios de conformidad con el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011; sin embargo, estas no tuvieron en cuenta, dentro de los estudios técnicos de homologación y nivelación salarial, el reconocimiento de los intereses moratorios.
Afirmó que se pretende el reconocimiento de intereses moratorios porque la nivelación salarial fue cancelada varios años después de haberse causado. 2. Contestación de la demanda 2.1. El municipio de Manizales – Secretaría de Educación se opuso a las pretensiones de la demanda[2]. Sostuvo que el municipio de Manizales, como entidad territorial certificada por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción, no es la responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados por la demandate.
Aseveró que la obligación originada de la homologación y nivelación salarial de la demandante no es de tracto sucesivo; y por tanto, no se causan los intereses de mora señalados en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. Propuso las excepciones que denominó: inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, prescripción e inepta demanda. 2.2.
La Nación- Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda[3]. Alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva para actuar en el presente proceso, pues los trámites de reclamaciones se encuentran a cargo de la entidad territorial. Manifestó que la entidad fijó las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, estableciendo los criterios y pasos a tener en cuenta en tales procesos; no obstante, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento radica en la entidad territorial a la cual está vinculado el empleado que reclama su derecho.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud de la demanda y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia del 31 de enero de 2020, declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el municipio de Manizales y negó las pretensiones de la demanda; sin embargo, por razones de equidad y justicia ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a favor del señor José Albeiro Rodríguez Castañeda, una indexación teniendo como base la suma $27.918.130 y como límites temporales para la liquidación del 1 de enero de 2012 hasta el 30 de abril de 2014[4].
Consideró que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial; en primer lugar, porque no hay una norma que lo faculte de forma expresa y, en segundo lugar, porque el reconocimiento de intereses moratorios es incompatible con la indexación. Destacó que, si bien, el acto administrativo enjuiciado no se encuentra viciado de nulidad, sí hay lugar a la indexación monetaria como una prerrogativa que deviene en razón de la protección a los derechos de los trabajadores bajo el postulado del artículo 53 de la Constitución Política.
Agregó que la base para la indexación sería de $27.918.130, como resultado de restar el monto reconocido menos lo establecido por indexación en el acto que ordenó el pago de las sumas, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 30 de abril de 2014. 4. El recurso de apelación 4.1. La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia apelada, para que, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda[5].
Manifestó que en el presente caso lo procedente era cancelar los intereses de mora sobre los valores adeudados por la nivelación salarial, porque la indexación prevista en el artículo 178 del CCA se predica frente a condenas dictadas a través de sentencias. Por tanto, aclaró que en este caso la pretensión se deriva de un derecho reconocido en sede administrativa.
Agregó que no es jurídicamente aceptable que un operador judicial exija que una norma regule el pago de intereses en mora derivado de los reatroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial para poder reconocer a los trabajadores un pago al cual tienen derecho. Sostuvo sobre la incompatibilidad entre la indexación y los intereses de mora que la naturaleza de las dos figuras es diferente, toda vez que la mora es la sanción por no cancelar oportunamente una obligación, y la indexación se refiere a la actualización de la deuda por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con el paso del tiempo.
Aclaró que no solo procede reconocer la indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse también los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera estos se excluyen cuando existe retardo en los pagos debidos; sin embargo, concluyó que si el fallador considera que son incompatibles, en virtud del principio de favorabilidad, impera reconocer los intereses de mora que han sido solicitados en la demanda, que abarcan el componente inflacionario e indemnizatorio. 4.2.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional solicita que se acojan los argumentos y exepciones propuestas en la contestación de la demanda y que se le exonere del pago de la indexación monetaria ordenada por el Tribunal Administrativo de Caldas[6]. Alegó que la indexación solo aplica para quellos casos en los que la legislación laboral no haya realizado ninguna determinación específica respecto al monto sobre el que se pretende ejecutar dicho ajuste; en ese sentido, es una técnica garante de que las obligaciones laborales conservan su valor real para que la pérdida del poder adquisito no perjudique al empleado.
Así entonces, en el presente caso no es aplicable el reconocimiento de indexación, máxime si dicha solicitud no se agotó en vía administrativa. Además, reiteró que el Ministerio de Educación no tuvo injerencia en los hechos que generaron las demandas, ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, como tampoco en la atención de las reclamaciones posteriores.
Aclaró que, si bien, tiene a su cargo la guarda de los recursos que hacen parte del sistema general de participaciones, son las entidades territoriales las que reciben directamente dichos recursos con destinación específica para el sector educativo y quienes son responsables de su administración, distribución y manejo. 5. Alegatos de conclusión 5.1.
La parte actora reiteró que los intereses moratorios solicitados sí proceden en el presente caso, y deben liquidarse sobre el capital neto sin incluir la indexación, dado que estos satisfacen el componente sancionatorio, indemnizatorio e inflacionario, necesario para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados[7]. 5.2.
La Nación – Ministerio de Educación reiteró lo indicado en el recurso de apelación y solicitó modificar la sentencia de primera instancia en cuanto a la orden de indexación impuesta[8]. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda pero que de forma extra petita reconoció la indexación de unas sumas de dinero a favor del demandante. Para el efecto, se determinará si: (i) El actor tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Manizales por la homologación y nivelación salarial del cargo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.
(ii) Y si procede la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor del actor, que no fueron solicitadas en la demanda. Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 2.2.
Pruebas relevantes recaudadas; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004[9] expuso el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993[10] y 715 de 2001[11], en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.
En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975[12] nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que en consecuencia los gastos de la prestación servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.
En el numeral 1 del artículo 2º ídem se dispuso que correspondería a los municipios administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5º que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6º, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación, también debió entregarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [13], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998[14], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” [15].
Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual debieron tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. A su turno, la Ley 715 de 2001 estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos y, reguló la incorporación a las plantas de personal así: “Artículo 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan”.
Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.
(…)”. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso - Copia de la Resolución No. 559 del 11 de abril de 2014, expedida por la Secretaría de Educación de Manizales en la que se reconoció y ordenó el pago a favor del señor José Albeiro Rodríguez Castañeda la suma indexada de $88.607.150 y un valor neto de $69.785.602, por concepto de ajuste de homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011[16]. - Copia de la reclamación administrativa, presentada por el apoderado del demandante ante la Secretaría de Educación de Manizales para obtener el pago de intereses moratorios, causados sobre las sumas previamente canceladas por concepto de homologación y nivelación salarial desde la fecha que se generó la obligación hasta cuando se hizo efectivo el pago total de la misma[17]. - Copia del acto administrativo acusado, Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, proferido por la Secretaría de Educación de Manizales, que le negó al señor José Albeiro Rodríguez Castañeda el pago de intereses moratorios sobre las sumas previamente canceladas por concepto de homologación y nivelación salarial[18]. - Copia de la certificación suscrita por la profesional universitaria de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Manizales, donde se indicó que el accionante “mediante Resolución No. 559 del 11 de abril de 2014, le fueron reconocidos y pagados por concepto de retroactivo de AJUSTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL correspondiente al periodo 2003- 2011, como funcionario (a) administrativo adscrito a la Secretaría de Educación Municipal de Manizales, pagado con Recursos del Sistema General de Participaciones, los siguientes valores que a continuación se detallan: |AÑO |DEVENGADO |INDEXACIÓN |TOTAL | | | | |AÑO | |2003 |$7.540.464 |$3.485.517 |$11.025.981 | |2004 |$9.202.260 |$3.503.517 |$12.705.776 | |2005 |$8.617.728 |$2.708.864 |$11.326.591 | |2006 |$6.744.657 |$1.755.157 |$8.499.814 | |2007 |$5.809.495 |$1.127.203 |$6.936.698 | |2008 |$7.893.756 |$915.251 |$8.809.007 | |2009 |$7.393.576 |$524.499 |$7.918.074 | |2010 |$7.128.962 |$336.120 |$7.465.082 | |2011 |$5 940.988 |$74.672 |$6.015.660 | Los anteriores valores fueron cancelados en el mes de Mayo de 2014, a través de la Fiduciaria BBVA”[19]. 2.3.
Solución al caso concreto El accionante solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente originados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación por concepto de nivelación y homologación salarial, como empleado administrativo de la planta de personal de dicho municipio.
El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones del demandante al considerar que es improcedente la cancelación de intereses moratorios por cuanto: (i) las sumas pagadas le habían sido indexadas y, (ii) porque consideró que el reconocimiento de estos no se encuentra expresamente señalado en las disposiciones que reglamentan este régimen prestacional; sin embargo, en uso de sus facultades extra petita ordenó a La Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a favor del accionante la indexación del valor pagado a título de retroactivo, entre el 1 de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014.
Inconformes con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que no existe incompatibilidad alguna entre los intereses en mora y la indexación y, que, en caso de considerarse incompatibles, deben reconocerse los intereses moratorios en virtud del principio de favorabilidad. Por su parte, La Nación – Ministerio de Educación Nacional reiteró que no es el llamado a responder por las pretensiones de la demanda y aclaró que es improcedente la decisión extra petita del Tribunal, en cuanto esto no fue controvertido en sede administrativa.
En primer lugar, la Sala advierte que en el proceso no se discute que el señor José Albeiro Rodríguez Castañeda, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante la Resolución 559 del 11 de abril de 2014, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso de nivelación y homologación, que se causaron de los años 2003 a 2011, que fueron indexadas.
Sin embargo, lo reclamado por el accionante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque la administración no asumió el pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que lo hizo varios años después. Sobre el particular se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.
Ahora bien, con la expedición del Decreto 0338 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el Decreto 083 de 2008 por medio del cual se homologaron y nivelaron los cargos administrativo de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones; en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[20], el cual precisó que “el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación”.
Siendo este es el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del accionante, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”[21].
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[22].
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[23]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó en el mes de mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación emitida por la Secretaría de Educación de Manizales, y que la Resolución 559 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo pasó un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.
Ahora bien, en cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de reconocer extra petita una suma por concepto de indexación a favor del demandante, la Sala considera que esta desconoce el principio de congruencia; en primer lugar, porque dicha pretensión no fue alegada en la reclamación administrativa y en la demanda y, en segundo lugar, porque la parte demandada no pudo ejercer sobre ella su derecho de contradicción y defensa.
Respecto al principio de congruencia procesal, debe decir la Sala que está ligado a la coherencia de la sentencia, y se ha definido como aquel “que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso-administrativo) (…), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas”[24].
En otras palabras, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, debiendo existir identidad frente a lo decidido por el fallador. Este principio de congruencia se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso, norma aplicable por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[25].
La citada norma procesal define el principio, así: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. (…)” En ese mismo sentido, esta Corporación, en un caso análogo al presente, realizó el siguiente análisis[26]: “En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200111, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa12, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.14 [hoy 187 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017, al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el Tribunal de instancia, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por el actor era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo”.
Así las cosas, para la Sala se impone revocar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto al reconocimiento de la indexación entre el 1 de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, en consideración a que desconoce el principio de congruencia y de justicia rogada. En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revocará por contener una decisión extra petita.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 31 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revoca por contener una decisión extra petita al haber ordenado la indexación de las sumas pagadas por concepto de la homologación, desde el 1° de enero de 2012 hasta el 30 de abril de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folio 2 a 11. [2] Folios 79 a 86. [3] Folios 115 a 129. [4] Folios 173 a 184. [5] Folios 187 a 201. [6] Folios 202 a 213 cuaderno 2. [7] Memorial electrónico radicado en la plataforma SAMAI, visible en índice 12. [8] Memorial electrónico radicado en la plataforma SAMAI, visible en índice 13. [9] Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [10] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" [11] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [12] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [13] Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. [14] Derogada por la ley 909/04. [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [16] Folios 18 a 20. [17] Folios 22 a 24. [18] Folio 12. [19] Folio 21. [20] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [24] Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, II (Editorial Universidad, Argentina, 1985), p.533. [25] “Artículo 306 En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. [26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, proceso con radicado 17001-23- 33-000-2015-00621-01 (2854-2019).