CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad El despacho1 procede a pronunciarse sobre la demanda formulada en el asunto de la referencia2.

ANTECEDENTES 1. El señor Alfonso Enrique Reyes Romero interpuso demanda de nulidad contra: (i) los incisos tercero y cuarto de la instrucción primera de la Circular Conjunta No. 001 del 20 de agosto de 2021, y (ii) la instrucción primera de la Circular Conjunta No. 002 del 23 de diciembre de ese mismo año, expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente -en adelante CCE- y la Superintendencia Financiera de Colombia -en lo sucesivo Superintendencia Financiera-. 2.

Junto con la demanda, el actor solicitó el decreto de medidas cautelares, para que se suspendan de forma provisional los efectos de las referidas circulares y se dicten los correspondientes reemplazos, sin que fuera catalogada de “urgencia”. 3. Como fundamento de sus pretensiones, en síntesis, narró lo siguiente: 4. El 20 de agosto de 2021, las accionadas expidieron la Circular Conjunta No. 001 de 20213, cuya instrucción primera estableció “la obligación”4 para las entidades públicas de “acudir a los mecanismos de verificación con el propósito de verificar (sic) la validez, idoneidad y suficiencia de los documentos que se entregan como soporte de las garantías que amparan los contratos estatales”5, análisis que deberá realizarse antes de que la Administración apruebe o rechace las correspondientes garantías. 1 El expediente ingresó al despacho el 9 de diciembre de 2024.

Índice 3 de Samai. 2 El sub examine es de conocimiento del magistrado ponente, a quien le compete decidir sobre la admisión de la demanda de la referencia, según el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, por lo que en la presente providencia se decidirá si la demanda de la referencia cumple con los respectivos requisitos. 3 “Con el fin de implementar mecanismos adicionales de verificación y recordar la debida diligencia que les asiste a las entidades estatales en la validación del origen e integridad de los documentos que soportan las garantías y avales bancarios, contratos de seguro de cumplimiento y los patrimonios autónomos, sin perjuicio de la importancia del recto obrar de los proponentes y contratistas del Estado en estos asuntos”. 4 Folio 3 de la demanda de la referencia. 5 Ibidem.

Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 2 5. El 23 de diciembre de 2021, CCE y la Superintendencia Financiera dictaron la Circular Conjunta No. 002, por medio de la cual se modificó el inciso tercero de la instrucción primera contenida en la circular referida en el numeral anterior, en el sentido de señalar que las entidades públicas también deberán verificar las firmas digitales de los documentos que sirven de soporte para las garantías que se expiden con el fin de amparar los contratos estatales. 6.

A juicio del accionante, las circulares objeto de controversia son ilegales por: (i) infracción de las normas en las que debían fundarse6, y (ii) extralimitación de competencia por parte de las entidades demandadas7. CONSIDERACIONES Jurisdicción 7. De conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 8.

En el sub lite se cuestiona la legalidad de las Circulares Conjuntas No. 001 y 002 expedidas por CCE y la Superintendencia Financiera el 20 de agosto de 2021 y el 23 de diciembre de ese mismo año, respectivamente. Sobre el particular, el despacho considera que dichas circulares se tratan en esta etapa del proceso de actos sujetos al derecho administrativo, las cuales, de conformidad con el inciso tercero del artículo 137 ejusdem8, son pasibles de control judicial por esta jurisdicción. 9.

Con todo, se advierte que será al decidir sobre las medidas cautelares formuladas en el presente asunto que se determinará la naturaleza de las referidas circulares. Competencia 10. De acuerdo con el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 20219, el Consejo de Estado conoce en única 6 En concreto, se hizo referencia a los artículos 244 del CGP, 28 de la Ley 527 de 1999 y 25 de la Ley 80 de 1993. 7 Para lo cual el demandante consideró que, de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, la Administración tiene vedado agregar tramites a los previstos en la correspondiente reglamentación general y, en todo caso, lo concerniente a la contratación estatal es un aspecto que solo puede regular el Congreso de la República, según el artículo 150 del texto constitucional. 8 Disposición normativa que prevé: “Artículo 137.

Nulidad. (…) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (…)” (se resalta). 9 A cuyo tenor: “Artículo 149. (Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021). Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 3 instancia de la nulidad de los actos administrativos10 expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden “salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos”. 11.

En el sub júdice CCE es una Unidad Administrativa Especial descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, según el artículo 1º del Decreto 4170 de 2011. Por su parte, la Superintendencia Financiera corresponde a un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, de conformidad con el artículo 11.2.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010.

Comoquiera que las circulares cuestionadas fueron expedidas por autoridades del orden nacional, a esta Corporación le corresponde conocer del asunto de la referencia en única instancia. 12. Además, la Sección Tercera de esta Corporación es la competente para conocer de este asunto, toda vez que la discusión gira en torno a la nulidad de actos administrativos de carácter general que versan sobre asuntos contractuales, por cuanto incide directamente en los contratos que celebren entidades públicas, según el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201911, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024.

Ejercicio oportuno del derecho de acción 13. La acción de nulidad se encuentra prevista en el inciso primero del artículo 137 del CPACA, según el cual, toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general, y excepcionalmente particulares, así como de actos de certificación y registro y circulares de servicio, como sucede en el sub lite.

Respecto de la oportunidad para formular la demanda de la referencia, resulta pertinente precisar que: (i) la presente controversia no gira alrededor de algún acto previo a la celebración de un contrato, de ahí que no sea aplicable la regla de caducidad prevista en el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA12 y (ii) contra la circular de servicio objeto de la demanda, puede ejercerse el derecho de acción en en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos (…)” (se destaca). 10 Como se explicó, en el presente caso se cuestionan actos sujetos a derecho administrativo, categoría general que agrupa tanto a los actos administrativos, como a las circulares de servicio, de ahí que el despacho considere que la referida disposición normativa resulta aplicable en el asunto de la referencia. 11 Reglamento interno de esta Corporación. 12 A cuyo tenor: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso (…)” (se destaca) Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 4 cualquier tiempo, según el literal a) del numeral 1 de la mencionada disposición normativa13.

Cumplimiento parcial de los demás requisitos previstos en el artículo 162 del CPACA 14. En el sub examine se encuentran acreditados los supuestos previstos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 201114: (i) la designación de las partes15; (ii) el petitum del sub lite16; (iii) los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados17;

(iv) concepto de violación18; (v) la petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer19; (vi) la individualización de las circulares objeto de controversia20, y (vii) la dirección de notificación de las partes21. 13 Disposición normativa que prevé: “(…) 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código (…)” (se resalta). 14 A cuyo tenor: “Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8.

El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado”. 15 La parte demandante designó como demandadas a CCE y a la Superintendencia Financiera, sumado a ello, señaló los representantes de cada una de las referidas entidades. 16 El accionante pretende la nulidad de: (i) los incisos tercero y cuarto de la instrucción primera de la Circular Conjunta No. 001 de 2021, y (ii) la instrucción primera de la Circular Conjunta No. 002 de ese mismo año, expedidas por las entidades accionadas. 17 Tal y como se precisó en los párrafos número 4 y 5 de la presente providencia. 18 Al respecto, la parte actora fundó la demanda de la referencia en los siguientes cargos de nulidad: (i) infracción en las normas en que deberían fundarse los actos administrativos demandados, en concreto, los artículos 244 del CGP, 28 de la Ley 527 de 1999 y 25 de la Ley 80 de 1993, y (ii) extralimitación de competencia, razón por la cual se desconocieron los artículos 84 y 150 de la Constitución Política.

Aunado a ello, el demandante cumplió con la carga argumentativa que le correspondía frente a cada uno de los vicios alegados. 19 El accionante pidió que fueran decretados como pruebas las circulares conjuntas objeto de controversia. 20 La parte demandante pidió que se anularan los actos administrativos relacionados en la nota a pie de página número 13 de la presente providencia. 21 El señor Reyes Romero señaló los canales de notificación físicos y electrónicos de cada una de las partes, por lo que respecto de los correos electrónicos de las entidades accionadas incluyó los correspondientes a los señalados en las páginas web oficiales.

Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 5 15. Sin embargo, una vez revisado la demanda y sus anexos, el despacho advierte que deben corregirse las siguientes irregularidades: Copia de los actos acusados, con las correspondientes constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución 16.

En el presente caso el despacho advierte que el accionante aportó las circulares objeto de controversia; sin embargo, no allegó las respectivas constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, anexos que resultan obligatorios, según el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 201122. Para subsanar este punto de la demanda deberán allegarse los mencionados documentos. 17.

En el evento en que las referidas circulares no hayan sido publicadas o se deniegue la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la subsanación de la demanda, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el magistrado ponente antes de la admisión de la demanda, según el inciso segundo del numeral 1 del artículo 166 del CPACA23.

Acreditación del envío de la demanda y sus anexos a la contraparte 18. La parte demandante debe remitir el escrito contentivo de la demanda de nulidad y sus anexos a la CCE y a la Superintendencia Financiera, de acuerdo con el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 202124, parámetro que resulta exigible, salvo en aquellos casos en los que se solicite medidas cautelares previas. 19.

Vale la pena aclarar que, si bien el actor pidió junto con la demanda medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, lo cierto 22 A cuyo tenor: “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.

Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación (…)” (se destaca). 23 A cuyo tenor: “Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales”. 24 Disposición normativa que prevé lo siguiente: “Artículo 162. Contendido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. (Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021).

El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado” (se resalta).

Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 6 es que esta Corporación ha sido enfática en explicar que tal solicitud no da lugar a que la parte demandante se exima de enviar a la contraparte la demanda y sus anexos, así: “Asimismo, la Sala considera importante precisar que no se podría concluir que la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados constituían medidas cautelares previas, en la medida que: i) no fueron solicitadas para que fueran decretadas de forma previa a la presentación de la demanda sino de forma concomitante con la misma; ii) no se trataba de aquellas que se decretan antes de la notificación a la parte demandada del auto admisorio de la demanda; iii) no se trataba de medidas cautelares de urgencia y iii) no tenían por objeto salvaguardar un derecho o bien jurídico que se pudiera ver afectado con ocasión al conocimiento del proceso por la parte demandada” 25. 20.

En consecuencia, el señor Alfonso Enrique Reyes Romero deberá enviar copia de la demanda y sus anexos a la contraparte por medio electrónico y acreditar el correspondiente envío. Conclusión 21. Ante la evidencia de que se configuran situaciones que deben subsanarse, se concederá a la parte demandante el término máximo de diez (10) días para que proceda en los términos indicados.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: INADMITIR la demanda de nulidad presentada por el señor Alfonso Enrique Reyes Romero contra la Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente y la Superintendencia Financiera de Colombia.

SEGUNDO: CONCEDER a la parte actora el término máximo de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, para que subsane las falencias indicadas en la presente providencia.

TERCERO: Vencido el término señalado, INGRESAR el expediente al despacho para decidir lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 14 de julio de 2022, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, exp: 2021-00034-00. Criterio reiterado por la Subsección C de la Sección Tercera por medio de providencia del 5 de julio de 2024, C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas, exp: 71.223.

Radicación: 11001-03-26-000-2024-00167-00 (72.223) Demandante: Alfonso Enrique Reyes Romero Demandados: Agencia Nacional de Contratación Pública y otro Referencia: Nulidad 7 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.