Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Tema: Tutela contra autoridad judicial, por mora judicial injustificada en proceso Sentencia primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por la señora Martha Yolanda Hernández Aldana contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de julio de 2026, la señora Martha Yolanda Hernández Aldana, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la igualdad y al mínimo vital.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Solicito al Señor Juez que tutelar mis derechos fundamentales y en consecuencia ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Despacho 005 que en el término de 48 horas profiera sentencia dentro del proceso 250002342- 0002018-0111800.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 25 de mayo de 2018, la señora Hernández Aldana radicó demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR.
Como pretensión, solicitó la nulidad del Oficio núm. 624/GST-SDP del 27 de diciembre de 2010, por medio del cual se ordenó la suspensión del pago de la sustitución de la asignación de retiro que le fue reconocida en calidad de compañera permanente del Sargento Mayor de la Policía Andrés León Ángel Chamorro Terán, hasta que se resolviera la controversia presentada con la señora María Elisa Neisa Vargas (cónyuge), quien alegó tener mejor derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El conocimiento del proceso correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado 25000-23-42-000-2018- 01118-00 y en la actualidad se encuentra al despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero. 3.
Argumentos de la tutela La demandante aseguró que, a la fecha de la interposición de la presente acción de tutela, la autoridad judicial demandada incurre en mora judicial generalizada, pues ha transcurrido un plazo mucho más que razonable para que se pronuncie sobre el asunto sometido a su consideración. Agregó que han transcurrido más de diecisiete (17) años desde el fallecimiento de su compañero permanente y varios años desde la presentación de la demanda, sin que se haya proferido una decisión judicial que resuelva de manera definitiva la controversia y permita el restablecimiento de sus derechos.
Argumentó que el tiempo transcurrido desde la radicación de la demanda excedió el margen de razonabilidad y desconoce el deber de diligencia y celeridad que orienta la función judicial. Señaló que, pese a las solicitudes de impulso procesal, aún no cuenta con una decisión de fondo, por lo que solicitó se ordene emitir decisión de fondo en cuarenta y ocho (48) horas.
Además, indicó que en lo reflejado en la página de consultas el proceso se encuentra en digitalización, pero no ha visto avances en su controversia. Además, resaltó que es una persona de la tercera edad y la mora judicial le ha causado un perjuicio irremediable en la medida en que ha pasado necesidades debido a que se encuentra suspendido el pago de la asignación y de ella dependen los gastos de su mamá de noventa y cinco (95) años. 4.
Trámite previo En auto del 31 de julio de 2026, el Despacho de la ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a las partes, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR y a la señora María Elisa Neisa Vargas en calidad de terceros con interés, a quienes remitió copia de la demanda. 5. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B allegó el enlace del proceso objeto de debate.
No obstante, no se pronunció sobre los hechos de la presente solicitud de amparo. 6. Intervención de los terceros con interés La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional explicó que no es la autoridad presuntamente vulneradora en la medida en que la demora en proferir sentencia es una actuación que corresponde de manera exclusiva al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y debido a ello no tiene la competencia para impulsar o decidir lo pretendido por la actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por lo expuesto solicitó se declare falta de legitimación en la causa por pasiva. La señora María Elisa Neisa Vargas no se pronunció sobre los hechos objeto de debate.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Martha Yolanda Hernández Aldana, con ocasión de la presunta mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00.
La Sala anticipa que accederá a las pretensiones de la acción de tutela, pues encuentra acreditada una mora judicial injustificada, en atención al prolongado tiempo transcurrido desde la presentación de la demanda y la ausencia de justificación de la tardanza en el impulso y definición del proceso. Para resolver la controversia, la Sala se referirá a: i) la mora judicial y al ii) caso concreto.
De forma previa, se resolverá el argumento de falta de legitimación en la causa por pasiva alegado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR. De la falta de legitimación en la causa por pasiva La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva, pues ninguna de las actuaciones cuestionadas por la demandante fue realizada por ella dado que lo alegado dependía únicamente de la autoridad judicial demandada.
La Sala negará dicha solicitud, toda vez que esa entidad fue vinculada como tercera interesada, al haber sido la demandada en el proceso que se cuestiona. (i) De la mora judicial Conviene decir que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial;
(ii) la inexistencia de un motivo razonable Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez1.
El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. En el presente asunto, con el propósito de determinar si se configuró la vulneración alegada, la Sala analizará el trámite surtido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00, a cargo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. (ii) Caso concreto La señora Martha Yolanda Hernández Aldana alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por cuanto el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00 lleva más de ocho (8) años en trámite desde su radicación, sin que a la fecha de presentación de la tutela se hubiere proferido la sentencia de primera instancia. A efecto de establecer si se configuró el fenómeno de la mora judicial, la Sala estima pertinente verificar el cumplimiento de los siguientes presupuestos jurisprudenciales: (i) el incumplimiento de los términos legales para proferir la decisión;
(ii) la superación del plazo razonable para resolver el asunto; y (iii) la inexistencia de una justificación objetiva y razonable que legitime la tardanza. 1 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ahora bien, de las pruebas obrantes en el plenario, y en especial de la consulta del proceso en el aplicativo SAMAI, se extrae lo siguiente: - El 25 de mayo de 2018, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. - El 29 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió auto en el cual admitió la demanda y ordenó vincular a María Elisa Neisa Vargas como litisconsorte necesaria, notificarle personalmente la providencia y, surtidas las notificaciones, correrle traslado por treinta (30) días.
Esa decisión fue notificada a las partes el 12 de diciembre de 2022. - El 28 de febrero de 2023, el tribunal requirió a la demandante para que allegara copia de la consignación de gastos procesales. Dicha providencia se notificó por estado del 3 de marzo de 2023. - El 28 de marzo de 2023, se allegó el soporte de pago requerido. - El 31 de mayo de 2023, se propusieron excepciones y se descorrió la medida cautelar.
En particular, CASUR formuló la excepción previa de falta de integración del litisconsorcio necesario y solicitó vincular a María Elisa Neisa Vargas, quien, según la entidad, ostenta la calidad de cónyuge supérstite del causante y también reclama la sustitución de la asignación de retiro. - La parte actora contestó las excepciones el 21 de julio de 2023.
Respecto de la excepción previa, hizo referencia al artículo 61 del Código General del Proceso y a la integración del contradictorio, sin afirmar que la vinculación solicitada ya se hubiera surtido. - El 28 de julio de 2023, el expediente pasó al despacho con contestación de demanda y memorial con el que se descorrió la medida cautelar. - El 12 de junio de 2024, se solicitó impulso procesal. - El 29 de mayo de 2026, se indicó que el proceso se encontraba en etapa de digitalización. - El 5 de agosto de 2026, se registró en el sistema auto del 24 de agosto de 2025 en el que se negó la solicitud de medida cautelar.
No obstante, dicha providencia se notificó el 10 de agosto de 2026. - Desde el 2 de septiembre el expediente se encuentra al despacho. Con fundamento en la trazabilidad procesal descrita y debido a que el tribunal demandado, pese a haber sido notificado del auto admisorio del 31 de julio de 2026, guardó silencio y no rindió informe sobre los hechos objeto de amparo, la Sala advierte que se configura una mora judicial generalizada, toda vez que la demanda fue presentada el 25 de mayo de 2018.
Esto significa que, a la fecha de esta decisión, han transcurrido más de ocho (8) años sin que la accionante cuente con una decisión de fondo que defina su situación jurídica. No se puede pasar por alto que, aunque desde la etapa de admisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se registran algunas actuaciones, estas están Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 relacionadas con la medida cautelar solicitada, las cuales se surten en cuaderno separado.
En este punto destaca la Sala que, si bien en auto del 24 de agosto de 2025 se negó la solicitud de medida cautelar, esta decisión fue registrada el 5 de agosto de 2026 y notificada el 10 de agosto de 2026, es decir, en el sistema SAMAI existen registros de actuaciones cuya fecha de inscripción es posterior a la fecha en la que efectivamente se afirma haberlas surtido.
Para ilustrar lo expuesto, se aporta a continuación la captura de pantalla correspondiente tomada del expediente digital: Además de lo anterior, lo cierto es que el proceso no ha a finalizado su etapa inicial, pues no se ha fijado litigio, ni decretado pruebas, ni corrido traslado para alegatos, que son las etapas previas a dictar sentencia. Sobre el particular, se encuentra que, conforme al artículo 179 del CPACA el proceso se desarrolla en tres etapas, a saber: la primera, hasta la audiencia inicial; la segunda, hasta la culminación de la audiencia de pruebas; y la tercera, que comprende las alegaciones y el juzgamiento, hasta la notificación de la sentencia. De modo que, al no haberse surtido la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibídem, el asunto permanece en la primera de ellas y restan por adelantarse las dos siguientes, lo que sin duda hace que dicho lapso desconozca los márgenes del plazo razonable para una primera instancia, y convierte la espera en una carga desproporcionada para la accionante2.
En consecuencia, no existe una razón objetiva que justifique la falta de impulso que le corresponde al juez director del proceso, lo cual configura una dilación injustificada que merece el reproche constitucional; dicho de otro modo, la falta de justificación de 2 Máxime si se tiene en cuenta que la suspensión del pago de la sustitución de la asignación de retiro se dio desde 2010, es decir, hace más de 16 años sin que cuente con una decisión respecto de la situación administrativa que la afecta.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 este retardo constituye una violación directa de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora.
Ahora bien, toda vez que el proceso continúa en su etapa inicial y aún deben surtirse las dos restantes, es necesario poner fin a la parálisis procesal para que la actuación avance oportunamente hacia la decisión de fondo. En ese contexto, se encuentra acreditada la mora judicial invocada y, por lo tanto, se accederá al amparo solicitado.
En consecuencia, con el propósito de evitar que el amparo resulte ilusorio frente a un asunto que permaneció detenido por más de ocho 8 años, la Sala fijará un término máximo para que se dicte sentencia de primera instancia; lo anterior, porque los términos previstos en el CPACA se encuentran ampliamente excedidos. Por ello, corresponde al juez de tutela remediar esa situación, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, mediante la fijación de plazos ciertos, susceptibles de verificación ante un eventual incumplimiento.
Ahora bien, como el trámite del proceso admite dos supuestos procesales (la sentencia anticipada del artículo 182A del CPACA o el agotamiento de las etapas de audiencia inicial, pruebas y alegaciones), cuya elección corresponde al juez natural, la Sala no le impondrá al magistrado Romero Romero una de ellas, pero sí le ordenará que defina de forma expresa cuál seguirá y le fijará un plazo máximo para dictar sentencia, según la que elija, así: - Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo, deberá proferir auto en el que resuelva las excepciones previas propuestas y, en el mismo proveído, indique de manera expresa si dictará sentencia anticipada o si adelantará la audiencia inicial y las demás etapas del proceso.
(a) Si opta por dictar sentencia anticipada, deberá proferirla en un plazo que no podrá exceder de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de este fallo. (b) Si decide celebrar la audiencia inicial y las demás etapas del proceso, o si, una vez escuchados los alegatos, reconsidera la decisión de dictar sentencia anticipada, como lo autoriza el parágrafo del artículo 182A del CPACA, deberá proferir sentencia en un plazo que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de este fallo.
Aunado a lo anterior, la Sala considera necesario disponer un mecanismo de verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas. Por ello se ordenará al magistrado José Rodrigo Romero Romero que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la realización de cada una de las actuaciones procesales que adelante para impulsar el proceso, remita al despacho de la consejera ponente un informe escrito sobre el estado del trámite, acompañado de copia de la providencia o del acta correspondiente.
Además de lo anterior, la Sala estima necesario prevenir al magistrado José Rodrigo Romero Romero, perteneciente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las prácticas reprochadas en esta providencia, consistentes en registrar en el sistema SAMAI actuaciones procesales con fechas anteriores a aquella en la que efectivamente se realiza el cargue.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Finalmente, la Sala no puede pasar inadvertida la gravedad de las irregularidades advertidas en el plenario, pues el trámite supera 8 años en la etapa inicial fijada en el artículo 179 del CPACA.
A ello se suma la irregularidad de casi un año entre la fecha suscrita en el auto que resolvió la medida cautelar (24 de agosto de 2025) y la fecha de su inserción y notificación por estado en SAMAI (agosto de 2026). Tal proceder desborda una justificación por congestión laboral, máxime cuando el funcionario accionado guardó silencio en el trámite del presente asunto.
Además, la Sala encuentra que la accionante tiene 67 años y la controversia recae sobre la sustitución de una asignación de retiro que fue suspendida hace más de quince 15 años y que compromete el mínimo vital del núcleo familiar. Por lo anterior, se ordenará remitir copias de esta actuación a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación elevada por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Martha Yolanda Hernández Aldana, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia: 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y, en particular, al magistrado José Rodrigo Romero Romero, ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00, que reanude de inmediato el trámite y lo adelante con sujeción a las siguientes etapas y plazos: (i) Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera auto en el que resuelva las excepciones previas propuestas e indique si dictará sentencia anticipada o si adelantará la audiencia inicial.
(a) Si opta por dictar sentencia anticipada, la profiera en un plazo que no podrá exceder de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. (b) Si decide celebrar la audiencia inicial y las demás etapas del proceso, o si, una vez escuchados los alegatos, reconsidera la decisión de dictar sentencia anticipada, profiera sentencia en un plazo que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. 4.
Ordenar al magistrado José Rodrigo Romero Romero que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la realización de cada una de las actuaciones procesales que adelante para darle trámite al proceso en cumplimiento del numeral anterior, remita al despacho de la consejera ponente un informe escrito sobre el estado del trámite, acompañado de copia de la providencia o del acta correspondiente. 5.
Prevenir al magistrado José Rodrigo Romero Romero, ponente del referido proceso e integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00 Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 para que, en lo sucesivo, se abstenga de registrar en el sistema SAMAI actuaciones procesales con fechas distintas a aquella en la que efectivamente se cargan en el sistema, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 6.
Remitir copia de esta providencia a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para lo de su competencia. 7. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 8. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 9. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VEL Á SQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO