CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Eva Zimerman de Aguirre Tema: subrogación parcial de la mesada pensional –reiteración jurisprudencial–.
Subtema 1: Expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Subtema 2: competencia para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos de las universidades, a partir de la implementación del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. Subtema 3: acto administrativo por medio del cual la Universidad de Antioquia asumió la diferencia por la inclusión de factores adicionales generada en el cálculo del IBL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, el 11 de diciembre de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— a la demandada, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.
Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la parte accionada, con las siguientes 1 Hoy COLPENSIONES. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pretensiones2: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución N.° 16813 del 3 de agosto de 1999, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle el mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación a la demandada.
(ii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió, «que corresponden a la suma de $278.758.317, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme».
(iii) Se condene a su contraparte al pago de las costas procesales. 2.1.1. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) La señora Eva Zimerman de Aguirre estuvo vinculada como empleada pública en la Universidad de Antioquia desde el 7 de enero de 1969 hasta el 24 de noviembre de 1997, fecha a partir de la cual le fue aceptada la renuncia. (ii) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme a los regímenes dispuestos en las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, con un ingreso base de liquidación que incluía «todos los factores efectivamente devengados por el servidor».
(iii) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 ⎯30 de junio de 1995⎯, la Universidad afilió a todos los servidores al ISS, entidad que desde ese momento asumió la carga pensional subrogada. (iv) Posteriormente, mediante la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.
La institución educativa asumió el pago de esta diferencia «mientras gestionaba las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS» reliquidara las pensiones con la inclusión de todo lo devengado por el trabajador. Este acto general fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad.
(v) La Universidad de Antioquia reconoció y ordenó el pago de un bono pensional a favor de la accionada, a través de la Resolución 15290 del 27 de febrero de 1998, por 2 Escrito de demanda, visible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta « 5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», documento « 01DEMANDA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA CONTRA EVA ZIMERMAN DE AGUIRRE».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la suma de $292.871.000, de los cuales correspondió a aquella el valor de $271.657.000, que consignó al ISS.
(vi) El ISS reconoció la pensión de jubilación a la señora Eva Zimerman de Aguirre mediante la Resolución 04912 del 20 de mayo de 1998, en cuantía mensual de $1.477.044, a partir del 25 de noviembre de 1997, sin incluir en el IBL las primas de vacaciones, navidad y semestral. (vii) Mediante la Resolución 16813 del 3 de agosto de 1999 la Universidad ordenó pagar a la accionada la diferencia de la mesada pensional reconocida y pagada por el ISS, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el citado Instituto asumía la obligación en sede administrativa o judicial.
(viii) Finalmente, por Resolución núm. 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.
Normas violadas y concepto de la violación 3. La parte demandante citó como normas vulneradas los siguientes artículos: (i) 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, de la Constitución Política; (ii) 10 de la Ley 4 de 1992; (iii) 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; (iv) 5 del Decreto 1068 de 1995; y (v) 4 del Decreto 2337 de 1996. 4.
En el concepto de violación, afirmó que la Resolución 12094 de 1999 desconoció las normas constitucionales y legales que imponen la obligación de liquidar las pensiones con los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones. Además, puso de presente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 ⎯factores de cotización⎯ y 36 de la Ley 100 de 1993 ⎯régimen de transición⎯. 5.
Además, afirmó que el fondo de pensiones es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad, tal y como lo ha reiterado el Consejo de Estado en las sentencias proferidas en asuntos con supuestos de hecho y de derecho semejantes al presente. 2.2. Contestación de la demanda 6. La parte demandada propuso las excepciones de: «competencia legal de la Universidad para reconocer pensiones»; «convalidación de la subrogación conforme al artículo 146 de la Ley 100 de 1993»; «inclusión de la demandante en el fondo para el pago del pasivo pensional»; «inexistencia de causales de nulidad»; «inexistencia de abuso del derecho»; «irretroactividad del precedente judicial sobre la liquidación del ingreso base de liquidación»; «buena fe e imposibilidad de repetir sumas pagadas con justo título»; «vulneración de los derechos de las personas de la tercera edad, del mínimo vital y de los derechos adquiridos»; «inexistencia de perjuicios»; «[n]ecesidad de modular los efectos de la decisión»; «prescripción extintiva de las sumas Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reclamadas»; e «improcedencia de condena en costas».
Por lo anterior, la parte demandada solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda3. 7. Manifestó que la señora Eva Zimerman de Aguirre, nacida el 28 de abril de 1947, cumplió 50 años el 28 de abril de 1997 y que para esa fecha contaba con más de 20 años de servicio al Estado. En consecuencia, afirmó que la demandante se encontraba amparada por el régimen de transición consagrado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y que, conforme al artículo 4, parágrafo 1, del Decreto 2337 de 1996, la Universidad de Antioquia era competente para decidir sobre sus derechos pensionales. 8.
Sostuvo que dicha determinación se fundamentó en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, mediante la cual la Universidad asumió el reconocimiento de las pensiones de los servidores universitarios que hubieran cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1 de enero de 1997, así como de los empleados públicos que al 31 de diciembre de 1996 habían completado el tiempo de servicios pero no la edad requerida, siempre que no estuvieran afiliados al Sistema General de Seguridad Social.
En tales casos, la liquidación debía efectuarse conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo las primas de navidad, vacaciones y servicios como factores salariales. 9. Con base en principios constitucionales como la igualdad, la seguridad social y la interpretación favorable al afiliado, la Universidad resolvió subrogarse parcialmente en las obligaciones del extinto ISS respecto de los servidores amparados por el régimen de transición a quienes les faltaban menos de diez años para acceder a la pensión. Así, dispuso liquidar las pensiones con el promedio de lo devengado, hasta tanto el ISS asumiera la obligación, ya sea de manera voluntaria o por orden judicial. 10.
Agregó que, mediante la Resolución Administrativa 16628 del 25 de junio de 1999, la Universidad reglamentó la anterior decisión, para lo cual estableció que el reconocimiento pensional se mantendría vigente hasta que el ISS asumiera su obligación, lo que no ha ocurrido. En consecuencia, la Universidad debe continuar cubriendo la diferencia pensional reconocida en la Resolución Administrativa 16813 del 3 de agosto de 1999, en su calidad de administradora del régimen de prima media. 11.
Adujo que solo a partir del Acto Legislativo 01 de 2005 se prohibió establecer, por medio de pactos, convenciones colectivas o actos jurídicos, condiciones pensionales distintas a las previstas en la ley. Por tanto, en 1999, la Universidad tenía la potestad de reconocer el derecho pensional de la señora Zimerman de Aguirre. Aseguró que las resoluciones rectorales y administrativas que ordenaron dicho pago no vulneraron normas superiores, pues el acto acusado no fue arbitrario, sino una consecuencia del cálculo realizado por el ISS con base en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aunque sin incluir ciertos factores salariales. 12.
Indicó que declarar la nulidad de la resolución que reconoció la pensión implicaría una medida desproporcionada y lesiva de los derechos fundamentales de la beneficiaria, afectando su mínimo vital, su calidad de vida y su derecho a la seguridad social. Señaló, que el acto administrativo acusado generó un derecho adquirido protegido por los principios de confianza legítima, buena fe y respeto por el acto 3 Samai, índice 02, contenido en la carpeta « 5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», carpeta «17Contestación».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 propio. 2.3. Sentencia de primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia dictada el 11 de diciembre de 2024, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al considerar que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir la obligación derivada de la reliquidación de una pensión que fue reconocida, liquidada y pagada por la entidad administradora de pensiones a la que se afiliaron los empleados de la institución educativa por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, que en el nivel territorial tuvo como plazo máximo el 30 de junio de 19954. 14.
Así, afirmó que la obligación de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión se encontraba a cargo del ISS, que asumió la prestación mediante la Resolución 04912 del 20 de mayo de 1998, al encontrar demostrado que la demandada prestó servicios como empleada pública desde el 1 de enero de 1970 al 23 de noviembre de 1997. 15. Concluyó que los actos mediante los cuales la Universidad de Antioquia asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional causada por la inclusión de las «primas de servicios, de navidad y de vacaciones» en el IBL, hasta que el ISS realizara la reliquidación de la prestación con los factores mencionados, son nulos por falta de competencia, pues la carga pensional de los servidores de la institución universitaria recaía, únicamente, en el fondo de pensiones. 16.
De otro lado, el Tribunal negó la pretensión de devolución de las sumas de dinero pagadas a la parte demandada, al considerar que no medió una conducta fraudulenta o engañosa para obtener el pago, que desvirtuara la presunción de buena fe que la ampara. Finalmente, el Tribunal impuso condena en costas a la parte demandada, fijando las agencias en derecho en el 3% del valor de las pretensiones, y ordenó el archivo del expediente una vez ejecutoriada la sentencia. 2.4.
Recurso de apelación 17. La parte demandada presentó recurso de reposición y en subsidio apelación5 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 11 de diciembre de 2024. Alegó, en primer lugar, una omisión de pronunciamiento sobre el memorial presentado el 7 de noviembre de 2024, mediante el cual solicitó la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para que se declarara la caducidad del medio de control.
Afirmó que dicha omisión desconoció una petición radicada formalmente, afectando los principios de celeridad procesal y debido proceso. 18. En segundo término, sostuvo que el Tribunal debió declarar la excepción de caducidad, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y al principio de seguridad jurídica, pues la demanda fue interpuesta por fuera del término de cinco años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para controvertir reconocimientos pensionales.
Invocó la vulneración del derecho a la igualdad, al no haberse aplicado la caducidad en condiciones similares a otros casos, lo cual, a su 4 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», documento, «50Sentencia». 5 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», documento, « 53RecursoApelacionDemandado (2)».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 juicio, quebranta también los principios de buena fe, confianza legítima e imparcialidad judicial. 19.
Finalmente, solicitó que se mantuviera la vigencia de la Resolución Administrativa 16813 del 3 de agosto de 1999, mediante la cual la Universidad de Antioquia reconoció un pago en favor de la señora Zimerman de Aguirre. Sostuvo que dicha resolución fue emitida conforme a las normas vigentes, particularmente el Decreto 2337 de 1996 y el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que facultaban a la Universidad para atender obligaciones pensionales, legal o extralegalmente pactadas. 20.
En consecuencia, solicitó que la revocación de la decisión impugnada y el reconocimiento de la legalidad de la Resolución 16813 de 1999, en tanto reflejó un acto válido y ajustado a la normativa y jurisprudencia vigentes al momento de su expedición. 2.5. Sentencia complementaria 21. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia complementaria del 6 de febrero de 20256, resolvió adicionar de oficio la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024.
Precisó que, tras la expedición del fallo inicial, la parte demandada interpuso un escrito el 18 de diciembre de 2024, presentado como recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el que alegó que el juez de primera instancia no se pronunció sobre la solicitud de caducidad del medio de control invocada con base en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 22.
Señaló que, conforme al artículo 287 del CGP, procede la adición de una providencia cuando se omite resolver sobre alguno de los puntos objeto de decisión, y que dicha figura puede operar de oficio o a solicitud de parte dentro del término de ejecutoria. En consecuencia, decidió rechazar el recurso de reposición por improcedente —de acuerdo con los artículos 242 y 243 del CPACA—, y adicionar la sentencia de diciembre de 2024 para incorporar un pronunciamiento sobre la oportunidad del medio de control. 23.
Concluyó que no procedía declarar la caducidad invocada por la parte demandada, toda vez que la controversia no recaía sobre el reconocimiento pensional propiamente dicho, sino sobre una prestación periódica asumida por la Universidad con recursos propios, ajena al ingreso base de liquidación o al reconocimiento de la pensión. Además, indicó que, incluso si se admitiera la naturaleza pensional del acto, el término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 debía contarse a partir de su vigencia, esto es, desde el 16 de julio de 2024, por lo que no sería aplicable a la presente controversia en aplicación del principio de irretroactividad de la ley. 24.
En consecuencia, adicionó la sentencia de primera instancia para considerar que no se configuraba la excepción de caducidad. 25. Finalmente, se destaca que el magistrado John Jairo Alzate López presentó salvamento de voto, considerando que no era jurídicamente posible adicionar una sentencia solo en su parte motiva y que, en su criterio, el caso sí versaba sobre el 6 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», documento, «58SentenciaComplementaria».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 reconocimiento pensional, por lo que debía aplicarse el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia 26.
Esta corporación, mediante auto del 15 de agosto de 2025, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, ordenó notificar personalmente al Ministerio Público y reconoció personería jurídica a la abogada Juliana Gallo Herrera para que actuara como apoderada judicial de la parte accionada.
De igual forma, prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia7. 2.7. Ministerio Público 27. El procurador delegado de intervención tercero ante el Consejo de Estado rindió concepto en el cual advirtió que la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, relativo a la caducidad en materia pensional, no resulta procedente, toda vez que dicha disposición se encuentra suspendida temporalmente por decisión de la Corte Constitucional, conforme al Auto 841 del 17 de junio de 2025, lo que hace inaplicable la norma invocada en el recurso de apelación. Por esto, solicitó confirmar la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia8.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. Corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 29. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Al momento de dictarse el fallo impugnado y para la resolución del caso en concreto, resultaba aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 del 2024 que estableció un término de caducidad de 5 años para ejercer las acciones contencioso-administrativas contra los actos que reconocen pensiones? (ii) En caso de que la respuesta sea negativa, ¿la Universidad de Antioquia tenía competencia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a la señora Eva Zimerman de Aguirre, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, que el ente educativo consideró procedente mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones 7 Samai, índice 4, archivo « 6Autoqueadmite_07392025(.pdf)». 8 Samai, índice 11, archivo «Memorial_FLF_13Concepto(.pdf)».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 administrativas y judiciales para que el Instituto asumiera el pago integral de la obligación? 30. Antes de resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (i) reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos;
(ii) régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y (iii) subrogación asumida por la Universidad de Antioquia. 3.3. Marco normativo y jurisprudencial 3.3.1. Reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos 31. Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 19939, la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos concernía a la entidad de previsión a la que estuviesen afiliados, esto es, la última entidad pública empleadora, según lo disponía el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969. 32.
La Ley 100 de 1993 que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, previó en el numeral 1 del artículo 15, la obligatoriedad de afiliar a dicho Sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Disposición en virtud de la cual se expidió el Decreto 691 de marzo 29 de 199410, que incorporó (artículo 1) a estos últimos, clasificándolos así: a) los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. 33.
En cuanto a los efectos de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 199411 precisó que el responsable del pago de las pensiones sería la administradora que hubiese recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurrió el siniestro o hecho que dio lugar al pago de la pensión, y el Decreto 1068 del 23 de junio de 199512 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliarían, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad, señalando en el parágrafo 2 del artículo 2 que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 34.
Posteriormente, se profirió el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Esta normativa fue enfática en atender el límite temporal con que contaban los servidores públicos para afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, según el Decreto 1068 de 1995. 9 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. 10 Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. 11 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. 12 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los Fondos de Pensiones del Nivel Territorial y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 35. De acuerdo con lo anterior, se concluye que, para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, comoquiera que estos hacían parte de la categoría de afiliados obligatorios en los términos del artículo 15 de la referida Ley 100 de 1993. 36.
Así, y siguiendo los pronunciamientos de esta Sección sobre el tema13, se precisa que después de la entrada en vigencia de los dos regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993, las universidades de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, en virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiese recibido las cotizaciones quien debe efectuar el reconocimiento respectivo o proceder a la reliquidación de ser el caso. 3.3.2.
Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 37. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 38.
La norma citada establece que, para los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación será, si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 39.
Al respecto, el Decreto 1158 de 1994, por medio del cual se modificó el Decreto 658 de 1994 que incorporó a los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 1. Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2017, Rad. 05001233300020140019401(0804-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 29 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-00556-01(1601-19), M.P. César Palomino Cortés;
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2014-01418-02(5945-19), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 40.
El Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, determinó de manera expresa que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones», precepto que se encontraba incluido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, conforme con el cual se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado». 41.
En este orden, es válido afirmar que los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tenían derecho al reconocimiento de la pensión de acuerdo con los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo prevista en el régimen anterior, sin incluir el IBL, pues este debe calcularse con los factores salariales que sirvieron de base para los aportes, devengados en el lapso fijado en la transición, esto es, durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo que le hiciera falta al beneficiario para pensionarse cuando fuese inferior a este periodo. 42.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
En este marco, afirmó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor14.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199315. 43. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior —Ley 33 de 1985—, con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 44.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior16. 14 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 15 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 45. En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición. En el anterior fallo se indicó lo siguiente: Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 199317. 46.
La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 47. Sobre el particular, es oportuno precisar que el marco normativo y jurisprudencial citado resultaba aplicable a los servidores de la Universidad de Antioquia, que por virtud del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fueron vinculados al Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995, con la afiliación al ISS, entidad que asumió la obligación pensional con cargo al bono que expidió el ente demandante en cada caso18.
La competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores de la Universidad está a cargo del fondo de pensiones al que se afiliaron en forma obligatoria desde esa fecha19. 48. En este orden, se observa que la parte demandante asumió el pago temporal de la diferencia en la mesada pensional de sus servidores como tercero interviniente en la obligación pensional que el ISS tenía a su cargo a partir de la afiliación de los 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01. 18 ARTICULO 15.
Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: 1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.
También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 21 de abril de 2017, exp. 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, exp. 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); del 31 de enero de 2018, exp. 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17), y del 23 de octubre de 2020, exp. 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17).
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 empleados del nivel territorial al régimen general de pensiones, arguyendo la necesidad de «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales» de sus empleados y bajo la condición de que los pensionados surtieran las actuaciones administrativas y judiciales necesarias para que el fondo de pensiones asumiera la mesada por el valor que el ente demandante consideraba ajustado a la legalidad. 3.3.3.
Subrogación asumida por la Universidad de Antioquia 49. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, asumió el pago de la diferencia de la mesada pensional de los servidores docentes y no docentes de la institución educativa, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS en el acto de reconocimiento por medio del cual ordenó el pago de la prestación a su cargo, por motivo de la afiliación de los empleados del orden territorial al Sistema General de Pensiones dispuesta en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. 50.
En las consideraciones del acto general, la Universidad afirmó que, si bien el ISS asumió el reconocimiento y pago de las pensiones, aquella debía proteger los derechos de sus servidores para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los beneficiarios de la transición a quienes les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho, debía computarse con el promedio de «todo lo devengado» en ese periodo. 51.
Para la Universidad, el ISS desconoció la norma referida al calcular el IBL pensional con los factores sobre los cuales el pensionado hubiera realizado cotizaciones, dado que, en su opinión, constituía «certeza jurídica» la fórmula de liquidación según la cual el cálculo debía incluir todo lo devengado, inclusive, las primas de navidad, vacaciones y semestral.
Bajo esta consideración, la institución educativa afirmó que «no se podía negar o complicar el acceso a los derechos conseguidos por servicios prestados al Estado, más aún cuando la pensión era un salario diferido». Asimismo, afirmó que realizó diferentes gestiones ante el ISS para que liquidara las pensiones según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin lograr una respuesta positiva. 52.
En este orden, la Universidad dispuso en el acto general de subrogación que debía darle cumplimiento a la ley, en el sentido de cubrir la diferencia causada por motivo de la liquidación de la pensión, mientras el ISS asumía esta obligación con la inclusión de todos los factores devengados por el pensionado. Así, dispuso que se «subrogaría en la cuota parte de la obligación» que el ISS no reconocía, para «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales de sus servidores». 53.
Este acto fue reglamentado por la Resolución 16628 del 25 de junio de 1999, en el sentido de determinar que los destinatarios de esta subrogación serían los empleados públicos docentes y no docentes beneficiarios del régimen de transición, que les faltara menos de diez años para adquirir el derecho al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993.
La Universidad pagaría a los jubilados la obligación de reliquidación que se encontraba a cargo del ISS con las consecuencias previstas en el artículo 1670 del Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Código Civil20.
En este orden, asumió el pago de la diferencia que resultó de aplicar el 75% al promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio y el valor de la pensión que liquidó el ISS, solo por el tiempo que tardara el instituto en asumir la obligación en el trámite administrativo o en cumplimiento de una orden judicial. 54. El acto de subrogación general fue derogado por la Resolución rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, al considerar que la Universidad partió del supuesto equivocado de que existía certeza jurídica sobre el derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de todo lo devengado por sus servidores, sin tener en cuenta que la obligación estaba a cargo del ISS, en forma exclusiva, y que la tesis referida fue objeto de modificaciones jurisprudenciales que desvirtuaron esa afirmación. 55.
El acto revocatorio de la «subrogación» puso de presente que el pago asumido por la Universidad fue temporal, pues era el ISS el obligado a asumir la obligación reclamada en las actuaciones administrativas y judiciales. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1. Sobre el término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 56. En primer lugar, debe precisarse que la Ley 2381 de 2024 entró en vigor el 16 de julio de 2024, por lo que, para la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, el 11 de diciembre de 2024 y posteriormente, el 6 de febrero de 2025 la sentencia complementaria21, dicha normativa se encontraba produciendo efectos jurídicos. 57.
No obstante, después la Corte Constitucional, mediante el Auto 841 de 202522, suspendió los efectos de la Ley 2381 de 2024, al disponer expresamente lo siguiente:
QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.
El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. 58. De lo anterior se desprende que la referida suspensión tuvo lugar con posterioridad al fallo impugnado y su adición. Dicho de otro modo, al momento en que dicha providencia fue emitida la Ley 2381 de 2024 se encontraba vigente, lo que 20 «La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda». 21 Estas dos providencias serán analizadas de manera integral, en tanto constituyen una unidad jurídica, toda vez que la sentencia del 6 de febrero de 2025 complementó la decisión del 11 de diciembre de 2024, incorporando el estudio relativo a la inoperancia de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 22 Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de agosto de 2025, el Auto 841 de 2022 fue notificado y publicado el 14 de agosto de 2025 en la página web de la institución. Asimismo, el término de ejecutoria transcurrió los días 15, 19 y 20 de agosto de 2025.
La constancia puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0015989, consultar la pestaña de archivos. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 justificó que el Tribunal hiciera referencia a ella en la sentencia de adición del 6 de febrero de 2025, en la que determinó que no resultaba aplicable al caso de autos. 59.
Así las cosas, aunque la norma se encuentra actualmente suspendida hasta que la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronuncie de manera definitiva sobre su constitucionalidad, resulta procedente y necesario examinar el fallo de primera instancia de forma integral, conforme al marco jurídico vigente al momento de su expedición. Ello implica determinar si el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 resultaba aplicable cuando el Tribunal decidió la controversia, como lo sostiene la parte demandada en su apelación. 60.
Hecha la anterior precisión, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que no operaba la caducidad, pues el debate planteado no versaba sobre un reconocimiento pensional, sino sobre una prestación periódica asumida por la Universidad de Antioquia con recursos propios. Además, precisó que, aun aceptando que el acto acusado reconoció un derecho pensional, el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 debía contarse a partir de la entrada en vigor de dicha norma, es decir, desde 16 de julio de 2024, conforme al principio de irretroactividad de la ley, de manera tal que no resulta válido exigirlo a las partes frente a situaciones que tuvieron lugar con anterioridad, como la resolución cuestionada. 61.
Por su parte, la demandada, mediante el recurso de apelación insistió en que, a su juicio, se configuró la excepción de caducidad, pues la demanda fue interpuesta fuera del término de cinco años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 para controvertir reconocimientos pensionales; norma que se ha aplicado en casos similares, por lo que reclamó el mismo tratamiento. 62.
En vista del planteamiento sobre la supuesta caducidad de medio de control de la referencia, resulta necesario establecer si aquella se configuró o no, en especial cuando como excepción perentoria que es, puede analizarse en dos momentos a saber: (i) en cualquier estado del proceso, por medio de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, parágrafo 2, inciso 4, y 182A, numeral 3 del CPACA23); y (ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA24), oportunidad en la que el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada25. 63.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 23 CPACA, artículo 182A. «Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: […] // 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 24 CPACA, artículo 187. «Contenido de la sentencia. […] // En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 25 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021. Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. // En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, por la cual se establece un término de caducidad frente a las demandas que la administración presenta contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 64.
En tal sentido, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá́ un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley» [destacado por fuera del texto]. 65. Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 16813 del 3 de agosto de 1999, razón por la que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 66.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto prescribe un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso- administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188726. 67.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto]. 26 «Artículo 40.
Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 68.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 69.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8327. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 70.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, 1 de julio de 202128, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 71.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 72.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 73.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia 27 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».
Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 28 Escrito de demanda, visible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta « 5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», documento «01DEMANDA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA CONTRA EVA ZIMERMAN DE AGUIRRE». Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 C-1049 de 200429, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por sí sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 74.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales ejercidas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 75. En estos términos, la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica30.
En mérito de lo expuesto, la Sala no encuentra de recibo el argumento formulado por la parte apelante y considera acertada la decisión del juez de primera instancia de no aplicar la disposición en mención, atendiendo a las razones jurídicas previamente expuestas. 76. En el mismo sentido, esta Subsección frente a casos como el de autos, se ha pronunciado sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 únicamente frente a actos administrativos expedidos con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma31, motivo por el cual el juez de primera instancia al reiterar dicho criterio interpretativo también atiende el principio de igualdad.
Ahora bien, no se desconoce que otras autoridades judiciales, como la referida por la demandada32,han adoptado decisiones contrarias en casos similares; sin embargo, esta Subsección se aparta de estas, en consideración a que la aplicación retroactiva de la señalada disposición debe compaginarse al ordenamiento superior, de carácter prevalente. 77.
Asimismo, al no prosperar la excepción propuesta, se procederá al estudio del segundo problema jurídico, consistente en determinar si la Universidad de Antioquia tenía competencia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a la señora Eva Zimerman de Aguirre, derivada de la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, que la entidad educativa consideró procedente mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales ante el ISS. 29 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso-Administrativo. 30 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».
(Destacado fuera del texto) 31 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencias del: 10 de abril de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01247-02 (0801-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-03 (6689-2024) y rad. 05001-23-33-000-2019-0274-03 (6668-2024), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; del 10 de abril de 2024, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024) y del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 2 de octubre de 2024 exp. 50001-23-33-000- 2019-00253-01 (6637-2022).
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 3.4.2. Resolución al segundo problema jurídico 78. El ISS reconoció una pensión de jubilación a la señora Eva Zimerman de Aguirre, mediante la Resolución 04912 del 20 de mayo de 1998, en cuantía mensual de $1.477.044, a partir del 25 de noviembre de 1997, financiada con el bono pensional expedido por la Universidad de Antioquia y con las cotizaciones realizadas al ISS a partir de la afiliación de los servidores al sistema de pensiones33. 79.
La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución 16813 del 3 de agosto de 199934, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 199935, ordenó pagar a favor de la demandada el valor del resultado de la aplicación del IBL establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por la suma de $347.198 mensuales a partir del 25 de noviembre de 1997.
Esto como consecuencia de considerar que las primas de navidad, de vacaciones y semestral debían incluirse para calcular el monto de la pensión. 80. El cálculo de la diferencia pensional que la Universidad de Antioquia asumió de manera temporal por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral devengadas por la demandada durante el periodo que le hacía falta para pensionarse, fue realizado por la institución educativa conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: Acto de reconocimiento pensional ISS Resolución 04912 del 20 de mayo de 1998 Actos de subrogación Universidad de Antioquia – caso en concreto Resolución 16813 del 3 de agosto de 1999 Semanas cotizadas: 1.551,60.
Monto: 75%. IBL: $1.969.392 (factores de cotización). Cuantía de la prestación: $1.477.044 (a partir del 25 de noviembre de 1997). Monto: 75%. IBL: $2.432.322 (salario promedio, más doceavas de bonificación, primas de servicios, vacaciones y de navidad). Monto de la pensión: $1.824.242. Diferencia que se subrogó la Universidad: $347.198 (1.824.242 - 1.477.044) (a partir del 25 de noviembre de 1997). 81.
Ahora bien, según se analizó en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, a más tardar el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos, incluido el personal de las universidades oficiales e instituciones de educación superior, debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993.
Por ende, a partir de esa fecha, la entidad competente para reconocer y pagar las 33 Samai, índice 02, «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», carpeta «1.1AnexosDemanda», documento «3. Apartes de la hoja de vida», págs. 9 a 11. 34 Samai, índice 02, «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», carpeta «1.1AnexosDemanda», documento «3.
Apartes de la hoja de vida», págs. 12 a 13. 35 Samai, índice 02, «5ED_EXPEDIENTE_OneDrive_1_17320251z(.zip)», carpeta «1.1AnexosDemanda», documento «
4. RESOLUCION RECTORAL 12094 DE 1999». Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 pensiones, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 692 de 1994 era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores, ya fuera el ISS como administrador del régimen de prima media o los fondos privados que hacían lo propio con el régimen de ahorro individual. 82.
En este orden de ideas, se advierte que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho pensional de la demandada y específicamente, en lo relacionado con el presunto derecho que le asistía a una mesada mayor a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por la docente no computados por la administradora de pensiones.
Ello, en tanto la obligación concernía al ISS, como ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. 83. Al respecto, se destaca que esta última entidad fue la que reconoció a favor de la accionada una pensión de jubilación, a través de la Resolución 04912 del 20 de mayo de 1998. Por consiguiente, era el ISS quien tenía la competencia para definir si a la demandada se le debía incluir en el IBL lo correspondiente a las primas de navidad, de vacaciones y semestral, en los términos de la Ley 100 de 1993 y la normativa anterior a esta, aplicable en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibidem. 84.
Por otra parte, en cuanto a los efectos de la Resolución rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, sobre la subrogación parcial en la obligación pensional a cargo del ISS, y en la cual se fundamentaron los actos acusados, se advierte que, aun cuando esta no fue objeto de declaratoria de nulidad en el presente caso, así como tampoco ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de 201836 decidió inaplicarla por inconstitucional en un asunto similar, al señalar que: […] pese a que el acto administrativo, que aquí se demanda, tuvo además como fundamento la Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999 de la misma Universidad de Antioquia, la cual, como lo aduce el accionado, no fue objeto del presente medio de control ni ha sido anulada por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que en virtud de la excepción de inconstitucionalidad resulta dable inaplicarla para el caso concreto, conforme al artículo 4º superior, («En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»), comoquiera que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador, por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional motu proprio, sin que mediara norma emitida por la autoridad constitucionalmente competente frente a la materia, que así lo determinara. […]. 85.
Sobre el punto, la Constitución Política de 1991 prevé en el artículo 150 numeral 19, literal e, que el Congreso de la República tiene la competencia de dictar normas generales en relación con la fijación de los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, entre otros, y en ejercicio de dicha potestad expidió la Ley 4 de 199237, que reglamentó en sus artículos 10 y 12 lo siguiente: 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001233300020140006302 (1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 37 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 ARTÍCULO 10.
Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. 86. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la última norma, «[…] siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales […]»38. 87.
Conforme lo expuesto, se considera que la Resolución rectoral 12094 de 1999 emitida por la Universidad de Antioquia es inconstitucional, por cuanto se expidió con desconocimiento de las competencias que la Constitución Política le confiere al Congreso de la República y al Gobierno nacional en materia de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial.
Por tal motivo, al haberse expedido en contravía de lo dispuesto en la Carta Política, resulta procedente su inaplicación. 88. La anterior precisión es relevante en la medida que cuando se profirió el acto acusado la referida resolución rectoral que era su fundamento estaba vigente, pues solo fue derogada en el año 2012, como se expuso en el marco normativo de esta providencia. 89.
Así las cosas, le asiste razón al Tribunal al haber declarado la nulidad del acto acusado, toda vez que se profirió sin competencia, comoquiera que, la Universidad de Antioquia no tenía la facultad legal ni constitucional para reconocer, en todo o en parte, pensión alguna a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ni asumir obligación alguna en forma de subrogación; máxime cuando adoptó tal decisión con sustento en un acto administrativo contrario a la Constitución Política, como se ha indicado en anteriores oportunidades. 3.5.
Conclusión de la decisión 90. En suma, la Sala reitera que acertadamente el Tribunal Administrativo de Antioquia, en garantía de los principios a la seguridad jurídica y la confianza legítima, no aplicó al caso concreto Ley 2381 de 2024, por lo que no hay lugar a declarar la disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 38 Sentencia C-315 de 1995.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 excepción de caducidad. 91. Asimismo, a partir del régimen pensional de los servidores públicos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, se concluye que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir el pago de las presuntas diferencias en las mesadas pensionales a favor de la accionada. 92.
Por tal motivo se confirmará la sentencia que acertadamente accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, aunque se adicionará en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, debido a que el Tribunal no efectuó un pronunciamiento expreso sobre el particular. 4.
Costas 93. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario39 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 94.
Por la misma razón, se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. En su lugar, se negará la pretensión de imposición de aquella. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 39 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones, a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2021-01206-02 (0739-2025) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Eva Zimerman de Aguirre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 SEGUNDO. Adicionar la sentencia mencionada, en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. Revocar el numeral 3.° de la parte resolutiva de la sentencia antes señalada y en su lugar, dejar sin condena en costas en primera instancia.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx