1 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Ley 388 de 1997 Radicado: 25-000-23-41-000-2021-00414-01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Sociedad Fiduciaria Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Tema: Recurso de Queja AUTO El Despacho procede a resolver el recurso queja interpuesto por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU en contra de la decisión proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 21 de septiembre de 2023 que se pronunció sobre la solicitud de pruebas dentro del trámite de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. Mediante auto de 21 de septiembre de 2023 se abrió a pruebas el proceso de la referencia, actuación en la cual se negó la solicitud de otorgar un plazo razonable para aportar una prueba “documental pericial” y los testimonios solicitados por la sociedad demandante, ITAÚ ASSET MANAGEMENT COLOMBIA S.A., así como los testimonios solicitados por la entidad demanda, Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 1.2.
El 2 de octubre de 2023, el apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior decisión. 1.3. El 2 de noviembre de 2023, el despacho sustanciador de la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, al considerar que dentro de la acción especial de expropiación por vía administrativa, por expresa disposición de la Ley 388 de 1997, las únicas providencias susceptibles de impugnación son la sentencia y el auto de liquidación de la sentencia, sin que haya lugar a realizar integración normativa con relación a los recursos, en tanto que el legislador no ha previsto dicha figura jurídica. 1.4.
Respecto de la anterior decisión, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU presentó solicitud de adición con el fin de que el despacho sustanciador se pronuncie y conceda el recurso de apelación interpuesto el 2 de octubre de 2023. 2 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Auto que negó el recurso de apelación. El 11 de diciembre de 2023, el despacho sustanciador del Tribunal adicionó el auto de 2 de noviembre de 2023, en el sentido de indicar que además de rechazar el recurso de reposición, rechaza por improcedente el de apelación, medios de impugnación formulados por el IDU en contra del auto de 21 de septiembre de 2023.
En dicha providencia reiteró los argumentos expuestos en el auto de 2 de noviembre de 2023. 3. Recurso de queja Frente a la decisión de negar el recurso de apelación, el 16 de enero de 2024, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja, al estimar que el recurso de alzada si es procedente, en razón a que el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece que el citado proceso es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, trámite que está regulado en el artículo 138 del CPACA como de nulidad y restablecimiento del derecho.
Señala que conforme la sentencia C-569/00 se debe hacer una interpretación sistemática de las normas, en la que se respete el debido proceso y el derecho de contradicción y que no sirve de nada una interpretación que se reduce a una sola disposición, salvo cuando no existan otras expresiones. Alega que una interpretación adecuada depende de la integración de otros artículos que se encuentran contenidos en diferentes regulaciones.
Asegura que el espíritu de la norma no era prescindir de los preceptos constitucionales y legales, en especial de la aplicación de la Ley 1437 de 2011. Manifiesta que la prueba testimonial que fue solicitada y negada, además de ser una prueba legal y oportunamente solicitada, es conducente, pertinente y útil. Por último, alega que con la decisión impugnada se viola el derecho de contradicción de la entidad y el debido proceso. 4.
Trámite del recurso Mediante auto de 21 de febrero de 2024 el despacho sustanciador de la Subsección “A”, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la reposición contra el auto de 2 de noviembre de 2023, adicionado el 11 de diciembre de 2023 y concedió el recurso de queja. Una vez recibido el expediente por esta Corporación, la Secretaria de la Sección Primera corrió traslado a las partes1, término dentro del cual no hubo manifestación2. 1 Índice nro. 5 del expediente electrónico. 2 Conforme el informe secretarial obrante en el índice nro. 6 del expediente electrónico. 3 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por medio de proveído de 23 de mayo de 2024 se ordenó por secretaria realizar nuevamente el traslado de que trata el artículo 353 del CGP, en razón a que en el anterior traslado se incurrió en error en la fecha de la providencia. En cumplimiento de la anterior providencia se corrió nuevamente el traslado3, término dentro del cual tampoco se pronunciaron las partes4. 5.
Consideraciones 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 20115, en concordancia con el artículo 245 ibídem, corresponde al Consejo de Estado conocer del recurso de queja. Debido a que la decisión recurrida se refiere a un auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que rechazó por improcedente el recurso de apelación, esta Corporación tiene competencia para conocer del presente asunto y la decisión respectiva debe ser adoptada por el magistrado ponente de acuerdo con lo señalado en el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. 5.2.
Análisis del Despacho En el caso concreto, al Despacho le corresponde determinar si es procedente el recurso de apelación contra el auto proferido por un Tribunal Administrativo que negó el decreto de unas pruebas dentro de un proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho por expropiación administrativa. 5.2.1. Norma aplicable al proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho por expropiación administrativa El proceso contencioso de expropiación administrativa se rige por la norma especial prevista en la Ley 388 de 1997.
En sus artículos 71 y 72 se establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 71. - Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.
El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 3 Índice nro. 11 del expediente electrónico. 4 Índice nro. 12 del expediente electrónico. 5 modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 4 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.
Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.
Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el Honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.
Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: […] 8. Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago.
En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago.
ARTICULO
72. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO A OTROS CASOS DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. El trámite para la aplicación de la expropiación por vía administrativa previsto en este capítulo se aplicará a los demás casos en que las leyes la hayan autorizado, siempre y cuando expresamente no se hubiere definido otro procedimiento.” (Subrayas y negrita fuera del texto original) Como puede apreciarse, en dicho proceso, la norma especial sólo establece regulación sobre el recurso de apelación que procede en contra de la sentencia que, en primera instancia, profiera el Tribunal; sin embargo, no regula los recursos que proceden en contra de otras decisiones dentro del proceso, como es el caso de aquella que niegue el decreto de una prueba.
Ante el vacío de la norma especial, lo procedente es acudir a la regulación general que trata la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y 5 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
En este punto, es preciso señalar que este Despacho6 analizó un caso similar, y concluyó que los vacíos de la Ley 388 de 1997 deberán suplirse con las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “[…] los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo. […]” Para llegar a esa solución, analizó otros casos en los que se suplió el vacío normativo de la ley especial bajo estudio, con fundamento en el criterio de pertinencia material, remitiéndose a la ley general que regula la materia, como sería la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad del medio de control especial de nulidad y restablecimiento de derecho en los que se controvierte el acto administrativo por medio del cual se expropia administrativamente un bien inmueble.
Para tal efecto, trajo a colación la decisión de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación expresó: “[…] Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor: Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo.
Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…) En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71.
Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, 6 Consejo de Estado, Sección Primera, decisión de 26 de febrero de 2019, rad. 2015- 02763-02. 6 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. […]”7 Al respecto, el Despacho observa que, si bien los pronunciamientos analizados en dicha oportunidad fueron proferidos en vigencia del Código Contencioso Administrativo, lo que conlleva que no sean precedentes aplicables al caso concreto, el razonamiento efectuado en relación con el proceso de expropiación administrativa resulta aplicable a los procesos adelantados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, en atención a que este último regula también el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y constituye el estatuto contencioso administrativo vigente que rige los procesos que se adelantan en contra de entidades públicas o particulares que cumplan funciones administrativas.
En conclusión, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación de los recursos que proceden en contra del auto que niega el decreto de una prueba, en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regula la materia, esto es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso. 5.2.3.
La regulación del CPACA del recurso de apelación Previo a desarrollar la regulación del recurso de apelación en el CPACA, es preciso señalar que, de acuerdo con el régimen de vigencia y transición del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando éstos se presentaron. En el caso bajo estudio, como el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, interpuso el recurso de apelación el 2 de octubre de 2023, esto es, después de la entrada en vigencia de dicha normativa, el régimen aplicable es la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.
“ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8.
Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, C.P. María Elizabeth García González, rad. núm. 2010-00089-01 7 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 1o.
El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir. […].” La norma trascrita expresamente establece que el auto que niegue el decreto o práctica de pruebas será apelable cuando dicha decisión sea proferida en primera instancia. Así mismo, prevé que dicha apelación se tramitará en efecto devolutivo, salvo disposición en contrario.
Lo anterior significa que bajo la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 la decisión que niega el decreto de una prueba por parte del Tribunal es un pronunciamiento susceptible del recurso de apelación. Por lo anterior, el Despacho estima mal negado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, contra el auto proferido el 21 de septiembre de 2023 por el despacho sustanciador de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el decreto de unas pruebas dentro del proceso de la referencia. En consecuencia, el despacho admitirá en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, en contra del auto del 21 de enero de 2023 que negó el decreto de pruebas.
Por lo anterior, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO: ESTIMAR mal negado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, contra el auto proferido el 21 de septiembre de 2023 por el magistrado sustanciador de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADMITIR, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, contra el auto proferido el 21 de septiembre de 2023 por el Magistrado Sustanciador de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al magistrado sustanciador de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y SOLICITAR que remita a esta Corporación la totalidad 8 Radicado: 25 000 23 41 000 2021 00414 01 Demandante: Itau Asset Management Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del expediente digital o el hipervínculo de consulta, con el fin de continuar con su trámite.
CUARTO: Cumplido lo anterior, regrese el expediente al Despacho para continuar con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.