13001233300020170034601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Demandado: Josefina del Carmen Quintero Lyons Tema: Falta de competencia de los entes universitarios para regular el régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos.

Decaimiento del acto administrativo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La sala de subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Anular la Resolución 0411 del 23 de abril de 19921, por medio de la cual la Universidad de Cartagena le reconoció a la docente Josefina Quintero Lyons la bonificación por inhabilidad consagrada en el Acuerdo 22 de 1991. 3. Como restablecimiento del derecho, solicitó dejar sin efectos el acto administrativo acusado y, además, el no pago del emolumento desde la ejecutoria de la sentencia. 4.

Hechos. Mediante el Acuerdo 22 de 1991, el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena reconoció a todos los docentes de tiempo completo de la facultad de derecho -con título de abogado-, la «bonificación por inhabilidad legal» equivalente al 30% del salario y de los gastos de representación. En lo que corresponde a la demandada, ese emolumento fue otorgado a través de la Resolución 0411 del 23 de abril de 1992. 5.

En el año 2007, la Procuraduría Regional de Bolívar demandó a través del medio de control de nulidad simple veintiocho (28) acuerdos y tres (3) resoluciones emitidas por el Consejo Superior Universitario. Lo anterior, por cuanto consideró que se arrogó competencias que no le correspondían, pues creó prestaciones extralegales en favor de los docentes y del personal administrativo de esa 1 Folio 14 del PDF 01ExpedienteCuaderno1.

La carpeta contentiva con los documentos del expediente digital puede ser descargada en la opción de «gestionar documentos» de la plataforma SAMAI. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co institución. Entre los acuerdos enjuiciados se encontraba el que concibió la aludida bonificación. 6.

El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 27 de abril de 2012, anulando, entre otros, el citado dispositivo. Contra esa providencia no se presentó recurso alguno. Sin embargo, la hoy demandada, en asocio con otros docentes, en calidad de terceros con intereses en las resultas del proceso, recurrieron en apelación esa decisión, pero esta fue rechazada. 7.

En ese contexto, el ente educativo dejó de pagar a los beneficiarios la «bonificación por inhabilidad legal», toda vez que se había configurado el decaimiento del acto administrativo. No obstante, algunos educadores presentaron acción de tutela en contra de la universidad, pero esta fue negada en primera instancia, ya que la sentencia que declaró la nulidad del acuerdo en cita se encontraba ejecutoriada. 8.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la decisión adoptada por el Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena y, en su lugar, ordenó a la institución educativa restablecer el pago de la bonificación a todos sus beneficiarios, incluyendo los que no demandaron. Para el tribunal, el ente tutelado vulneró el debido proceso de los docentes, dado que el fallo ordinario de primer grado no se encontraba ejecutoriado, pues no se había resuelto el recurso de queja presentado contra la negativa en conceder la alzada. 9.

Mediante proveído de 12 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado resolvió la queja y, en consecuencia, estimó bien denegada la concesión del recurso de apelación presentado contra la sentencia de nulidad arriba referenciada. 10. En consecuencia, el pago del emolumento entre el 27 de abril de 2012 -fecha de la sentencia de primera instancia- y el 26 de mayo de 2014 -auto a través del cual el tribunal obedeció y cumplió lo resuelto por el Consejo de Estado frente al recurso de queja-, se fundó en la sentencia de tutela arriba referenciada. 11.

Obtenida la constancia de ejecutoria de la sentencia de nulidad, la universidad profirió la Resolución 3411 de 30 de septiembre de 2014, a través de la cual dio cumplimiento a aquella. Contra esta determinación, los docentes afectados presentaron recurso de reposición, el cual fue resuelto negativamente mediante Resolución 3444 de 19 de diciembre de 2016. 12.

Fundamentos de derecho. Se señalaron como vulneradas los siguientes artículos: 29 de la Constitución Política; numeral 1° del artículo 3°, numeral 6° del artículo 9 e inciso 2° del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, expuso lo siguiente: 13. «La nulidad del acto que sustenta la decisión del reconocimiento de la Bonificación por inhabilidad legal – el Acuerdo 22 de 1991».

Al respecto, sostuvo que la Resolución 0411 del 23 de abril de 1992 es ilegal, pues el acuerdo que le Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sirvió de fundamento fue emitido por el Consejo Superior Universitario, órgano colegiado que carecía de competencia para crear prestaciones salariales y sociales en favor de los empleados públicos del ente educativo, pues esa facultad está en cabeza exclusiva del Congreso de la República. 14.

Comoquiera que el acto demandado no ha sido declarado nulo por esta jurisdicción, por la falta del consentimiento expreso de la beneficiaría, se inició esta acción. 15. «La sentencia del Tribunal Administrativo». Reiteró que el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del Acuerdo 22 de 1991, por la falta de competencia de la entidad que lo expidió. 16. «La nulidad subsiguiente de los actos administrativos de carácter particular que reconocen a los docentes individualmente aquella prestación. Falta de competencia para la expedición de los actos administrativos enjuiciados – artículo 137 inciso 2-.

Transgresión del artículo 29 superior y del artículo 3 del CPACA». Con relación al cargo, indicó que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, pues la anulación del acto administrativo general que concibió aquella bonificación -por falta de competencia del órgano emisor-, también generó la nulidad de las decisiones particulares que extendieron sus beneficios a cada uno de los docentes, en tanto, frente a estos se pregona la aludida falta de competencia. 17.

Contestación de la demanda2. Dentro de la oportunidad legal, la señora Josefina del Carmen Quintero Lyons contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones en ella contenidas. Al respecto, fundamentó su defensa en los siguientes términos: 18. La entidad demandante en el acápite de «fundamentos de derecho», sólo se limitó a desarrollar los vicios en los que incurrió el Acuerdo 22 de 1991, sin señalar los yerros en los cuales fundamentó la nulidad del acto administrativo cuestionado. 19.

Afirmar que lo accesorio corre la suerte de lo principal, es desconocer los derechos adquiridos de la docente. Aceptar la tesis de la demandante conllevaría a la vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y legalidad. 20. La Universidad de Cartagena, con base en el Acuerdo 22 de 1991, profirió la Resolución 0411 de 1992 reconociéndole la bonificación por inhabilidad legal, por lo que creó en su favor una situación particular y concreta. 21.

De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo no puede afectar las situaciones jurídicas concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del acto anulado, toda vez que se vulnerarían los principios antedichos. 2 Folios 32 a 43 del PDF 02ExpedienteCuaderno2.

La intangibilidad de los actos administrativos particulares, implica que estos no resulten afectados en cuanto a su validez y existencia, pese a que el acto general haya sido anulado. 23. En ese orden de ideas, el efecto de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 22 de 1991 no se irradia sobre las situaciones jurídicas individuales consolidadas y contenidas en la Resolución 0411 de 1992. 24.

Por otro lado, manifestó que el concepto de salario en el sector oficial comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación a sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., adicionales a la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos. 25.

El jefe de personal de la Universidad de Cartagena señaló en el oficio de fecha 4 de junio de 2012 con radicado SP-016-2012, que «la bonificación por inhabilidad legal aplicable a los docentes de planta de la facultad de derecho es utilizada como factor de liquidación salarial, en la causación de los aportes fiscales, parafiscales, prestaciones sociales y demás conceptos aplicables», lo cual es producto precisamente de que este es un emolumento habitual que constituye factor salarial y salario. 26.

El artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo dispuso que para que las bonificaciones constituyan salario deben tener carácter de habitual. Por ello, para el caso en concreto, el beneficio otorgado mediante la Resolución 0411 de 1992 tiene la protección jurídica prevista en el artículo2 de la Ley 4ª de 1992. 27. Sentencia de primera instancia3.

El 31 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar4 dictó sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: 28. Después de relacionar un marco normativo relativo a la «pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos» y «los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas frente a la nulidad de un acto administrativo general que reconoció un derecho laboral de carácter extralegal», sostuvo que el Acuerdo 22 de 1991 fue declarado nulo por el mismo tribunal a través de la sentencia del 27 de abril de 2012, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2014, luego de que se resolviera desfavorablemente el recurso de queja presentado por los terceros intervinientes. 3 Ejusdem, PDF denominado «06SentenciaPrimeraInstancia». 4 El magistrado Luís Miguel Villalobos Álvarez salvó el voto, porque consideró que « el acto acusado, no resulta ilegal, frente al cargo invocado; y, si bien es cierto, se produjo la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 22 de 1991, por la falta de competencia de la autoridad que expidió el mencionado acuerdo, esta situación, como se explicó en acápite precedente, configura el evento consagrado en el numeral 2º del artículo 91 del CPACA, ocurriendo la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 0411 de 1992, y la extinción de sus efectos jurídicos por ley, lo que resta obligatoriedad a su contenido, y por ende, lo sustrae como título jurídico válido para alegar el amparo o protección del derecho reconocido, toda vez que este, se encuentra sujeto al mantenimiento de las condiciones que le dieron origen, esto es, el acto creador del derecho, Acuerdo Nº 22 de 1991, que se reitera ha sido declarado ilegal.» Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Inepta demanda. A juicio de la docente, en la demanda no se establecieron con precisión los cargos y fundamentos que sustentan las pretensiones. En su sentir, la Universidad de Cartagena se limitó a fundamentar los vicios de ilegalidad del Acuerdo 22 de 1991, prescindiendo del explicar lo propio frente al acto administrativo acusado. 30.

Para el tribunal, no prospera dicho cargo, toda vez que, al realizarse un análisis razonable e integral de la demanda, se concluyó que las pretensiones tienen como sustento dos argumentos a saber: i) la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo acusado y; ii) la falta de competencia de la Universidad de Cartagena para reconocer beneficios prestacionales a favor de sus empleados. 31.

Falta de competencia. Indicó que la potestad para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos recae en el Congreso de la República, quien tiene entre otras funciones, fijar los objetivos y criterios que debe seguir el Gobierno Nacional para delimitar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 32.

En todo caso, le está prohibido a las demás instituciones del Estado determinar un régimen salarial diferente al concebido por el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, pues cualquier contraposición resultaría nula, de conformidad con lo previsto en el inciso 2° del artículo 137 del CPACA. 33. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la demandada.

Reiteró que la Resolución 0411 de 1992 reconoció la bonificación por inhabilidad legal a favor de la señora Josefina Quintero Lyons, cuyo fundamento de derecho fue el Acuerdo 22 del 13 de agosto de 1991. Sin embargo, este fue anulado por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 27 de abril de 2012, providencia que quedó ejecutoriada el 26 de mayo de 2014. 34.

La antedicha providencia afectó la eficacia de la Resolución 0411 de 1992. En consecuencia, la Universidad de Cartagena no estaba en la obligación de seguir pagando ese emolumento, decisión que pudo haber concretado de manera automática, aún sin declaración judicial, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. Es importante poner de presente que el fallo produjo efectos ex tunc, es decir, desde siempre. 35.

Derechos adquiridos. adveró que contrario a lo expuesto por la demandada, no se consolidó ninguna situación jurídica. 36. La pérdida de ejecutoriedad opera de pleno derecho, esta circunstancia no imposibilita el estudio de fondo sobre la legalidad del acto administrativo en sede judicial, más aún si se tiene en cuenta que, la resolución demandada cobró plenos efectos jurídicos desde la fecha de su expedición hasta el momento en que operó su decaimiento.

Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. Recurso de apelación5. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la parte demandada la recurrió en apelación. Con tales fines alegó que la sentencia debe ser revocada por los siguientes motivos: 38.

El acto administrativo enjuiciado no es ilegal, puesto que, cuando fue expedido se encontraba vigente el Acuerdo 022 de 1991, por lo que no resultaba contrario al contexto normativo existente. En ese orden, la demandada, al cumplir con los requisitos para que le fuera reconocida la prestación en mención, y al ser el rector de la Universidad de Cartagena la autoridad competente para otorgarla, resulta impróspero el único cargo de nulidad alegado por la accionante. 39.

Reiteró que se crearon derechos adquiridos y se consolidaron situaciones jurídicas, las cuales no deben ser anuladas, en la medida que se vulneraron los principios constitucionales de la seguridad jurídica y la confianza legítima. 40. Contrario a lo considerado por el tribunal, los efectos de la sentencia deben ser ex nunc, esto es, hacia el futuro. 41.

El acto administrativo demandado no fue permeado por alguna de las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en especial, la de falta de competencia, como lo alegó la entidad accionante y lo interpretó el tribunal. 42. Teniendo en cuenta lo esbozado en el salvamento de voto hecho por el magistrado disidente, el acto administrativo acusado se expidió mientras el Acuerdo 022 de 1991 se encontraba vigente.

Ese dispositivo establecía las condiciones para el reconocimiento de la bonificación por inhabilidad, por lo tanto, la expedición del acto enjuiciado no era contraria al contexto normativo existente, debido a que la demandada cumplió con todos los requisitos estipulados en el referenciado acuerdo para el reconocimiento de la bonificación mencionada. 43.

Además, el rector de la Universidad de Cartagena actuó a la luz del artículo 2° del mentado acuerdo y en uso de esas facultades otorgó legítimamente dicha prestación. Así, el único cargo de nulidad alegado por la parte accionante resulta infundado. 44. En ese orden, no puede el operador judicial traer a juicio otra causal de anulación distinta a la señalada por la parte actora, ya que el examen de legalidad está delimitado por las normas violadas y el concepto de violación señalado por esta en su demanda. 45.

Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez no puede fallar extra petita, dado que su competencia está delimitada por las pretensiones y los argumentos expuestos en la demanda. 5 PDF 10RecursoApelaciónDemandado. La carpeta contentiva con los documentos del expediente digital puede ser descargada en la opción de «gestionar documentos» de la plataforma SAMAI.

Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. De conformidad con los principios de congruencia y legalidad, todas las actuaciones administrativas y judiciales deben estar fundamentadas en la ley. 47.

Asimismo, el principio de justicia rogada implica que el actor asuma la carga procesal, lo que implica argumentar razonadamente la formulación de los cargos de nulidad contra el acto impugnado. 48. En lo relativo a los derechos adquiridos y a las situaciones jurídicas consolidadas a favor de la demandada, insistió en los argumentos de la contestación de la demanda, ya que se generó un beneficio subjetivo en cabeza de la docente Quintero Lyons por más de 25 años, constituyendo no solo un factor salarial, sino también salario, y por tanto, goza del principio de intangibilidad. 49.

Si bien es cierto que el Acuerdo 22 de 1991 fue declarado nulo, no es cierto que esa decisión se irradie sobre las situaciones jurídicas individuales, consolidadas y contenidas en la Resolución 0411 de 1992. Y es que en virtud de dicha resolución se le otorgó a la docente la bonificación por inhabilidad legal, lo que configuró una situación particular y concreta a favor de esta.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. 50. La admisión del recurso. Mediante auto del 25 de septiembre de 20246 se admitió el recurso de apelación. Dentro de la oportunidad conferida solo intervino el agente del ministerio público, quien solicitó confirmar la sentencia de primera instancia7. 51. Con tales fines, alegó que la Resolución 0411 de 1992 tiene claras afectaciones en su legalidad, pues fue expedida por un servidor público sin competencia para fijar regímenes salariales o prestacionales.

Dicho acto administrativo no cuenta con los fundamentos legales para producir efectos en favor de la demandada, porque los perdió al declararse nulo el ordenamiento del cual emanaba, razón para no abundar en este argumento que ha sido materia de innumerables estudios por la otrora costumbre de las autoridades territoriales de expedir ordenamientos creadores de derechos sin tener la competencia para ello. 52.

Control de legalidad8. Luego de las revisiones de rigor, la sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: 6 Actuación visible en el índice 4 de la plataforma SAMAI. 7 Actuación visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI. 8 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes».

Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 53. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,9 esta sala de subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. 54.

Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,10 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayas apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el asunto concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandada, en su condición de apelante única. 55. Problemas jurídicos. De cara a los argumentos planteados por la demandada, le corresponde a la sala determinar si: 56. ¿El a quo declaró la nulidad del acto demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que no fue desarrollado en la demanda? 57.

¿La bonificación por inhabilidad legal reconocida a la parte demandada en la resolución cuestionada, constituye un derecho adquirido en su favor y, por tanto, era intangible? El caso concreto. Resolución de los interrogantes planteados. 58. Primer interrogante: ¿El a quo declaró la nulidad del acto demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que no fue desarrollado en la demanda? 59.

La sala responde que no le asiste razón a la recurrente, como pasa a explicarse. 60. Aunque en el acápite de «normas violadas» de la demanda se indicaron como disposiciones infringidas los artículos 29 de la Constitución Política y los artículos 3.° (numeral 1.°), 9 (numeral 6.°) y 37 (inciso segundo), lo cierto es que, al desarrollar el concepto de violación, la abogada de la Universidad de Cartagena señaló: «[…] Conforme a lo anterior, son 3 los momentos en los que el acto administrativo atacado es lesivo del ordenamiento jurídico, tanto como el Acuerdo 22 de 1993, que fue atacado en su momento y excluido del orden jurídico, así: 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las disposiciones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Al momento de su creación, porque el Consejo Superior la Universidad no tiene ni ha tenido competencia para crear o reglamentar situaciones de carácter salarial de los empleados públicos, toda vez que la misma le corresponde de forma privativa al Congreso. 2. Al expedirse el Estatuto del Abogado ibídem (sic), en donde tal y como se menciona, se facultó sin ningún inconveniente de orden legal a los docentes de tiempo completos (sic) a ejercer la profesión, desapareciendo los fundamentos de hecho que sustentaban el acto – Acuerdo 022 de 1993 (sic), que es el fundamento de derecho para la existencia del acto que hoy se demanda-. 3.

Cuando se profiere la decisión del Tribunal Administrativo en primera y segunda instancia en donde así se reconoce la primera condición, requisito indispensable y exigido por el Código Contencioso Administrativo para sacar definitivamente del ordenamiento jurídico un acto administrativo lesivo del mismo. […] Por esto, es claro que la misma tiene naturaleza de prestación salarial, toda vez que fue creada de la relación directa entre trabajador y empleador, con ocasión del servicio subordinado que le presta este a aquel, tal y como así mismo lo reconoce el Tribunal y con ocasión a este argumento fue declarada nula, toda vez que, el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, no tiene competencia para reglamentar conceptos salariales ni prestacionales de sus empleados públicos; este asunto le compete de forma preferente al Congreso de la República. […] Bajo la certeza del anterior supuesto, es decir, que se reconoció mediante un acto administrativo de carácter general emanado del Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, una prestación correspondiente al régimen salarial de los empleados públicos, docentes de tiempo completo de la Facultad de Derecho, la decisión consideró que el órgano que expidió esta decisión NO tiene competencia para hacerlo.

Esto, conforme a que, si bien las universidades públicas tienen autonomía universitaria conforme al artículo 69 superior, esto no les habilita a interferir en el ámbito de competencia exclusiva del legislador, en cuanto a la reglamentación del régimen salarial de los empleados públicos que, por reserva legal le es atribuido al legislador de forma exclusiva y excluyente. […] Si se declara la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, acto creador de la Bonificación por Inhabilidad legal a los docentes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena porque el Consejo Superior de la misma NO TIENE COMPETENCIA para reglamentar asuntos ni salariales ni prestacionales, los actos administrativos subsiguientes, de contenido particular, en los que se reconoce esta misma situación, TAMBIEN ESTAN VICIADOS DE NULIDAD, con fundamento en la misma causal.

No solo la Universidad de Cartagena carecía de competencia para crear esta Bonificación con incidencia prestacional a favor de los docentes de la Facultad de Derecho sino también carecía de competencia para reconocer sus efectos de forma particular a cada docente, toda vez que, NINGUNA ENTIDAD distinta del Congreso de la República, le fue atribuida esta competencia de forma directa.

Todo lo anterior apunta a que, de forma derivada, el acto administrativo aquí enjuiciado también adolece del mismo vicio de nulidad, por carencia de competencia del órgano que expidió el acto, situación que lesiona el debido proceso toda vez que los actos Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos o decisiones de la administración en general deben ser expedidos por el órgano competente, situación que en este caso, se inadvirtió […]». 61.

Por consiguiente, la sala responde que el a quo no profirió un fallo ultra petita, sino que anuló el acto administrativo demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que sí fue desarrollado en la demanda. 62. En efecto, nótese que a lo largo de ese acápite la vocera judicial fue insistente al argüir que los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos solo pueden ser fijados por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, y a ello se ciñó el tribunal de primer grado, al punto que el retiro del orden jurídico de la resolución cuestionada obedeció a ese vicio. 63.

Además, no pasa por alto la subsección que esos fundamentos no le impidieron a la parte demandada ejercer su derecho de defensa y contradicción, pues en la contestación de la demanda se avizoran argumentos en ese sentido. 64. Segundo interrogante: ¿La bonificación por inhabilidad legal reconocida a la parte demandada en la resolución cuestionada, constituye un derecho adquirido en su favor y, por tanto, era intangible? 65.

Los derechos adquiridos y su alcance a las situaciones jurídicas no ajustadas a la ley. 66. A juicio de la Corte Constitucional,11 los «derechos adquiridos» son aquellas prerrogativas individuales y subjetivas que han ingresado al patrimonio de una persona, por el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la norma que las consagra.

Por tanto, en esas condiciones, se pregona su intangibilidad, lo que denota que no pueden ser variados ni desconocidos por leyes posteriores. En sentencia C-242 de 2009,12 esa Corporación afirmó: « […] (i) La Corte Constitucional ha precisado que los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.

Existe un derecho adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento. Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad […]». 67.

El origen de esta figura dimana del artículo 58 constitucional, el cual la contuvo en los siguientes términos: 11 Sentencia C-314 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 12 Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999.

El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social [ ]». 68.

De la anterior disposición se extrae que los «derechos adquiridos» surgen en la medida en que se satisfagan los requisitos contenidos en las leyes que los conciben. Sin embargo, para que una prerrogativa se consolide y alcance esa connotación es necesario que se obtenga con «con arreglo a las leyes civiles», lo que demanda que la respectiva ley se ajuste al ordenamiento jurídico vigente.

Por el contrario, cuando la norma que estipula el respectivo beneficio no se aviene a esos mandatos, no se puede catalogar como derecho de esa naturaleza. En sentencia de 12 de marzo de 2020,13 esta subsección adujo que: «[…] La norma constitucional garantiza la propiedad privada y los demás «derechos adquiridos» con arreglo a las leyes civiles.

De esta manera, la propia Carta Política establece la categoría de derechos adquiridos, los que protege con la regla de irretroactividad de la ley, de modo que no sean desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Han sido definidos como aquellas situaciones jurídicas individuales definidas y consolidadas bajo la vigencia de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente al patrimonio de una persona.14 Para que el derecho sea considerado como «adquirido», es necesario que se hayan cumplido los supuestos que la norma prevé para obtenerlo; es decir, todas las condiciones y requisitos fijados en esta respecto de un determinado sujeto.15 Vale precisar que el respeto y la garantía de no ser desconocido depende, además de lo anterior, de que se hubiese obtenido con respeto del ordenamiento jurídico, pues el artículo 58 de la Carta es claro en indicar que deben ser adquiridos «con arreglo a las leyes civiles», lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico».16 (Negrilla fuera de texto).

En tal sentido, una vez ocurridos todos los supuestos normativos, el derecho se incorpora de manera definitiva en el patrimonio de su titular, lo que significa, a la luz del artículo 58 Superior citado, que no es posible por ninguna persona ni por el Estado desconocerlo, pues está protegido por la propia Constitución. Ello, excepto en los casos en que sea necesario limitar su ejercicio para garantizar principios y valores de mayor 13 Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00849-01 (3592-2016), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Ver sentencia C-197 de 1997 magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell.

En la sentencia C-314 de 2004 se manifestó sobre el particular lo siguiente: «De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente.

De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas …» 15 Sentencia C-242 de 2009 magistrado ponente Mauricio González Cuervo. 16 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbosa. Bogotá, D.C. 25 de junio de dos mil dos (2002). Radicación: 11001-03-15-000-1999-0439-01(S-439). Actor: Yuvanny Annelice Cifuentes Varón. Demandado: Departamento del Tolima. Igual posición se asumió por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valor consagrados en la Constitución Política como la solidaridad y el interés general17[…]». 69.

Se reitera entonces que cuando un derecho no es adquirido con base en normas ajustadas al orden legal, surge una situación jurídica aparentemente consolidada que no es titular del atributo de intangibilidad propio de los «derechos adquiridos». 70. De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial antes expuesto, advierte la sala que un derecho adquirido es aquél que ingresó al patrimonio de la persona, previo cumplimiento de los requisitos previstos en la norma que lo concibe y siempre y cuando este último dispositivo no contrarie el orden legal vigente. 71.

Así las cosas, y como quiera que está demostrado que tanto el acto administrativo general que concibió esa bonificación, como el acto particular que la reconoció a la accionada desconocieron los parámetros constitucionales y legales que regulan la competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se concluye que tal prerrogativa no fue obtenida «con arreglo a las leyes civiles», por lo que, contrario a lo alegado por la recurrente, en ningún momento ese emolumento se erigió en un derecho adquirido para su mandante. 72.

A juicio de la sala tampoco le asiste razón a la apelante en cuanto a los efectos ex nunc de la sentencia de nulidad, ya que esta corporación18 ha reiterado que los fallos de nulidad producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de su expedición anterior. 73.

Por último, si bien es cierto que el acto administrativo de carácter particular se expidió mientras estaba vigente el Acuerdo 22 de 1991, es importante aclarar que al momento en que se expide esta sentencia, desaparecieron del ordenamiento jurídico sus fundamentos de derecho, toda vez que el mencionado dispositivo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del año 2012, la cual quedó ejecutoriada en el 2014. 17 Al respeto en la sentencia C-606 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón se expuso o que sigue: «… lo que prima ahora no es el interés patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular atención-, sino otros valores, principios y derechos que, como la solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales».

Por otro lado, la sentencia C-491 de 2002 con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra se indicó que «El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta.

La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo, sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás. La explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas.

Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo». Estas posturas fueron también asumidas en la sentencia C-258 de 2013 con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, magistrado ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia del 18 de abril de 2024 identificada con el siguiente radicado: 11001-03-28-000-2023-00059-00.

Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74. Por otro lado, el despacho reconocerá personería al señor Jorge Eliecer Rodríguez Sierra como abogado de la Universidad de Cartagena, en tanto el poder conferido19 satisface los requerimientos de ley. 75.

En este orden de ideas, y atendiendo que los cargos planteados en la alzada no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 76. Condena en costas. En anteriores oportunidades esta sala de subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 77.

Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte demandada sustentó su posición en razones jurídicas que fueron acogidas por la sala. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la demanda que en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la Universidad de Cartagena en contra de la señora Josefina del Carmen Quintero Lyons, de acuerdo con lo explicado en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.

TERCERO. RECONOCER al señor Jorge Eliecer Rodríguez Sierra, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 73.160.615, portador de la tarjeta profesional nro. 106.582 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Universidad de Cartagena, en los términos y para los fines del poder conferido.

CUARTO. EFECTUAR las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen. 19 Actuación visible en el índice 12 de la plataforma SAMAI. Radicado: 13001-23-33-000-2017-00346-01 (4246-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.